綜合環(huán)境治理的績效評(píng)價(jià)體制的完善

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摘要：目前上海對(duì)社區(qū)綜合環(huán)境治理的績效評(píng)價(jià)與研究取得了很大成效，對(duì)社會(huì)城市建設(shè)的發(fā)展起到了很大的作用。但隨著城市化發(fā)展速度的不斷加快，以及改革的不斷深化，弊端和問題也逐漸顯現(xiàn)出來，例如體制的建設(shè)不完全、資金漏洞大、缺失改進(jìn)型反饋意見等。所以，對(duì)上海社區(qū)綜合環(huán)境治理的績效評(píng)價(jià)問題進(jìn)行研究十分有必要，對(duì)于進(jìn)一步推進(jìn)城市化的發(fā)展速度，深化改革，進(jìn)而提升社區(qū)綜合環(huán)境治理水平具有非常重要的作用。以環(huán)境管理學(xué)的績效評(píng)價(jià)方式問題為切入點(diǎn)，從評(píng)價(jià)方式的角度出發(fā)，探討通過什么樣的績效評(píng)價(jià)方式來堵住社區(qū)環(huán)境治理的資金漏洞而確保環(huán)境治理的績效，通過文獻(xiàn)研究與實(shí)地調(diào)研，提出融事前、事后、目標(biāo)、過程于一體的環(huán)境治理績效評(píng)價(jià)框架。并在此框架的指導(dǎo)下，提出上海在社區(qū)綜合環(huán)境治理的績效評(píng)價(jià)方面的問題與對(duì)策。

關(guān)鍵詞：社區(qū)綜合環(huán)境治理；績效評(píng)價(jià)；體制構(gòu)想

引言

在如今，城市化得到了巨大的發(fā)展，城市內(nèi)部的治理問題越來越被重視。社區(qū)是城市中十分重要的一部分，是城市的基礎(chǔ)組成。社區(qū)的發(fā)展以及社區(qū)的治理，在一定的程度上也決定著城市化的發(fā)展，對(duì)于城市的發(fā)展的方向與方式也有一定的影響，也決定了一個(gè)城市的生活水平的高低，也是一個(gè)城市的治理水平的體現(xiàn)。并且，隨著社會(huì)的發(fā)展，中國進(jìn)入了一個(gè)巨大的轉(zhuǎn)型時(shí)期。改革開放后，原來的以單位為中心的模式，逐漸發(fā)展成為多元化的發(fā)展模式，政府不單單是管理者，更是在成為引導(dǎo)者、參與者，逐漸發(fā)展成為政府與社會(huì)、企業(yè)共同合作的治理方式。而中國的社區(qū)綜合環(huán)境的治理相比較于西方是屬于比較晚的，在治理的結(jié)構(gòu)上、方式上等都是比較落后的。當(dāng)前中國的社區(qū)綜合環(huán)境治理也存在著許多的問題，如民主不夠徹底、群眾參與度非常低等等。所以，應(yīng)高度重視社區(qū)綜合環(huán)境整治績效評(píng)價(jià)工作，以提高社區(qū)綜合環(huán)境的治理水平，營造一個(gè)整潔和諧的生活環(huán)境，改善市容市貌?？冃гu(píng)價(jià)是治理體系中十分重要的一部分，貫穿著治理的全過程。而如今，對(duì)于績效評(píng)價(jià)更多的是在治理后對(duì)于結(jié)果的評(píng)價(jià)，也存在著評(píng)價(jià)虛高，以及官員在其中弄虛作假等問題。所以，社區(qū)綜合環(huán)境治理的績效評(píng)價(jià)的研究也是社區(qū)綜合環(huán)境治理中的關(guān)鍵，是必須要牢牢把控并且優(yōu)化結(jié)構(gòu)，使治理更徹底、更有效的重要方面。

一、上海社區(qū)綜合環(huán)境治理的績效評(píng)價(jià)面臨的障礙

1.居民參與評(píng)價(jià)程度低影響績效評(píng)價(jià)的客觀真實(shí)性。對(duì)于居民參與評(píng)價(jià)的程度較低，需要從主觀和客觀兩個(gè)方面來分析，主觀是自身意識(shí)問題，而客觀是政府體制問題。首先，主觀方面來說，居民對(duì)于參與績效評(píng)價(jià)體系中的反饋評(píng)價(jià)這一部分的意識(shí)是極差的，許多人都不知道社區(qū)環(huán)境綜合治理的績效評(píng)價(jià)過程中有評(píng)價(jià)反饋這一過程。同時(shí)，居民也不會(huì)想到對(duì)于治理之后的結(jié)果好壞對(duì)政府進(jìn)行評(píng)價(jià)。從客觀方面來說，政府對(duì)于上海社區(qū)綜合環(huán)境治理的績效評(píng)價(jià)的整個(gè)體制中也比較忽視反饋型的評(píng)價(jià)，更不用說讓居民參與進(jìn)評(píng)價(jià)的整個(gè)過程中。政府在目前的情況下，對(duì)于上海社區(qū)綜合環(huán)境治理績效評(píng)價(jià)體制中，一直存在著注重投入的過程卻缺少反饋缺改進(jìn)的這樣一個(gè)制度上的缺陷，而居民的不了解評(píng)價(jià)反饋并不僅僅是自身的意識(shí)問題，也同時(shí)是政府沒有正確引導(dǎo)?；蛘哒f，政府在制度上根本缺失讓居民參與進(jìn)評(píng)價(jià)反饋中的一個(gè)過程，政府忽視反饋評(píng)價(jià)的同時(shí)更是缺少居民參與評(píng)價(jià)，目前的制度偏重居民參與進(jìn)治理的過程中，卻缺少事后更好地對(duì)治理進(jìn)行反饋，這是因?yàn)樵谥贫壬蠜]有明確規(guī)范要求。因?yàn)槿鄙倬用駞⑴c的評(píng)價(jià)是不完善的，是缺失公眾監(jiān)督的，所以在客觀的制度上缺少居民參與評(píng)價(jià)，也是當(dāng)前上海社區(qū)綜合環(huán)境治理的績效評(píng)價(jià)中制度方面的一大問題。2.資金漏洞與挪用使得評(píng)價(jià)目標(biāo)失真。在社區(qū)綜合環(huán)境環(huán)境治理過程中，難以避免地會(huì)存在環(huán)境治理資金漏洞與環(huán)境專項(xiàng)治理資金挪用的情況，社區(qū)綜合環(huán)境治理方面上存在著很大的資金漏洞，所以所投入的資金并沒有取得預(yù)想的成效。對(duì)于環(huán)境治理，所需要的資金、人員以及物資是極其大量的投入，在方方面面中都需要資金的支持，而且如今的大氣污染嚴(yán)重，PM2.5超標(biāo)等環(huán)境逐漸惡化的情況下，對(duì)于環(huán)境治理的要求日漸嚴(yán)峻，專項(xiàng)資金到位更是被需求。社區(qū)綜合環(huán)境治理更是環(huán)境治理的一個(gè)部分，更關(guān)系到人們的生活，但是上海社區(qū)綜合環(huán)境治理中也同時(shí)存在著資金漏洞以及專項(xiàng)資金被挪用的情況，國家對(duì)于上海社區(qū)綜合環(huán)境治理的撥款不在少數(shù)，但真正能用到實(shí)處，對(duì)社區(qū)綜合環(huán)境進(jìn)行一定程度上治理的資金卻少之又少，社區(qū)依然存在著許多的環(huán)境問題，如此的資金漏洞與挪用是十分影響上海社區(qū)綜合環(huán)境治理的績效評(píng)價(jià)。很簡單的道理，因?yàn)殄X花出去了，但沒花在社區(qū)綜合環(huán)境治理上，其投入與產(chǎn)出的比例大大失調(diào)，績效評(píng)價(jià)必是較差的。

二、上海社區(qū)綜合環(huán)境治理的績效評(píng)價(jià)的問題成因

1.政績考核看重經(jīng)濟(jì)效益則不注重社區(qū)環(huán)境發(fā)展。在如今的政績考核上，依舊注重的是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，注重的是經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)城市發(fā)展的道路，所以官員為了晉升會(huì)變相犧牲環(huán)境來取得經(jīng)濟(jì)效益使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展更快更好。對(duì)于上海社區(qū)綜合環(huán)境治理的績效評(píng)價(jià)來說，目前的政績考核并不會(huì)將之納入考核系統(tǒng)之內(nèi)，或者只參考一些，官員能夠得到晉升主要還是看其帶來多少經(jīng)濟(jì)上的效益。上海的經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，但是在一定程度上是犧牲了環(huán)境所達(dá)到的。比如寶鋼煉鋼廠，在冶煉的過程中所產(chǎn)生的濃煙則對(duì)周圍的社區(qū)產(chǎn)生了巨大的污染，但是所帶來的經(jīng)濟(jì)上的效益則是巨大的，官員政績考核則是如今帶來多少經(jīng)濟(jì)效益，加快了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而得到晉升，而不會(huì)是因?yàn)槿缃裎廴玖硕嗌俅髿?，影響了多少社區(qū)大氣環(huán)境而導(dǎo)致不能晉升。所以，上海社區(qū)綜合環(huán)境治理成為了為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展或多或少可以犧牲一些的方面，而這樣的情況出現(xiàn)，在一定程度上會(huì)導(dǎo)致治理專項(xiàng)資金被挪用的情況出現(xiàn)，因?yàn)楣賳T想要晉升則通過各種手段包括犧牲環(huán)境、挪用治理環(huán)境的資金來發(fā)展經(jīng)濟(jì)，這樣一來治理環(huán)境的資金缺少了，但在績效評(píng)價(jià)中投入一部分依舊是計(jì)算資金挪用前的總額，則會(huì)讓社區(qū)環(huán)境治理的資金產(chǎn)生巨大的漏洞。2.缺乏改進(jìn)型的反饋使得治理水平得不到提升。在績效評(píng)價(jià)的過程最后缺乏改進(jìn)型的反饋是無法提升治理水平，上海社區(qū)綜合環(huán)境治理的績效評(píng)價(jià)效益不明顯的重要原因，改進(jìn)型反饋可以讓治理者明白不足之處然后加以改進(jìn)。在如今的社區(qū)綜合環(huán)境治理的績效評(píng)價(jià)的過程中，注重的是治理的過程與事前的投入并且對(duì)投入的預(yù)期，在事后關(guān)注的一般都是是否達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，也就是是否結(jié)果與預(yù)期相匹配。而整個(gè)績效評(píng)價(jià)的過程中十分缺乏對(duì)治理過程中不足之處或錯(cuò)誤之處能夠進(jìn)行有改進(jìn)型的反饋的過程，以政府為主體的治理者自身制度上沒有這一步驟，而居民更是沒有渠道沒有方法去對(duì)政府進(jìn)行改進(jìn)型的反饋，無法知道治理過程中的不足之處，就無法發(fā)揮出績效評(píng)價(jià)在評(píng)價(jià)的過程中達(dá)到提升治理水平的這一目的。從調(diào)研中可以發(fā)現(xiàn)，居民對(duì)于參與改進(jìn)型反饋的過程幾乎沒有，而治理的成效的確是沒有達(dá)到對(duì)于投入的預(yù)想。在目前上海社區(qū)綜合環(huán)境治理的績效評(píng)價(jià)中，首先，對(duì)于反饋的過程在政府自身改進(jìn)型的反饋，以及居民提出建議的改進(jìn)型反饋則都是缺失的；其次，對(duì)于改進(jìn)型反饋的重要性的認(rèn)識(shí)則同樣也是缺失的，都沒有意識(shí)到其重要性，以及能夠?qū)χ卫硭教岣叩拇龠M(jìn)作用，并且也沒有一定的制度來規(guī)范。

三、上海社區(qū)綜合環(huán)境治理的績效評(píng)價(jià)的體制構(gòu)想

對(duì)于上海社區(qū)綜合環(huán)境治理的績效評(píng)價(jià)的研究，本文做出了對(duì)其評(píng)價(jià)方式體系的一個(gè)假設(shè)框架，此框架結(jié)合了多元參與理論，居民參與理論，綠色GDP概念。1.事前。對(duì)于整個(gè)社區(qū)綜合環(huán)境治理的績效評(píng)價(jià)的過程來說，事前所包括的內(nèi)容則是預(yù)算的審核，這是績效評(píng)價(jià)的第一道關(guān)卡。在此次研究中，提出對(duì)預(yù)算的使用進(jìn)行軟性與硬性的分類規(guī)范。軟性的規(guī)范是指，其資金可以用來自由發(fā)展社區(qū)綜合環(huán)境的治理，是一種社區(qū)管理者可以用來按照自身特定情況進(jìn)行發(fā)展的資金支持。軟性的預(yù)算，必須要做到嚴(yán)格把控，對(duì)于支出的項(xiàng)目必須進(jìn)行嚴(yán)格的審核，逐條按照支出內(nèi)容進(jìn)行資金的撥款，保證資金對(duì)社區(qū)綜合環(huán)境治理項(xiàng)目上的使用完整到位。而硬性的規(guī)范是指，按照國家政策，社區(qū)治理中所必須建設(shè)完成的項(xiàng)目，例如為完善社區(qū)社會(huì)工作崗位的發(fā)展這類的資金預(yù)算。對(duì)于資金預(yù)算審核，基本做到“軟必緊，硬可松”的原則，重點(diǎn)關(guān)注容易產(chǎn)生資金漏洞的具體方面，而放松不容易產(chǎn)生漏洞的硬性方面，這樣可以提高績效評(píng)價(jià)的工作效率，并有效地防止資金漏洞。2.過程。對(duì)于社區(qū)環(huán)境治理的實(shí)施過程中，在本次研究中提出兩點(diǎn)：一是信息公開原則，二是行動(dòng)三方治理。信息公開原則是一種公眾監(jiān)督行為，對(duì)于社區(qū)綜合環(huán)境治理的項(xiàng)目、資金用途、實(shí)施過程等內(nèi)容都應(yīng)該進(jìn)行信息公開的行為。而過程中的三方治理是治理方式的重要原則。社區(qū)綜合環(huán)境治理方面是需要進(jìn)行完善市場體制的，在市場失靈下，對(duì)于社區(qū)的治理更應(yīng)該政府與市場相結(jié)合，發(fā)展出政府、居民、第三方組織的共同治理的新模式，降低政府管理力度，把居委會(huì)從管理主體轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)治理主體，成為三方管理之間的聯(lián)系紐帶，把管理過程的參與權(quán)利和責(zé)任分享給居民與第三方組織，能夠有效地加快社區(qū)建設(shè)的現(xiàn)代化進(jìn)程，對(duì)綜合環(huán)境的治理水平起到非常大的促進(jìn)作用，新常態(tài)下的績效評(píng)價(jià)體系也需要包括其內(nèi)容。3.目標(biāo)。對(duì)于上海社區(qū)綜合環(huán)境治理的績效評(píng)價(jià)，在此次研究中要實(shí)現(xiàn)的是環(huán)境治理納入政績考核和官員晉升之中的評(píng)價(jià)體系。將上海社區(qū)綜合環(huán)境治理的績效評(píng)價(jià)納入政績考核與領(lǐng)導(dǎo)干部晉升的指標(biāo)上，實(shí)現(xiàn)方法是通過，將上海社區(qū)綜合環(huán)境治理的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)納入綠色GDP的評(píng)價(jià)指標(biāo)之內(nèi)，然后將綠色GDP與政績考核和領(lǐng)導(dǎo)干部晉升相掛鉤，將綠色GDP與社區(qū)自然環(huán)境治理相結(jié)合，作為績效評(píng)價(jià)的指標(biāo)放入對(duì)政府部門的政績考核與工作人員個(gè)人的評(píng)價(jià)晉升之中。將綠色GDP的概念引入上海社區(qū)綜合環(huán)境治理的績效評(píng)價(jià)中有著十分良好的作用，在此次研究中也稱之為“綠色”績效。4.事后。對(duì)于事后的反饋是此次關(guān)鍵，如何反饋決定了如何有效對(duì)整個(gè)績效評(píng)價(jià)進(jìn)行改進(jìn)的關(guān)鍵。事后所需要做的一般是結(jié)果性的呈現(xiàn)，而如今上海社區(qū)綜合環(huán)境治理的績效評(píng)價(jià)的整個(gè)過程中在最后所做的大多數(shù)都是結(jié)果性的呈現(xiàn)，將治理后的結(jié)果呈現(xiàn)出來，與投入相核算得出此次治理的成效是否有效，這樣的績效評(píng)價(jià)的方式能夠體現(xiàn)出此次治理的好壞，但是對(duì)于績效評(píng)價(jià)如何帶動(dòng)治理提升沒有任何作用。所以，對(duì)于事后所需要做的更應(yīng)該是改進(jìn)型的反饋，引入改進(jìn)型的反饋這一概念是希望通過事后的改進(jìn)型反饋能夠?qū)φ麄€(gè)績效評(píng)價(jià)過程中所不足的地方有所改進(jìn)。事后的改進(jìn)型反饋是讓上海社區(qū)綜合環(huán)境治理的績效評(píng)價(jià)從事前到事后單向流程變?yōu)槟軓氖虑暗绞潞?，事后通過反饋到事前進(jìn)行改進(jìn)，通過不斷提高改進(jìn)的循環(huán)來使上海社區(qū)綜合環(huán)境治理的績效評(píng)價(jià)達(dá)到非常好的成效。

作者：莊子揚(yáng) 單位：上海工程技術(shù)大學(xué)