環(huán)境法下的廢棄礦井空間再利用

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摘要：許多礦井因達(dá)到生命周期或不滿足現(xiàn)國家生產(chǎn)安全要求而關(guān)閉廢棄，但其環(huán)境影響未隨其廢棄而停止。廢棄礦井的處置是資源型城市擴(kuò)張發(fā)展避不開的問題，戰(zhàn)略性開發(fā)廢棄礦井的空間資源，必要兼顧環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會效益。通過法律來規(guī)范開發(fā)商的空間資源開發(fā)利用行為，使其獲得經(jīng)濟(jì)效益的同時承擔(dān)環(huán)境損害賠償責(zé)任，這是兼顧三種效益的主要途徑，但需要解決環(huán)境損害評價難和環(huán)境治理措施不完善等問題。從環(huán)境法角度對廢棄礦井的空間再利用進(jìn)行了探討。

關(guān)鍵詞：廢棄礦井；環(huán)境法；地下空間；環(huán)境損害評價

隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市必定向未開發(fā)的郊區(qū)甚至荒野擴(kuò)張，廢棄礦井空間再利用將是一大難題。在法學(xué)界，許多學(xué)者已對地下空間體現(xiàn)的空間權(quán)問題做了許多討論，基本分為空間權(quán)獨(dú)立肯定說和空間權(quán)獨(dú)立否定說兩類，但大多都是以城市地下空間為客觀對象，對于廢棄礦井的分析較少，且廢棄礦井的環(huán)境損害較為嚴(yán)重，本文認(rèn)為其具有具體法律法規(guī)研究的必要。近期，袁亮院士也提出推進(jìn)廢棄礦井的開發(fā)利用，未雨綢繆。本文從環(huán)境法角度分析廢棄礦井空間再利用行為，為相關(guān)法律的進(jìn)一步完善提供些許想法與見解。

1廢棄礦井現(xiàn)狀

中國有1/5的城市是資源型城市，其中煤礦城市占其中的1/5[1]。隨著煤炭的持續(xù)開發(fā)，部分礦井已達(dá)到其生命周期，或在國家去產(chǎn)能的政策下，不符合繼續(xù)開采的安全或經(jīng)濟(jì)條件，面臨關(guān)閉或廢棄的問題。中國工程院重點(diǎn)咨詢項(xiàng)目“我國煤炭資源高效回收及節(jié)能戰(zhàn)略研究”的研究結(jié)果表明，到2020年，中國關(guān)閉/廢棄礦井?dāng)?shù)量將達(dá)到12000處，到2030年數(shù)量將到達(dá)15000處[2]?？紤]到地下空間利用的交通條件，統(tǒng)計(jì)了位于地級市50km以內(nèi)（直線距離）的煤礦數(shù)量共計(jì)2469個，按照煤礦井巷有效利用地下空間60%以上計(jì)算，約有1.6×108m3空間可被有效利用[3]?！吨腥A人民共和國物權(quán)法》第136條規(guī)定，對建筑用地的土地的地表、地上或地下可分開設(shè)立使用權(quán)，這表明了礦山可分為井上、井下兩部分使用。而現(xiàn)今狀況是根據(jù)《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》（國務(wù)院令第152號）第31條規(guī)定，礦井在開采期間土地所有權(quán)歸采礦權(quán)人所有，在礦井開采完畢后，即礦井關(guān)閉或廢棄后所有權(quán)回歸。這造成了采礦權(quán)人在采礦權(quán)注銷后無法繼續(xù)開發(fā)利用地下空間的情況。當(dāng)然正常情況下，采礦權(quán)人想盡快脫離與廢棄礦井的關(guān)系，因?yàn)椴傻V權(quán)人履行環(huán)境保護(hù)與修復(fù)義務(wù)需要極大的經(jīng)濟(jì)支出。廢棄礦井的開發(fā)權(quán)利歸屬會影響采礦權(quán)人的繼續(xù)開發(fā)積極性，況且廢棄礦井多處于偏遠(yuǎn)或發(fā)展緩慢區(qū)域，難以引起投資公司或科研團(tuán)隊(duì)的關(guān)注。

2廢棄礦井的空間資源

廢棄礦井蘊(yùn)含豐富的空間資源。在建設(shè)礦井時，為保障生產(chǎn)安全，嚴(yán)格按照高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，具有可靠的通風(fēng)系統(tǒng)、排水系統(tǒng)、供電系統(tǒng)等，因此在礦井廢棄后，通過簡單的維護(hù)修整即可改造利用[4]。有效利用潛在的大量廢棄礦井空間資源，可獲得社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。資源型城市可將礦區(qū)地下空間資源納入城市規(guī)劃，利用地下獨(dú)特環(huán)境條件打造地下博物館、地下養(yǎng)老院、地下音樂廳等服務(wù)型產(chǎn)業(yè)，也可將其作為國家建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)深地地?zé)徂D(zhuǎn)換與空間循環(huán)系統(tǒng)、地下水儲蓄系統(tǒng)、地下清潔能源儲存系統(tǒng)，也可利用其恒溫、恒濕等相對穩(wěn)定條件改造建設(shè)先進(jìn)的科研中心，推進(jìn)生態(tài)實(shí)驗(yàn)室、先導(dǎo)科學(xué)實(shí)驗(yàn)室的發(fā)展[3]。相比于法學(xué)界關(guān)于城市地下空間權(quán)的熱烈討論，馬栩生教授提倡空間權(quán)專門立法，房紹坤教授建議獨(dú)立空間建設(shè)用地使用權(quán)，廢棄礦井鮮有學(xué)者分析。隨著城市發(fā)展需求激增，學(xué)者趨向認(rèn)同空間權(quán)獨(dú)立化。城市地下空間權(quán)與廢棄礦井空間權(quán)在一定程度上是相通的，城市地下空間相關(guān)法律完善后，即可修改用于廢棄礦井。二者也存在差異，城市地下空間與公共利益聯(lián)系更加密切、公共關(guān)注程度更高，廢棄礦井地下空間開發(fā)利用更加便利，對環(huán)境的影響更加隱蔽但長久[5-6]。

3廢棄礦井對環(huán)境的破壞

礦井開采破壞原有地質(zhì)條件，致使出現(xiàn)地表沉陷、滑坡、崩塌，地下水位下降等問題。雖然現(xiàn)今綠色開采技術(shù)的推行降低了井下開采活動對環(huán)境的影響，但總體還是存在一定程度的環(huán)境破壞，特別是礦井中的尾礦、廢石對地下水造成極大污染，直接污染土壤，修復(fù)難度高，嚴(yán)重影響周圍環(huán)境質(zhì)量，影響當(dāng)?shù)鼐用竦纳?。廢棄礦井主要直接通過影響地下水而產(chǎn)生后續(xù)嚴(yán)重的環(huán)境損害。廢棄礦井的排水系統(tǒng)在礦井廢棄后會失去排水功能，采空區(qū)處理和保水開采效果隨時間而逐漸變差，地下水逐漸通過圍巖裂隙滲透，一段時間后地下水會積累在廢棄礦井內(nèi)，降低地下水位，地表的生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞，植被因缺水而逐漸枯萎，地表巖石裸露更加嚴(yán)重。若礦井開采的礦物及附屬物含有毒有害物質(zhì)，易滲透進(jìn)地下水，就會影響地下水質(zhì)。采礦作業(yè)會導(dǎo)致原有的地下含水層位置變化，礦井廢棄后，含有毒有害物質(zhì)的地下水滲透進(jìn)正常的地下水層，通過生態(tài)循環(huán)到動植物或生活飲用水中，將會威脅周圍居民的生命財(cái)產(chǎn)安全。例如：部分區(qū)域廢棄煤礦的矸石含有硫化物，會降低地下水的pH值，使地下水變?yōu)樗嵝运瑢?dǎo)致原有植被枯萎死亡。礦井開采對環(huán)境產(chǎn)生的破壞程度不是可以短時間估量的，往往需要一段時間才會展露出來。根據(jù)《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》第3條規(guī)定的礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)中的誰破壞誰治理原則，即使采礦權(quán)人完成了《中華人民共和國礦產(chǎn)資源實(shí)施細(xì)則》（國務(wù)院令第152號）的第33條、第34條規(guī)定的相關(guān)工作，采礦權(quán)人在關(guān)閉礦井后的長時間內(nèi)依然對廢棄礦井造成的環(huán)境影響負(fù)責(zé)。

4廢棄礦井相關(guān)環(huán)境法律及典型案例

4.1相關(guān)法律

現(xiàn)有《礦產(chǎn)資源法》及《中華人民共和國礦產(chǎn)資源實(shí)施細(xì)則》（國務(wù)院令第152號）規(guī)定采礦權(quán)人具有對其采礦作業(yè)整個過程及關(guān)閉礦井后的環(huán)境損害修復(fù)義務(wù)，規(guī)定采礦權(quán)人在開采過程中向國家繳納環(huán)境保護(hù)稅，《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》及《土地復(fù)墾條例》規(guī)定環(huán)境修復(fù)具體要求及環(huán)境監(jiān)督管理工作，《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》規(guī)范非法環(huán)境損害的賠償制度。

4.2典型案例分析

對廢棄礦井的不恰當(dāng)利用會造成嚴(yán)重的環(huán)境損害，例如“山東濟(jì)南章丘區(qū)6企業(yè)非法傾倒危險廢物生態(tài)環(huán)境損害賠償案”客觀對象為廢棄礦井，其案例具有環(huán)境損害大、修復(fù)難度和費(fèi)用高、責(zé)任界定難的特點(diǎn)，需要社會承擔(dān)巨大的環(huán)境損失，企業(yè)與政府承擔(dān)巨大的經(jīng)濟(jì)損失。最終環(huán)境保護(hù)部經(jīng)過多輪磋商，將生態(tài)環(huán)境損害賠償案件磋商與司法審判有效銜接，為類似案例提供經(jīng)驗(yàn)。“湘潭生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)會與湘潭市金鑫礦業(yè)有限公司環(huán)境污染責(zé)任糾紛”（后文稱“湘潭環(huán)境污染案”）中采礦權(quán)人沒有經(jīng)濟(jì)能力完成關(guān)閉礦山要求的環(huán)境保護(hù)工作，也沒有能力履行長期環(huán)境保護(hù)義務(wù)，導(dǎo)致環(huán)境治理一拖再拖，環(huán)境損害逐漸積累，不符合環(huán)境法的預(yù)防為主原則。“陳江鵬與陜西中能煤田有限公司財(cái)產(chǎn)損害賠償糾紛上訴案”中法院認(rèn)為不同地區(qū)的地下水位要求不同，地下水位降低多少作為生態(tài)破壞標(biāo)準(zhǔn)因技術(shù)局限性而難以說清。其案例代表的是環(huán)境損害評價遭到質(zhì)疑而導(dǎo)致責(zé)任糾紛問題。

5現(xiàn)有相關(guān)法律存在問題

5.1環(huán)境損害評價難

明確環(huán)境損害程度是廢棄礦井空間再利用的前提，具體要承擔(dān)多少環(huán)境損害賠償是開發(fā)商首先考慮的問題。環(huán)境損害評價難是由于：a)自然因素。生態(tài)系統(tǒng)具有循環(huán)性和流動性，污染物通過生態(tài)循環(huán)遷移、轉(zhuǎn)化或自我凈化，不同地區(qū)有不同的環(huán)境污染標(biāo)準(zhǔn)，不同生態(tài)系統(tǒng)的污染承受能力也是不同的。b)人為因素?，F(xiàn)有礦井環(huán)境損害評價多由專家組實(shí)地考察評價，因?yàn)闆]有統(tǒng)一的評價標(biāo)準(zhǔn)，僅片面考量而不考慮生態(tài)系統(tǒng)與環(huán)境的整體性，往往會產(chǎn)生錯誤判斷，專家組的評價重點(diǎn)也因?qū)＜覀€人見解不同而不同，最終評價結(jié)果難以符合實(shí)際情況。

5.2治理措施不完善

政府部門在礦產(chǎn)資源開采活動的環(huán)境監(jiān)督—評價—治理的整個環(huán)節(jié)中處于主導(dǎo)地位。礦產(chǎn)資源屬于國家所有，采礦權(quán)人在采礦過程中向國家繳納環(huán)境保護(hù)費(fèi)用，例如土地復(fù)墾費(fèi)，關(guān)閉礦井也需要得到相關(guān)部門的環(huán)境修復(fù)審核批準(zhǔn)，或支付一定的環(huán)境修復(fù)費(fèi)用。但政府部門卻沒有采取相應(yīng)的治理措施，最終治理效果較差，環(huán)境損害反復(fù)或難以消除。采礦權(quán)人已經(jīng)履行其環(huán)境修復(fù)義務(wù)，并且繳納相應(yīng)的修復(fù)費(fèi)用，后續(xù)環(huán)境損害賠償責(zé)任應(yīng)由環(huán)境修復(fù)的政府部門承擔(dān)，但現(xiàn)實(shí)仍是由采礦權(quán)人承擔(dān)。這里凸顯了政府部門先前的環(huán)境評價失準(zhǔn)、后期的治理失敗問題。國家邏輯、科層制邏輯和問責(zé)邏輯同時作用于當(dāng)前中國的環(huán)境監(jiān)管實(shí)踐中[7]，對于廢棄礦井更多是科層制邏輯的環(huán)境監(jiān)督。雖然地方法院存在采用專家評估與公共參與相結(jié)合的方式增加環(huán)境修復(fù)方案的妥當(dāng)性，對于與公共密切相關(guān)的環(huán)境修復(fù)效果較好，但對于廢棄礦井這種位置偏遠(yuǎn)的區(qū)域，特別是西北、內(nèi)蒙古區(qū)域，效果如何還有待考察。

5.3違背預(yù)防為主原則

環(huán)境損害賠償制度本身就違背預(yù)防為主的基本原則，是由客觀的“后知后覺”現(xiàn)象導(dǎo)致的。政府部門被迫采取經(jīng)濟(jì)救濟(jì)的方式彌補(bǔ)治理不當(dāng)帶來的環(huán)境效益的損害。例如提到的“湘潭環(huán)境污染案”，政府事先已知環(huán)境損害情況，卻仍糾結(jié)于經(jīng)濟(jì)問題，延遲對環(huán)境的修復(fù)，反而造成更大的環(huán)境損害、經(jīng)濟(jì)損失。由于廢棄礦井多位于郊區(qū)荒野，且沒有量化的環(huán)境修復(fù)達(dá)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，雖然有《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》第4條的約束，但廢棄礦井環(huán)境治理的程度究竟是否符合標(biāo)準(zhǔn)，能否經(jīng)住時間的考驗(yàn)仍是問題，在監(jiān)察力度低的情況下，環(huán)境污染也只能在達(dá)到一定環(huán)境損害程度后才會重新得到重視與治理。這與《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》第3條規(guī)定的堅(jiān)持預(yù)防為主原則不符，仍是“先破壞后治理”的現(xiàn)象。

6相關(guān)建議

廢棄礦井蘊(yùn)含著豐富的地下空間資源，可以開展建設(shè)民用工程、國家工程，正當(dāng)使用可以充分利用礦井的建設(shè)基礎(chǔ)，避免原有資源浪費(fèi)，也為未來城市發(fā)展建設(shè)避免不必要的損失。環(huán)境是制約廢棄礦井二次建設(shè)利用的重要因素，因此對廢棄礦井環(huán)境的保護(hù)治理需要更加詳細(xì)的規(guī)范性法律文件的制訂與解釋。

6.1確定明確權(quán)屬關(guān)系

因其權(quán)屬關(guān)系沒有得到法律有效解釋，國家無法根據(jù)環(huán)境損害賠償制度對二次開發(fā)建設(shè)產(chǎn)生的生態(tài)損害進(jìn)行公正的賠償。沒有法律的約束，權(quán)利人往往會追求更多的經(jīng)濟(jì)效益而降低環(huán)境效益。建議在地下空間權(quán)賦予的同時，必須健全二次開發(fā)建設(shè)企業(yè)的環(huán)境保護(hù)的義務(wù)，將廢棄礦井地下空間權(quán)獨(dú)立化，脫離原礦企建筑用地使用權(quán)，允許其他企業(yè)申請開發(fā)，良性競爭促進(jìn)技術(shù)發(fā)展。

6.2制訂詳細(xì)的環(huán)境損害評價標(biāo)準(zhǔn)

在環(huán)境損害賠償制度中，建議不應(yīng)只考量個別環(huán)境單質(zhì)，還應(yīng)考量生態(tài)系統(tǒng)的整體性，考慮其環(huán)境容量，根據(jù)實(shí)地考察制訂修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)和賠償標(biāo)準(zhǔn)[8]。例如：考量對地下水的影響時，不單考量地下水的pH值、有害有毒物質(zhì)是否超標(biāo)等精確測量，還應(yīng)考慮地下水的變化對其所在生態(tài)系統(tǒng)的影響，是否導(dǎo)致植被枯萎、地表裸露；考量對土壤的污染時，不只考量屆時的污染物濃度，還應(yīng)考慮廢棄礦井處于的當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)的自我凈化修復(fù)功能。環(huán)境容量具有整體性和相對獨(dú)立性、稀缺性、相對穩(wěn)定性、地區(qū)差異性的特點(diǎn)[9]，考察的區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)因動植物種類與數(shù)量、水資源量，居民密度等存在差異，導(dǎo)致環(huán)境容量也存在差異，這就意味著一個地方的環(huán)境損害評價標(biāo)準(zhǔn)不適用于其他地方的環(huán)境損害評價。

6.3完善政府環(huán)境治理體系

政府在環(huán)境監(jiān)督環(huán)節(jié)應(yīng)避免地方政府因自身政績考核和財(cái)政收入而履行環(huán)境保護(hù)責(zé)任不到位的情況，因此中央環(huán)境督查工作應(yīng)獲得黨中央和國務(wù)院授予的最高監(jiān)督權(quán)，通過高度政治權(quán)威增加地方政府環(huán)境督查工作的壓力與“失職”的風(fēng)險，采取長期穩(wěn)定的流動性督查或同級間隨機(jī)互查突破地方政府“庇護(hù)”的制約。政府在礦產(chǎn)資源開采過程中已獲得了巨大的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，且礦企在開采過程中也繳納了環(huán)境保護(hù)稅，因此政府必須安排足夠的環(huán)境修復(fù)資金，健全專業(yè)生態(tài)環(huán)境修復(fù)機(jī)制，而不是依靠礦企自身投入環(huán)境修復(fù)研究工作。

7結(jié)語

根據(jù)實(shí)地生態(tài)系統(tǒng)制訂廢棄礦井的環(huán)境損害評價標(biāo)準(zhǔn)，并加強(qiáng)政府在廢棄礦井的環(huán)境治理體系中的主導(dǎo)地位，使企業(yè)明確其環(huán)境保護(hù)義務(wù)，同時維護(hù)人民的環(huán)境公共利益。此外，通過明確廢棄礦井的地下空間權(quán)，為企業(yè)的再開發(fā)建設(shè)創(chuàng)造有利條件，充分利用空間資源，獲得經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

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作者：呂勃翰 單位：中國礦業(yè)大學(xué)礦業(yè)工程學(xué)院