環境治理修復類PPP模式項目特點管控

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摘要：在保護生態環境，提升城市環境質量以及推動公共領域PPP項目發展等方面國家利好政策的指引下，環境治理修復類ppp項目在各個城市落地開花。本文針對東方園林近兩年中標的58個項目進行其特點統計分析，總結其形成風險源的主要因素，認為PPP項目雖然有其特殊性和唯一性，但經過統計項目（案列）的非結構數字化、模塊化、定量化的對比分析后，其能夠對后續項目產生積極的、有針對性的管控建議。

關鍵詞：PPP；環境治理修復類；管控；統計分析

0引言

隨著城鎮化迅速的發展，城市急速擴張的過程中，過去城市郊區的礦山開采、公路、水利建設等行業粗放式的經營活動產生了大量的損毀土地以及滯后的基礎設施，都阻礙了城市在空間上的發展需求。同時，人們追求綠色城市空間生活、講求體驗式旅游人居環境的呼聲也是越來越高[1]，因此，對環境的治理提升、城市基礎設施建設公共項目如雨后春筍般涌現出來。由于這些項目牽扯的面積大，涉及到環境、基建、規劃等多方面，項目操作復雜、周期長、需要的資金量大。本文針對東方園林旗下（上市公司）從2016年到2017年9月中標公示的有此類特點的項目進行分析，嘗試探討環境治理修復類PPP模式項目特點以及管控建議的探討。

1PPP模式概念

PPP（public-privatepartnership）模式，又稱公私和營。其最早是英國為了發展國內經濟，針對公共基礎設施建設而提出的，由政府發起，在政府公共職能部門和私營投資方簽訂協議建立長期合作，來操作運營項目的一種模式[2]。其分狹義模式和廣義模式，狹義的PPP模式，則像BOT、TOT、DBFO等模式的各種項目的投資建設的總稱，其主要在于融資以及合作方將風險分擔。廣義PPP模式可以泛指政府公共職能部門和私營合作方、國企[3]為提供某種服務而建立的合作關系[4，5]。隨著PPP模式的應用范圍在路橋、軌道、供水污水處理、垃圾處理、學校醫院建設、景區、全域旅游規劃建設等等范圍不斷的增大，其合作模式不但主要解決了政府資金的不足，更是有效的配置優良資源來合理的分擔項目風險[5]。

2項目特點分析

五年來國務院多次召開會議在全國各地推廣PPP項目，為中國經濟從高速度增長向高質量發展奠定了堅實的基礎，北京東方園林環境股份有限公司積極響應國家政策———加快推進生態文明建設，綠水青山就是金山銀山。只有恢復綠水青山，才能使綠水青山變成金山銀山。公司全面推進業務轉型升級，全面配合地方政府開展PPP項目業務，并且取得顯著成績，真正成為生態文明建設的踐行者。東方園林從2016年-2017年（9月）中標PPP項目為58個（附表1），總金額為903.43億。項目的合作模式有PPP、BOT、DBOT、DBFOT、BOT+TOT、BOT+EPC，即合作的方式多樣且有很多的擴展，且將傳統的建設項目的和同樣式有極大的集成式創新應用。項目涉及均為城市基礎公共設施建設（公園、道路）、城市空間環境改善、城市污染水體、土壤治理修復、礦山等損毀土地修復等等。這些項目大多牽扯到風景園林、生態學、地質學、環境工程、地下水、植物學、林學、工程學等多學科需要解決的難點問題，因此，多專業人才團隊，多領域公司單位的交叉組合式探討解決方案成為環境治理修復類PPP模式項目的必要途徑。東方園林組織架構下成立包括生態、環境、景觀、康養、環保、全域旅游等多個板塊集團的專業團隊，但從PPP項目聯合體占比達75.86%（其中，三家以上的聯合體占比43.1%）。可見采用PPP模式的項目對企業的選擇和要求上很高，只有針對性強的不同領域的企業相互聯合，優勢互補才可以適應市場的發展。針對環境治理修復類PPP項目統計數據很容易發現其特點，容易造成風險的主要因素有以下四點①項目的全生命周期往往是長久的，牽扯的私營方移交后也需要較高的資產，能夠繼續為公共服務。而其移交前由私營方和政府聯合成立的SPV公司或者運營公司參與的時間（包括建設期和運營期）為5-30年，而大多集中在5-15年期間，建設期與運營期比值（建設期年限/運營期年限）基本上均小于0.33（圖1-b），可見項目建設期年限幾乎都在運營期年限的1/3之內。項目建成之后的運營管理對合作方的挑戰更大，特別是要形成一些固定資產，在合作運營期結束后需要項目擁有較高的殘值，方便移交政府后能繼續為大眾服務；②項目的投資額度很大，基本都上億。其中15億以下就有37個，15億到30億的13個，二者共占比86.21%。正因為如此，政府沒有足夠的資金去支撐項目龐大的開支，引進了私營合作方或者國企，借助其資金優勢，可以實現地方上基礎設施建設及環境改善項目的實施。同時，在國家層面，在中央財政給予支持的公共服務領域，可根據行業特點和成熟度，探索開展兩個“強制”試點。一是在垃圾處理、污水處理等公共服務領域，項目一般有現金流，市場化程度較高，PPP模式運用較為廣泛，操作相對成熟，各地新建項目要“強制”應用PPP模式；二是在其他中央財政給予支持的公共服務領域，對于有現金流、具備有營運條件的項目，要“強制”實施PPP模式識別論證，鼓勵嘗試運用PPP模式[6]。但是資本往往具有趨利性，在復雜、特殊的大項目上的合作一定需要實際評估，多次論證；③由于環境修復類PPP項目，均具有其地方的特殊性，且有不可逆性，即使成熟的操作過很多項目，但新的項目也需要學習，沒有可以復制的經驗可言，但成功項目經驗具有借鑒意義，特別是項目全生命周期管理方面內容案例，以及形成的管理操作流程值得去學習，這樣就相對來說，可以減少項目管理摸索過程中的風險，形成參與企業特有的項目案例式經驗；④此類項目的涉及面廣，占地面積較大，復雜程度高，比如損毀地修復改造項目，大多牽扯到生境重建技術，即通過適度的人工干預來加快野生動植物群落的形成，包括地形的塑造，組織水系，構筑生態島以及選播草種等多項工程措施[7]。這些內容交叉性強，領域廣，需要的合作方也多，多則牽扯到國外企業，在我國大多有國有企業參與。雖然項目的規模和復雜程度不存在線性的關系[5]，但是規模、投資額度以及參與企業的多少是項目復雜程度發展趨勢的重要指標。其也就預示著項目的工程信息、文化交流[8]、總體調控管理以及施工交叉等等復雜性不言而喻。

3項目管控建議

環境治理修復類PPP項目其實施過程中的風險管控重要性不言而喻，但項目可行性分析時的論證考量依然要引起足夠重視，首先，在國家利好政策的指引下，地方政府迫于環境改善的壓力急于促成項目的前提下，參與企業一定不能盲目的追求項目的落地，而忽略項目可行性的研究，針對項目的經濟性、社會性、環境訴求與評價等等，一定要有多學科、多專業的人才（特別要有經濟學背景的人參與）仔細的調查、認真的對比，做好項目的可行性的論證與評估工作，在源頭上來認真管控將有可能發生的風險，企業在實施已有的PPP項目時，要認真地總結案列式經驗，形成模塊化的管控經驗文本以及合同樣式約束文件，將非線性的結構化設計的、勘察的、施工的等等內容進行數字化的統計分析，每一個項目雖然都有其特殊性，但細小的模塊化進行合理的組合將會給項目的實施操作帶來意想不到的結果，這就是沒有規律可循的PPP項目唯一的規律就是將每一個項目精心分解，進行模塊化、數字化管理，最后集成統計證據化的反演，來指導新項目的實施。復雜、涉及面廣的項目實施過程中，重要的管控要根據實現目標的層次來具體的劃分：傳統的第一層目標就是進度、質量、安全、成本、信息、合同等，這都是最基本的目標；環境治理修復類的項目多種修復目標需要殘損價值的識別、修復后標準的確認以及城市綠色空間的重新定義等等屬于長時間的大眾感知的目標，這也是企業達成效果目標以及社會認可度目標，這是第二目標；第三目標是要在成本利潤上各方內部滿意度上的目標，這是項目合作各方領導管理智慧的結晶，也需要企業長時間的合作磨合出來的互利互惠的合作方式目標。按照其目標的不同，進行詳細的因素表格化打分或者現場評估，讓管理架構簡單化，評估操作定量化，綜合分析模型化（風險—脆弱性過程[3]，風險分配的博弈模型[9]等等），總體把控專家評估化。

4結論

本文結合北京東方園林中標的58個環境治理修復類PPP模式項目，總結項目的金額、年限以及涉及領域特點，運用統計的方法歸納出項目的周期年限、規模、復雜程度等特點，針對這些特點，給出了項目在落地前的可行性研究的重要性以及以往操作項目的模塊化案例經驗分析，以及在項目實施過程中，有針對性地進行實現目標的層次化劃分。按照三層目標的不同需求，來分層進行詳細的因素表格化打分或者現場評估，讓管理架構簡單化，評估操作定量化，這樣來操作具有獨特性和唯一性的PPP項目有據可依，有經驗可參考，有模塊可植入。

參考文獻：

[1]GuyCrauser.GuidelinesforSuccessfulPublic-PrivatePartnerships[A].Partnerschaften.2003.

[2]滕鐵嵐.基礎設施PPP項目殘值風險的動態調控、優化及仿真研究[D].東南大學，2016.

[3]柯永建.中國PPP項目風險公平分擔[D].清華大學，2010.

[4]梁冬玲.PPP模式建設項目隱性風險研究[D].東北林業大學，2014.

[5]中華人民共和國財政部.關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知[Z].財金[2016]90號.

[6]崔慶偉.英國采石廢棄地修復改造再利用研究[J].中國城市林業，2017，15（3）：6-10.

[7]Can軌oAD,CruzMPDL.IntegratedMethodologyforProjectRiskManagement[J].JournalofConstructionEngineering&Management,2002,128(6):473-485.

[8]李林，劉志華，章昆昌.參與方地位非對稱條件下PPP項目風險分配的博弈模型[J].系統工程理論與實踐，2013，33（8）：1940-1948.

作者:邢志軍 張隆隆 王玨 李海礁 單位:北京東方園林環境股份有限公司 北京東方復地環境科技有限公司