我國濕地保護現況及策略

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本文作者：王英偉、扈 靜、史長東 單位：東北林業大學 林學院

濕地、森林、海洋并列稱為三大生態系統，其中濕地是最具有豐富生態功能的生態系統,其具有蓄洪防旱、調節小氣候、保持水土平衡、控制水體污染、維護生物多樣性、保持區域生物多樣性平衡等多種生態功能，被譽為“地球之腎”、“生物基因寶庫”和“生物搖籃”，在人類的生存、繁衍和生產發展中發揮了巨大的生態效益和環保效益。然而，隨著人類活動范圍的不斷擴張對濕地的影響也隨之增加。目前，我國占用濕地面積較大，萎縮現象嚴重、退化加劇及生態功能受到嚴重損毀。例如，東北地區沼澤濕地面積已由20世紀50年代的11.4萬km2減少到目前的6.57萬km2，在50年內減少了42.4%。目前，濕地所遭受的損壞已經嚴重威脅我國生態系統平衡。

1三江平原濕地的現狀

三江平原處于我國黑龍江省的東北部，面積1080萬hm2，是由松花江、黑龍江、烏蘇里江共同匯流沖積而成，是我國面積最大的淡水沼澤分布區。這里以森林、草甸、沼澤和水面為主，沼澤與沼澤化草甸大面積連續分布，水系交織成網，小型湖泊星羅棋布，是我國最大的淡水濕地，也是世界最重要的濕地之一[1]。三江平原濕地同時也是中國黑龍江東北地區重要的生態功能區。這里的生態系統類型紛繁復雜，有1700多個物種，其中國家級珍稀瀕危物種100多種左右。濕生和沼生植物主要有小葉章（Gramineae）、苔草、蘆葦、沼柳等。苔草沼澤分布最廣泛的一種，約占沼澤總面積的85%。到2002年，國際重要濕地名錄已經把三江平原已有的三個國家級濕地自然保護區加入到名錄之中，三江平原濕地成為國際濕地生物多樣性的重要地區之一。但隨著人口和經濟增長，大規模的開發、過度利用現象嚴重，自1994—2000年三江平原耕地面積由82萬hm2增加到370萬hm2，濕地面積由443萬hm2減少到151.8萬hm2。三江平原濕地功能退化，所造成的水土流失及沙化現象嚴重。工業化、城市化和農業的大規模開發，廢水排放、農藥和化肥的大量施用，引起點源和非點源污染的不斷加劇，濕地水質受到不同程度的污染，主要表現在河流、水庫、沼澤的不同反應上[2]。總而言之，三江平原濕地正面臨著水土持續損失及功能退化的現象與日俱增。與此同時，與濕地密切相關的一系列生態環境也隨著濕地環境的惡化而受到不同程度的威脅。隨著我國經濟水平的日益提高，對三江平原濕地的開發和利用程度已達到歷史最高峰。三江平原濕地面臨著嚴重的損害，天然濕地的面積也在急劇的萎縮，濕地生物多樣性受到前所未有的破壞，污染現象有愈演愈烈的趨勢。其中，最根本的因素在于人們僅認識到了濕地資源的簡單層面，而缺乏對濕地整體生態功能和生態價值的綜合方面、深層次的了解。濕地的生態價值在于能夠提供優質的水資源和富庶的物種資源，兼備水生生態系統和陸生生態系統特點，具有調節小氣候變化、積蓄水源、防洪旱能力強等獨特生態價值。從整體的發展中看，只單一開發利用濕地資源，疏忽了對濕地整體生態功能的利用和保護。例如，在法律上，大多都是對濕地資源的開荒、攝取、管理活動加以規范，很少對濕地生態功能及生態價值進行深層次保護。這是造成三江平原濕地資源形勢惡化的重要關鍵點。針對此原因,堅持以可持續發展為最終原則，綜合分析濕地保護的法律現狀及不足,重新制訂并完善濕地保護法。

2國際濕地的法律保護

據統計，20世紀以來，由于農業開發、城市化發展及經濟開發因素影響，導致全球范圍內濕地面積銳減，對環境造成了難以估量的影響。因此，國際社會和濕地保護發達國家運用立法和制定規劃的方式加以保護。這種用法律手段規范和保護濕地是有效的方式，也是對我國有益的啟示。

3我國濕地保護立法中存在的問題

3.1缺失濕地專門立法，整體系統保護不足從我國的自然資源立法傳統角度來看主要的特點是以部門法為主導中心，例如土地有《土地管理法》、草原有《草原法》、森林有《森林法》、海洋有《海洋保護法》等，而對于濕地卻沒有一部專門針對濕地調整、資源開發利用和保護管理的法律。我國在現行的環境資源法律中，對于“濕地”內涵的理解和外延的理解存在著不確定性及不全面性，并且這些法律法規的制定均有著不同的調整范圍和用途，原有的法律法規局限性較大，所以對于整個“濕地生態系統”的維護和發展不能起到有效的作用。濕地是一種較特殊的生態系統，涉及多個部門和領域，同時不同部門和領域對濕地的認識和作用均有較大的差異，以及不同的利用群體對濕地的資源需求也存在著差異，如果沒有一部針對濕地資源保護專門的立法，對濕地資源進行合理的統一調整和規劃，那么在多項法規中具體規定之間必然存在著不可避免的沖突。

3.2立法體系分散，缺少有效協調立法可以有效地協調社會及人與自然關系。在法律法規不相同的情況下，也應相互協調達到統一的原則，否則就會存在規定性沖突。因此，各項法律法規之間的內容有效協調與合理配合是完善法律體系的重要前提。針對我國濕地而言，并沒有一部完整的法規對其進行合理統籌，使得現行的環境資源法律法規對濕地的保護、開發利用等法律章程和規定過于零亂并且沒有形成一套完整的濕地法律保護體系，所以導致在濕地保護和利用方面不協調因素較多。如現行的法律法規在鼓勵開墾荒地時，并沒有給予保護原則，缺少保護規定；在某些法律法規中雖然規定了對工程受損的濕地應及時采取恢復措施，但沒有考慮到工程受損濕地的功能恢復。正是由于立法上不能夠有效協調，使得濕地資源保護和開發利用在依照法律的管理、執行法律監督上采用的法律依據不能夠形成統一，導致濕地資源出現諸多相互矛盾的問題，使濕地生態功效不能得到合理地發揮和利用。

3.3缺乏相應的公眾參與機制，濕地資源利用過度濕地保護的主要力量來源于群眾及政府。目前對于群眾及非政府人員缺乏有效的法律途徑參與到濕地保護的決策中去，這造成了濕地利益的直接利害關系者沒有機會和條件參與到濕地保護的工程中來，導致兩者產生矛盾。從而，過度利用濕地資源，忽視對濕地資源的保護。導致相關者只為了謀求當下的經濟價值而盲目開發。目前黑龍江省并沒有相應的法律法規采取制約。

4我國濕地保護立法體系的完善

濕地的環境價值和生態利益是制定濕地保護的法律前提，濕地立法刻不容緩。在建立濕地保護法律法規時，應借鑒發達國家的相關立法經驗，結合我國的實際現狀，確定立法目的，明確保護對象、相關管理部門職責，遵守管理制度。要盡快建立一套合理、完整、相互協調的濕地法律法規，使得我國濕地得到全面有效的開發與保護。

4.1明確濕地的概念和適用范圍首先就是要明確“濕地”的概念。這主要是為了避免專門法律與其他法律法規的適用范圍發生沖突，以及法律保護的對象不明確等問題。我國是《濕地公約》締約成員國，在我國完善濕地相關法律法規的同時可以借鑒濕地公約中的規定，確定應采取保護的濕地對象，保護濕地的含義、類型。確保不是被利用的荒地。結合政府各部門依據濕地定義對土地類型進行劃分，對被確定受保護對象地區進行合理的規劃開發和實施保護。

4.2盡快推進濕地保護的專門立法工作首先要整合國內的相關法律，將與濕地相關的一些法律進行整理，統一立法，借鑒先進國家的立法經驗，根據我國的具體國情，制定有針對性的濕地法律。要盡快推進濕地相關的立法措施，對我國濕地保護法律法規更加完善。

4.3建立濕地保護基本法律制度體系①濕地生態環境影響和評價體系。針對濕地保護，我國在2003年9月1日施行了《中華人民共和國環境影響評價法》，立法中針對我國環境影響評價的現狀進行了較詳細規定。濕地保護法的確立，對濕地的利用和開發進行了科學的環境影響評價。對濕地開發項目進行時，著重對濕地生態環境評價理論框架的建立，增強生態環境影響評價的科學性和實踐性[3]。②濕地規劃制度。濕地規劃是指濕地主管機關根據濕地資源及環境特征、存量和濕地社會、經濟、生態學意義，以及社會、經濟、生態、環境不同階段的發展需求，通過制定濕地利用或保護規劃的方式，限定濕地資源的利用方向和對濕地環境提供保護的制度。濕地位于環境生態系統中的核心地位，對于生態的調節，氣候的影響都有著非常重要的作用，而濕地的保護需要顧全大局、合理安排，所以需要相關部門對于濕地進行合理有效規劃。《中國濕地保護行動計劃》、《全國濕地保護工程規劃（2002—2030年）》和《全國濕地保護工程實施規劃》等政策文件，都對濕地規劃提出了明確的要求。因此，應該盡快建立濕地保護法，切實做到濕地的合理開發及保護利用。③建立濕地合理開發與利用。濕地合理利用制度有用途管制、環境影響評價許可、濕地用途變更許可及許可證制度這些方面的內容。濕地的合理使用主要體現在濕地的利用，應當通過立法的形式，明確濕地的主要利用方式，不經許可，未經行政管理部門的審批，單位、個人以及其他組織不能隨意改變濕地的用途。對于取得濕地使用權和管理權的單位、個人和其他組織，應該按照法定程序取得環境影響評價許可，對于改變濕地用途的，應該取得用途變更許可，并且繳納相應的生態補償費用。④建立還原生態制度。濕地資源是人類與自然相互影響的重要條件之一。濕地還具有相應的社會功能、經濟功能。濕地保護應當兼顧當地居民的生活問題，用生態補償制度來合理調整濕地的開發利用，開發者給付一定的使用費來換取對濕地的利用，而相應的使用費又可以作為濕地利用后的對當地居民的生態補償費用和濕地的維護基金。所以，此種制度有力于濕地的保護，應該通過制定濕地保護法，運用濕地有償使用制度和生態補償制度保護合理的保護濕地資源。⑤建立濕地生物多樣性保障制度。濕地為多種生物提供了天然的棲息地，但是由于大規模的開墾造田，使野生動植物的天然生境遭到嚴重破壞，生物多樣性受到破壞。因此，在新的濕地立法中要特別突出對生物多樣性的保護。如鳥類種群數量的減少，為掌握濕地生境變遷和濕地鳥類的變化規律，應建立鳥類監測站，定期監測匯總，并分析變化規律，以便制定相應的保護措施。開展珍稀水禽的生態學研究、人工馴養繁殖工作，深入開展種群數量和環境容納量的研究，以便制定合理的動物資源利用計劃。同時對于濕地豐富的野生植物資源要充分利用，要有組織有計劃的進行收割，充分發揮經濟效益的同時，要保護好環境，以便持續利用現存的豐富多樣的生物資源。⑥確立公眾參與制度。濕地的合理開發與保護利用是我國民族的文明、社會的責任。因此必須在合理保護濕地中進行科學的研究發展的前提下，加大對濕地功能及保護的宣傳教育，特別是加強群眾參與的濕地保護活動和科普活動，提高全社會的濕地保護意識，從社會角度上真正認識到濕地保護對于人類生存和經濟社會發展的重大意義。濕地的自然環境的合理開發、保護利用與人類的生存有著不可分割的重要關系，在生態環境中，濕地環境是富有生物多樣性的，濕地生態環境同時也是人類與自然最依賴的生存環境之一；它不僅具有豐富的資源，而且還有環境調節功能和生態效益。目前，我國濕地資源的現狀以及諸多人為因素的破壞不容樂觀，應立即制定濕地保護，建立一系列完善的濕地保護法律法規體系。從而樹立人們對濕地保護意識的責任感和使命感。