環境污染治理的民事合同分析
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摘要：在環境保護中引入合同方法，實質是推動環境保護的市場化、環境服務的法制化。將以環境污染第三方治理民事合同為內容的民事規范融入環境法制中還存在一些適用障礙，為此，要對現有的環境法制做一些修改：增加“環境污染第三方治理服務”和“委托第三方限期治理”的規定，完善“三同時制度”、“環境損害責任主體制度”、“環境保護責任制度”和“排污費制度”。
關鍵詞：企業環境責任；第三方治理；民事合同
隨著我國環境污染第三方治理市場化程度和專業化水平的不斷提高，黨的十八屆三中全會明確提出“推行環境污染第三方治理”。環境治理方面的這一重大制度創新實際上是鼓勵排污企業通過與其他市場主體訂立環境治理合同、借用其他市場主體的專業化環境治理能力來履行環境責任。新的制度設計會催生大量以環境治理服務企業為固定一方主體的合同，該類合同可稱之為“環境污染第三方治理合同”。在此背景下，無論在實踐層面還是理論層面，探究相關問題都具有重要的意義。
一、環境污染第三方治理民事合同的產生
在追求最大化利潤的過程中，企業往往要開發和利用自然資源、產生和排放各類污染物、影響和降低周邊環境質量等。根據“誰污染，誰治理”的原則，企業負有不可推卸的環境責任。然而實踐中受制于技術水平、盈利考量等因素，排污企業對建設污染防治設施不是很積極，即使污染防治設施建成往往也會出現建而不運、運而不足的不正常現象，這嚴重影響了環境污染治理的整體效果[1]。我國傳統的環境行政管理模式也呈現出單線聯系的特點，即行政機關單方面命令、限制或禁止排污企業從事某些行為[2]。但隨著區域環境污染問題的日益突出，傳統的環境管理模式受到了越來越多的挑戰。在這樣的時代背景下，環境污染第三方治理作為環境治理中的一種創新型工具應運而生。環境污染第三方治理模式下，環境治理服務企業作為第三方（下文中的“第三方”均指環境治理服務企業）協助排污企業、地方政府治理環境污染。其中，排污企業與環境治理服務企業訂立的以環境治理為主要內容的合同可稱之為“環境污染第三方治理民事合同”，該合同以有償提供融資建造、運營管理、污染防治、生態修復、節能減排等環境治理服務為主要內容。
二、環境污染第三方治理民事合同的法律關系構成
排污企業與第三方之間通過訂立合同確立了民事合同關系，雙方之間基于合同的對待給付形成了合同之債。因此，排污企業與第三方基于環境治理合同所形成的法律關系屬于債權法律關系中的合同法律關系。
（一）環境污染第三方治理民事合同的主體環境污染第三方治理民事合同的主體，是指在環境污染第三方治理模式下享受權利并承擔相應義務的合同雙方當事人，包括排污企業和環境治理服務企業。排污企業是環境污染第三方治理服務的采購主體。環境污染第三方治理屬于環境產業的范疇，而環境產業因其具有的社會公益性特點，往往需要政府出臺一定的倡導、支持型政策以拉動該產業的發展。作為追求利潤最大化的理性經濟人，排污企業主動治理環境污染無疑會增加其經濟負擔，所以排污企業通常被動地履行環境保護這一法定義務。近年來，我國許多地方政府為充分發揮行政能動性，通過收費的方式將愿意繳費的排污企業的環境保護責任集中起來，以便向第三方集中采購環境治理服務[3]。目前，向排污企業收費集中采購環境治理服務還不是一項強制性法律規定，排污企業可自行與第三方簽訂環境治理服務合同。剩下的既不主動處理環境污染物又不向政府支付環境治理服務集中采購費的，則可以由政府限定其在一定期限內處理完污染物，期滿不能達到環保標準的，則由第三方介入，第三方環境治理的費用由排污企業負擔。第三方作為環境污染治理主體，一般可分為兩類：綜合環境治理服務企業和環境治理方案服務企業。綜合環境治理服務企業能夠提供投資融資、設備建造、運營管理、升級改造等全方面的環境治理服務；環境治理方案服務企業則提供環境規劃、設備建造、運營管理等環境治理服務。二者的最大區別在于后者不參與投資融資，對污染防治設施不擁有產權。第三方往往以合同的方式與排污企業約定環境治理費用。實踐中，排污企業往往是待約定的環境治理效果達成時，根據第三方治理產生的環境收益按約定的比例向第三方支付環境治理費用，環境收益不足第三方治理成本時補充付費。這樣可以最大程度地降低排污企業的風險，刺激環境污染第三方治理的市場需求，最終實現雙方共贏的局面。
（二）環境污染第三方治理民事合同的內容環境污染第三方治理民事合同的內容，是指在環境污染第三方治理模式下排污企業和第三方所享有的權利和承擔的義務。權利和義務是對應存在的，環境污染第三方治理民事合同中法律關系的主體所享有的權利和承擔的義務亦是如此。排污企業通過自由協商的方式與第三方訂立合同以約定雙方的權利和義務。對于環境污染第三方治理服務的采購主體即排污企業而言，其通過與第三方簽訂環境治理合同的方式享受第三方所提供的資金、設備、技術、人才等一系列環境污染治理資源，以減少生產環節中產生的污染物，并通過第三方的環境治理使產生的污染物達到國家和地方規定的環保標準。第三方治理產生環境收益時，采購主體有權與第三方分享該環境收益。環境污染第三方治理效果未達到約定要求時，采購主體有權拒絕支付相應的環境治理費用。與之對應的是，排污企業在享受既定環境治理效果時有義務向第三方支付相應的費用。對于第三方而言，有權在合同里約定的環境治理效果達到時獲得相應的服務報酬，并按照與排污企業的合同約定履行相應的環境治理義務。第三方在治理環境污染時還應履行適當的注意義務，妥善排放、傾倒和處置各類污染物，避免造成二次環境污染。
（三）環境污染第三方治理民事合同的客體環境污染第三方治理民事合同的客體，是指排污企業和第三方的權利義務所指向的對象——環境治理服務行為，即第三方向排污企業提供融資、咨詢、建造、采購、技術、運營、管理、監控等一系列環境治理服務行為。第三方的環境治理服務行為應努力踐行循環經濟的三項基本要求：減量化、再利用和再循環，在保護生態環境的同時最大化地利用污染物。
三、環境污染第三方治理民事合同的類型劃分
根據《環境服務業發展報告》關于環境服務業的分類并參照《合同法》的合同分類，筆者認為，環境污染第三方治理民事合同包括但不限于以下類別：
（一）技術合同根據《合同法》第三百二十二條之規定，技術合同是指當事人就技術開發、轉讓、咨詢或者服務訂立的合同。另根據《最高人民法院關于審理技術合同糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第三十三條之規定，特定技術問題是指有關產品結構改進、工藝流程改良、產品質量提高、產品成本降低、資源能耗節約、環境資源保護等專業技術問題。因此，第三方與排污企業訂立的以環境污染治理技術服務為主要內容的合同具有技術服務合同的性質，包括環境污染治理技術開發合同、環境污染治理技術轉讓合同、環境污染治理技術服務合同和環境污染治理技術咨詢合同。
（二）融資租賃合同根據《合同法》第一百三十七條之規定，融資租賃合同是指出租人根據承租人對出賣人、租賃物的選擇，向出賣人購買租賃物，提供給承租人使用，承租人支付租金的合同。由于污染處理設施的建造、升級、改造等需要投入大量資金，部分排污企業自身并沒有足夠的流動資金，于是一些環境污染第三方治理民事合同會約定由第三方根據排污企業對污染處理設施的選擇提供融資租賃服務。此類合同雖具有融資租賃合同的特征，但合同的主要內容仍是環境治理服務，第三方提供融資租賃也是為了環境治理合同的訂立。
（三）承攬合同環境污染第三方治理模式下的承攬合同，是指第三方作為承攬人，按照排污企業的要求完成環境治理工作并交付工作成果，排污企業給付相應服務報酬的合同。實踐中，企業在申請開發利用某種資源或申請建設某項工程時，這些行政許可往往要求申請企業必須采取生態環境保護措施。此時，企業可通過承攬合同向專業的環境治理第三方購買環境工程與技術服務。
（四）委托合同排污企業為履行公法中所規定的各類義務，可能會委托第三方代為處理某些環境治理事務。例如，污水排放企業與擁有專業污水處理能力的第三方訂立有償污水處理合同；排放、傾倒或處置各類有害物質的企業與有資質的第三方簽訂有害物質處理合同；電器電子產品生產者、銷售者與專業的第三方簽訂長期的廢棄電器電子產品回收處理合同。此外，筆者認為政府與第三方訂立的以環境治理服務為主要內容的合同不屬于民事合同的范疇。此類合同雖然也要遵循民事法律關系中的自愿、平等、互利等原則，第三方也有權決定環境治理服務的價格、類型等，但該類合同的訂立和履行不僅涉及雙方當事人的權利義務的分配，更影響社會公眾的環境權益。這是一種為社會公眾環境權益構造的合同，相比一般的民事合同，其直接受《政府采購法》《招標投標法》等行政法規的規制。因此，政府與第三方訂立的環境治理合同不屬于民事合同的范疇，該類合同具有環境行政合同的性質[4]。
四、環境污染第三方治理民事合同的適用障礙及基本對策
環境污染第三方治理民事合同作為保護社會公眾環境利益的一種工具，改變了“政府—企業”型的傳統環境治理格局。第三方履行排污企業委托的環境治理事項實際上是協助排污企業履行公法義務。但第三方環境治理服務畢竟會增加排污企業的負擔，其推行必然會遇到一些法制和實踐層面的障礙，主要存在以下不利因素。
（一）是否允許企業法定環境義務的轉移環境法制規定了企業應履行保護環境、防止、減少環境污染和生態破壞等環境義務，這些法定環境義務是否可以通過委托第三方代為履行的方式完成轉移？我國現有的法律文件沒有對此做出明確的規定。排污企業委托第三方治理環境污染隱含著企業承擔的環境義務由過去采取措施保護生態環境的行為義務轉變為金錢支付義務的意味。因為企業的法定環境義務是公民通過人民代表大會表達意志、制定法律從而確定下來的，體現了社會公眾的環境利益；而環境污染第三方治理民事合同的訂立在一定程度上將合同主體的私人利益與公共利益做了交換。對于企業而言，法定環境義務是不是意味著給錢就可以轉移？此外，如果允許企業法定環境義務的轉移，如何保證第三方治理環境污染的效果？筆者認為，環境義務作為企業的一項基本義務不可全盤轉移，并且環境義務是企業的一項永恒義務，與企業的存續具有同生共滅性。但企業承擔某項環境處理事務的具體環境義務可以轉移到第三方，具體環境義務轉移后，責任主體也隨之轉移。例如，企業生產過程中產生了廢水，廢水處理是企業的具體環境義務，這項義務可以通過與第三方訂立環境污染第三方治理民事合同的方式轉移。但為了使第三方治理環境污染的實際效果符合環境標準、法律規定等強制性要求，需要政府作為社會公共利益的代表設計一系列的市場準入制度，通過資質審查、行政許可、公共利益條款等保證第三方的專業水平、經濟水平和誠信水平能夠符合具體環境污染治理的要求。
（二）環境污染第三方治理市場本身存在弊端環境污染第三方治理市場本身存在三方面的弊端：其一，環境污染第三方治理服務價格過高。相比競爭激烈的一般服務市場，環境污染第三方治理市場相對冷清、需求不足。從事環境治理服務的第三方也不全是純粹的競爭性服務經營企業，它們部分來自事業單位改制、重組的結果，因此具有一定的行業壟斷特征。此外，排污企業普遍存在環境治理投入長期不足、治理技術一直落后的問題，企業累積欠下的環境治理成本奇高。因此，即使與第三方簽訂環境污染治理服務合同，企業也會因環境治理服務價格過高而在短期內承擔過重的負擔。其二，缺失環境污染第三方治理的行業標準。環境污染第三方治理作為戰略性新興環境產業，第三方所提供的環境治理服務用什么標準來評價，這有賴有關部門盡早做出明確規定。實踐中，已出現一些以“建設工程合同糾紛”或“承攬合同糾紛”為案由的環境污染第三方治理民事合同糾紛，委托方會以環保設施沒有達到環保標準或沒有通過驗收為由，請求法院撤銷合同、要求環境治理服務商退回已支付的費用等。其三，排污企業與第三方的關系可能發生扭曲，表現為排污企業與第三方相互勾結，利用第三方提供的虛假治理證明材料合謀欺騙環境監管部門，以逃避環境污染治理。對于排污企業而言，購買第三方的成本遠低于環境治理服務的成本；對于第三方而言，提供虛假治理證明材料的成本遠低于履行環境治理服務合同的成本。雙方合謀欺騙環境監管部門的利益基礎便產生，一旦成功躲避法律制裁的風險，合謀雙方將共同受益，生態環境是最大輸家。針對環境污染第三方治理市場本身存在的弊端，可采取以下措施：第一，政府在財政、稅收、價格、政府采購等方面給予鼓勵和支持，并針對不同行業制定環境污染第三方治理的門檻價格，以吸引更多的市場主體從事環境污染第三方治理服務；第二，制定統一的環境污染第三方治理行業標準，建立行業自我約束機制[5]；第三，以法律條文的形式明確排污企業與第三方的責任邊界[6]。
（三）第三方基于環境治理服務合同的債權沒有法律保障環境污染第三方治理是協助企業履行環境義務的一種有利模式，但實踐中會存在企業支付不起環境治理服務費用或是企業故意轉移、隱藏企業資金的現象，進而導致第三方環境治理服務資金沒有保障。從法制的角度來看，我國尚無法律法規對此做出明確規定。從《公司法》的現有條文來看，并沒有規定公司必須從稅前利潤中提取一部分資金作為環境公積金。此外，環境責任保險制度在我國整體上仍處于一種真空狀態，只是在局部領域開展了一些試點[7]。因此，排污企業可能不會或無法針對第三方提供的環境治理服務給付合理的對價，第三方的環境治理服務有債權實現的風險。環境公益基金和環境損害責任基金本是很好的救濟制度，但二者均沒有將環境污染第三方治理合同債權納入救濟的范圍，這使得社會基金制度的填補功能無法發揮。此外，排污企業破產時，具有一定社會公益性的環境污染第三方治理民事合同債權能否具有優先一般債權實現的權利？我國的《破產法》尚無相關規定。因此，筆者建議，相關法律應盡早規定第三方因環境污染第三方治理民事合同而擁有的債權優先一般債權予以實現。
（四）環境侵權責任賠償范圍是否納入第三方環境治理服務費用環境侵權事件發生后，為減少損害后果，環境侵權企業可委托第三方進行污染處理、損害評估、生態修復等。環境侵權企業與第三方之間將會形成環境污染第三方治理民事合同關系，基于合同發生的第三方環境治理服務費用能否納入企業環境侵權責任的賠償范圍？我國現有的環境法制沒有明確將第三方因環境污染第三方治理民事合同而發生的調查、評估、清污、修復、治理等費用列為環境侵權責任賠償的項目，亟須在法制層面將針對環境公益的第三方治理費用也納入環境侵權責任的賠償范圍。
五、促進環境污染第三方治理民事合同適用的法律修改建議
在環境保護中引入合同方法，實質是推動環境保護的市場化、環境服務的法制化。如何將以環境污染第三方治理民事合同為內容的民事規范融入環境法制中，進而通過公私法的對接實現防治環境污染與維護企業經營自由的雙重目標，這是一個值得深入探討的問題。新修訂的《環境保護法》雖然在很多方面做了進一步規定，但從合同方法論的角度，結合環境污染第三方治理民事合同，建議做以下修改：
（一）建議增加“環境污染第三方治理服務”的規定《環境保護法》第三十六條第一款規定：“國家鼓勵和引導公民、法人和其他組織使用有利于環境保護的產品和再生產品，減少廢棄物的產生。”實 踐中，“使用”行為的前置行為往往是購買、轉讓等合同行為，光鼓勵和引導公民、企業使用環保產品是不夠的。此外，與“產品”對應的是“服務”，環境治理服務也有利于保護環境和減少廢棄物的產生。因此，建議在此條中增加“鼓勵和引導公民、法人和其他組織購買環境污染治理服務”的內容。此外，《環境保護法》第二十二條規定：“企業事業單位和其他生產經營者，在污染物排放符合法定要求的基礎上，進一步減少污染物排放的，人民政府應當依法采取財政、稅收、價格、政府采購等方面的政策和措施予以鼓勵和支持。”引入第三方治理模式后，企業進一步減少污染物排放的結果可能源于排污企業和第三方的共同治理行為或第三方的單方面環境治理行為。因此，政府在稅收、財政、價格、政府采購等方面給予的這種鼓勵和支持應賦予履行環境污染第三方治理民事合同的雙方主體，而不單單賦予生產經營者一方。建議在此條下增加一款：“在污染物排放符合法定要求的基礎上，企業事業單位和其他生產經營者與環境治理服務企業訂立以進一步減少污染物排放為目標的環境治理服務合同的，人民政府應根據合同履行的效果在財政、稅收、價格、政府采購等方面給予鼓勵和支持。”
（二）建議增加“委托第三方限期治理”的規定1989年的《環境保護法》正式確立了限期治理制度。2013年公布的《環境保護法修正案》（草案）之二次審議稿對限期治理制度做了進一步精細化規定。但最終公布的《環境保護法》文本中刪去了關于限期治理制度的規定。筆者認為，限期治理制度是一項值得肯定的制度，建議引入環境治理服務企業參與到環境行政限期治理管理關系中，利用合同關系這一靈活的私法工具助力限期治理這一剛性的環境行政公法工具。這種能動的公私法結合方式更符合參與型環境行政的理念，也更有利于公眾環境利益和企業經濟利益的協調。因此，建議《環境保護法》增加一條規定：“各類生產經營者排放污染物超過地方或國家排放標準的，有關人民政府應對其做出限期治理的決定。被責令限期治理的生產經營者應制定限期治理計劃并組織實施，或委托環境治理服務企業進行治理……采用委托方式的，限期治理的義務人應在限期治理決定做出之日起15日內向環境保護行政主管部門報送受托人人選。受托人必須是獨立于委托人、從事環境治理服務業務并具有相關資質的法人或其他組織。限期治理義務人應與受托人訂立書面的環境治理委托合同。合同訂立后，受托人應定期向環境保護行政主管部門報告限期治理的進展情況。逾期未完成治理任務的，依照國家規定對受托人征收排污費，危害后果嚴重的，另處以罰款。基于公共環境利益的考量，限期治理義務人承擔補充責任。”
（三）針對“環境損害責任主體制度”的修改建議《環境保護法》第六條第三款規定：“企業事業單位和其他生產經營者應當防止、減少環境污染和生態破壞，對所造成的損害依法承擔責任。”依據該款規定，排污企業對其所造成的環境損害承擔責任。換言之，在現有的環境法制框架下，按照“誰生產，誰負責”的模式追究各類生產經營者的環境損害責任。但在引入環境污染第三方治理模式后，如何分配排污企業與第三方的環境損害責任，尚無法律規定，學術界也未形成統一的認識。實踐中，排污企業非常希望通過支付環境治理服務費的形式而將其從直接責任主體轉變為間接責任主體，這也是其參與環境污染第三方治理的動力源泉。為鼓勵排污企業積極適用第三方治理模式，筆者認為，應明確環境污染第三方治理模式下排污企業與第三方的責任邊界。具體而言，當第三方嚴格履行環境污染第三方治理合同，由于排污企業的原因造成環境損害的，由排污企業承擔相關責任；當排污企業嚴格履行環境污染第三方治理合同，由于第三方的原因造成環境損害的，由第三方承擔相關責任；當雙方共同造成環境損害時，由雙方按各自過錯的大小承擔相關責任；當雙方對環境損害的造成均沒有過錯時，基于公共環境利益的考量，雙方承擔連帶責任。不管是排污企業還是第三方，造成環境損害的原因有多種，例如，違反法律法規或環境標準排放污染物，非法排放、傾倒或處置各類有害物質，違反合同約定的環境治理要求等。因此，建議在《環境保護法》第六條下增加一款：“各類生產經營者與環境污染治理服務企業簽訂環境治理服務合同，發生環境損害的，雙方依照過錯原則承擔相應的責任。均沒有過錯的，基于公共環境利益的考量，雙方承擔連帶責任。”
（四）針對“三同時制度”的修改建議根據《環境保護法》第四十一條之規定，“建設項目中防治污染的設施，應當與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用。防治污染的設施應當 符合經批準的環境影響評價文件的要求，不得擅自拆除或者閑置。”建設項目中的防治污染措施是否可以委托環境治理服務企業設計、施工？考察《環境保護法》第四十一條的規定，無法得出一個明確的答案。筆者認為，建設項目的法人主體沒有必要親自設計、施工建設項目中的污染防治措施，可以以“環境污染第三方治理”的形式委托給專業的第三方。當然，國家可以在第三方的市場準入方面設定一定的標準，這樣第三方在設計、施工建設項目中的污染防治設施時會受到來自委托方和政府的雙重監督。這種專業化的市場分工能夠帶來更高質量、更有效率的污染防治設施，既可以減輕建設項目對環境的不利影響，又可以實現項目建設主體與環境治理服務主體的經濟雙贏。因此，建議在第四十二條增加一款：“建設項目的法人主體可以委托環境治理服務企業設計、施工防治污染的設施，雙方應保證防治污染的設施與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用。”此外，為防止企業擅自拆除或閑置污染防治設施，可另增加一款：“建設項目中防治污染的設施建成后，國家鼓勵和引導企業與環境治理服務企業簽訂關于污染防治設施的運營管理合同。合同訂立后，擅自拆除或閑置污染防治設施的，追究環境治理服務企業的法律責任。”
（五）針對“環境保護責任制度”的修改建議《環境保護法》第四十二條第二款規定：“排放污染物的企業事業單位，應當建立環境保護責任制度，明確單位負責人和相關人員的責任。”上述規定確立了環境保護責任制度，這是對企業經營管理的一種環境行政干預。這種干預符合環境保護的公共目標，強調在企業內部建立環境管理體系和責任體系，鞭策企業的所有者采取污染防治措施。隨著環境污染第三方治理模式的推廣，排放污染物的企業與第三方簽訂環境治理服務合同后，單位負責人和相關人員的環境保護責任是否一并轉移？筆者認為，訂立環境污染第三方治理民事合同后，企業排放的污染物已交由第三方實際處置，原來的單位負責人和相關人員不再與污染物存在實際聯系和管理關系，環境保護責任轉移給第三方的單位負責人和相關人員是說得通的。因此，建議在此條中增加一款：“鼓勵排放污染物的企業事業單位設立第三方環境治理監督崗位，建立環境污染第三方治理合同檔案管理制度，協助環境管理機關對環境治理服務企業的檢查。”
（六）針對“排污費制度”的修改建議根據《環境保護法》第四十三條之規定，“排放污染物的企業事業單位和其他生產經營者，應當按照國家有關規定繳納排污費……依照法律規定征收環境保護稅的，不再征收排污費。”換言之，排放污染物的各類生產經營者除依法應繳納環境保護稅之外均要繳納排污費。但根據《水污染防治法》第四十四條第三款之規定，排污者向城鎮污水集中處理設施排放污水并繳納污水處理費的，也不再繳納排污費。原國家環境保護總局在《關于界定城市污染集中處理設施的復函》中將城市污水集中處理設施界定為實施二級處理的城市污水處理廠。綜合《水污染防治法》和上述《復函》的規定，不難看出，國家鼓勵排放污水的企業與城市污水處理廠訂立污水集中處理服務合同，并以污水處理費替代排污費。筆者認為，《環境保護法》應借鑒《水污染防治法》的有益嘗試，鼓勵和支持生產經營者與第三方訂立環境治理服務合同，通過支付第三方環境服務報酬的方式替代排污費的繳納。因此，建議此條修改為：“排放污染物的各類生產經營者，應當按照國家有關規定繳納排污費。依照法律規定征收環境保護稅的或向環境治理服務企業支付環境治理服務費的，不再征收排污費。”
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作者:陳云俊 高桂林 單位:首都經濟貿易大學法學院
