城市大氣環境治理創新模式及方法

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摘要：目前，我國正在積極開展生態文明建設，霧霾防治工作取得了極大的成效。為了有效治理大氣污染，人們必須在城市大氣環境治理領域創新發展模式，轉變管理理念，以實現經濟發展和環境保護的相互協調。當前，要積極研究城市大氣環境治理的制度創新，加強政府考核機制建設，優化環境績效評價制度。

關鍵詞：城市大氣；環境治理；創新發展

1我國城市大氣環境治理存在的問題

1.1經濟發展與環境保護的矛盾

長期以來，我國采用粗放型的經濟發展模式，重視經濟發展速度，但是忽視了經濟發展質量。隨著經濟的高速增長，各種化石能源消費品需求不斷增長，對生態環境造成極大影響。但是，加大環境保護力度，可能會短期內影響經濟發展速度，面對環境治理和經濟發展的矛盾，很多地方政府陷入左右為難的境地[2]。部分地方政府在環境治理中抱著不出事的邏輯，只追求不發生重大環境安全事故，環境治理不積極。

1.2屬地管理出現矛盾

屬地管理遵照行政區域進行劃分，是目前主流的環境管理模式，體現出“關門主義”的防治思路。地方政府在環境治理中占據信息優勢，能夠對癥下藥，但是屬地管理存在制度缺陷。第一，大氣環境具有高度的流動性，因此某一區域產生的大氣污染物很容易擴散到周圍區域。如果僅污染發生地進行大氣治理，但是周邊區域沒有采取措施，大氣治理效果將會大打折扣。同時，大氣污染具有負外部性，大氣治理具有正外部性，部分地方政府不主動治理大氣污染，而是寄希望于擴散到周圍區域。第二，地方進行大氣污染控制時，無法控制其治理成本。對于污染區域來說，其污染控制邊際成本呈現逐漸上升的趨勢。但是，地方政府普遍存在競爭關系，大氣污染治理又存在溢出性，因此各地在合作上缺乏普遍的激勵措施。同時，由于污染物排放量屬于硬指標，各地政府必須嚴格按照標準設定限制，因此區域之間缺乏合理的互動，也沒有跨區域的污染物交易平臺。各地缺乏有效的互動來降低污染防護成本。

1.3目標責任制度內在的矛盾

我國大氣污染治理基本圍繞污染物總量開展，特別是污染物排放總量的控制。污染物治理并沒有和濃度掛鉤，一些揮發性有機物并沒有列入大氣污染治理范圍，導致雖然我國二氧化碳和二氧化硫等排放量總體下降，但是空氣質量并沒有得到根本好轉。我國污染排放指標是以區域性為標準，首先以GDP為基礎制定區域性的排污指標，然后區域之間可以進行相應的調整。地方政府也制定了較多的污染企業關停措施，但是區域的環境分配并不理想，導致環境治理效果大打折扣。污染責任分解要兼顧公平和效率，一些地區邊際污染控制成本較低，但是其經濟發展水平也較低。目前，我國環境保護主體主要為環境監管機構，環境監督主要依賴于生態環境部門。但是，環境保護部門監管人員和預算經費有限。部分地方政府以犧牲長遠利益來追求短期的經濟發展，因此就會影響生態環境部門的污染防治，可能會使得環境保護和污染防治目標無法按照計劃落實。

1.4缺乏有效的激勵措施

大氣環境治理污染控制目標基本由上級政府部門制定，下級政府部門負責實施。下級部門并沒有參與污染物目標控制，導致污染物控制目標層層加碼。基層政府不堪其重，同時面臨目標無法完成的巨大行政處罰壓力。目前，受法律框架的限制，我國的政治激勵措施和財政激勵措施未有較大的發展。地方政府制定環境保護措施往往動力不足，怕承擔責任。來自上級的各項激勵措施往往比較模糊，無法真正落實到位。環境保護目標責任制實行一票否決制，這就給基層干部帶來較多的行政壓力，同時與環境保護基層負責治理的初衷相違背，增大了基層領導干部的負擔。績效考核方面，大氣環境治理缺乏有效的評價模式。各個規范性文件相關規定比較分散，沒有形成完善的標準，城市大氣環境治理績效評價體系缺乏一致性。城市大氣環境治理的統計措施和測量措施都出現了模糊的規定，特別是上級政府基本依據下級政府提供的信息進行大氣污染治理績效考核，可能存在信息失真。同時，公眾參與環境治理的積極性不高，導致環境治理的社會效果下降。

2城市大氣環境治理的創新模式研究

城市大氣環境治理需要新的理念，需要與時俱進，同時與現實情況相結合，才能夠做出正確的決策，使得城市大氣環境質量不斷得到改善。

2.1環境績效評價制度的創新

政府需要落實環境績效評價制度，開展模式創新工作。環境績效是指基于有關環境方針、目標和指標，控制其環境因素所取得的可測量的環境管理體系成效。政府環境績效是指為了維護公共環境權益，分析污染環境下投入和產出的因果關系。環境績效評價制度原來為企業所獨有，后來拓展到行政領域，延伸到政府管理部門。政府環境績效評價體系主要包括環境績效評價的目的、主體、客體以及評價標準，它是一項較為完整的制度性創新工作[3]。政府環境績效評價主要有以下作用。它有助于提升政府環境管理水平。環境問題具有復雜性、綜合性和不可逆性，作為一項新型的環境管理工具，環境績效評價制度是政府開展環境工作的前提。績效指標是環境績效評價的核心內容，它能夠將紛繁復雜的評價標準轉化為簡化的數據，這些數據具有關鍵性的評價作用。環境績效評估有助于提升政府管理效率。同時，區域性的環境績效評價與政府行政效率相掛鉤，與政府干部用人制度相掛鉤，以改變目前環境保護的被動局面，使得各級領導干部主動參與環境保護。

2.2政府環境績效評價的實踐創新

亞洲開發銀行目前積累了較為完善的城市環境績效評價經驗，構建了相對合理的評價指標。我國政府的環境績效評價制度最早可以追溯到20世紀80年代，國家制定了城市綜合環境整治量化目標。改革開放四十多年來，政府環境績效評價理論和實踐不斷豐富和發展，我國初步建立了國家和地方兩個層面的環境績效評價體系。環境評價制度的公眾參與度較高，外向性較強，各級政府將環境績效評價制度納入政府施政規劃。隨著國際環境管理交流的頻繁和評價項目的增多，我國環境績效評價經驗不斷充實，但是也存在諸多問題。一是法律法規還不健全，環境績效評價制度不統一、不完善。目前，環境績效評價標準較多，未能形成統一協調的體系，有些評價標準自相矛盾，不具有科學評價的指導意義。二是沒有合理使用環境績效評價結果來完善績效評價制度，兩者沒有有機結合。部分評價結果沒有做到公開、透明，同時績效評價的溝通機制和申訴機制尚未完全建立，評價激勵制度沒有得到良好的貫徹。三是環境績效評價制度主體較為單一，目前基本采用自上而下的環境指標控制體系，因此沒有充分調動被評價對象的積極性，評價指標的制定缺乏科學性和公開性，公眾參與度較差。

2.3PDCA（Plan（計劃）→Do（執行）→Check（檢查）→Action（處理））大氣環境治理實踐

2.3.1計劃階段

計劃階段需要找出問題形成的原因，找到戰略目標和戰略步驟之間的關系。其中，績效指標要實現具體化和可操作化。例如，可以參照《大氣污染防治行動計劃》確定的大氣污染防治十條措施中的評價標準，將績效指標細化為可吸入顆粒物濃度、細顆粒物濃度等，同時要測量優良天氣的天數。績效評價指標要具有可測量性，可以依據環境質量標準進行細致劃分。績效評價指標要與其他指標關聯，要明確截止期限，制定相應的各年度考核目標。

2.3.2執行階段

執行階段主要是指計劃中的行動付諸于實踐，然后查看其執行效果。最為關鍵的步驟是制定可行的考核機制，利用績效評價的關鍵性指標來評價其完成的效果，從而形成有效的環境保護規范性激勵。大氣環境治理主要有兩個關鍵性指標，其中環境空氣質量指數居于首位，主要以過程化治理為導向，重點考核環境空氣質量目標的改善和大氣污染防治的重點研究是否得到貫徹和落實。執行階段，環境影響評價人員要具有較強的專業能力，合理選擇空氣質量監測點。

2.3.3檢查階段

檢查階段主要是指對大氣污染防治手段進行檢查，并對其執行效果進行監督。主要體現在對于地方政府落實效果的督查方面。督查主要采用每月督查、每天檢查等形式。這一評價考核機制中，主要由生態環境部門對各地上報的環境質量監測數據進行分析整合，同時根據研究制定計劃，將整合結果上報國務院。

2.3.4處理階段

處理階段包含兩部分內容，一是采取懲罰或獎勵措施，改進績效評價方式，二是總結經驗、教訓，完善評價目標和結果。

2.4政府環境績效評價的指標性建設

國際經合組織建立了較為完善的環境績效評價指標體系，環境績效指數具有較強的可操作性，被各級政府廣泛使用，它也成為反映環境監督成效的重要指標。總體指標涉及空氣質量、水質量以及土壤環境質量等方面，主體指標達到25項。隨著我國逐步與國際環境績效評價指標體系相接軌，國內研究也逐漸走向正軌。當前，經濟發展必須和環境保護相協調，使整體環境投入和產出保持不變，兼顧環境效益和經濟效益，因此環境績效指數成為評價政府環境治理措施的有效手段。

3結論

生態文明建設事關中華民族的永續發展，人們要深入推進生態文明建設，堅決打好大氣污染防治攻堅戰，不斷滿足人民群眾日益增長的優美生態環境需要。近年來，我國大氣污染防治工作已經取得顯著成效，很多城市霧霾天氣明顯減少。為了進一步治理大氣污染，人們要不斷創新城市大氣環境治理模式，完善城市大氣環境治理考核機制，優化環境績效評價制度。

參考文獻

1寧雪婷，李生彬，王銀生，等.國內城市大氣污染網格化治理模式探討[J].資源節約與環保，2016，（2）：150.

2王振波，梁龍武，林雄斌，等.京津冀城市群空氣污染的模式總結與治理效果評估[J].環境科學，2017，（10）：4005-4014.

3胡誠林.城市空氣污染治理中PPP模式的運用與優化[J].黃岡職業技術學院學報，2017，19（4）：88-93.

作者：何金 單位：江夏區環境保護局