談環境治理信息強制性披露困境及對策

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［提要］環境治理信息強制性披露制度的建立完善是構建現代環境治理體系的基礎。根據當前我國環境治理信息強制性披露的主體范圍較窄、內容有待明確、責任機制欠缺、激勵措施不足等實踐困境，提出循序拓展環境治理信息強制性披露的主體范圍、精準規劃環境治理信息強制性披露內容、形塑環境治理信息強制性披露的約束激勵機制，旨在激勵和約束企業主動落實環保治理信息披露責任。

關鍵詞：環境信息；強制披露；環境知情權；社會責任；公私協力

2020年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于構建現代環境治理體系的指導意見》，為現代環境治理體系構建提供了頂層設計方案。其中，建立健全環境治理信息披露制度，作為健全現代環境治理信用體系的一部分予以著重強調。在政策環境和市場運作的共同推動下，我國企業環境信息披露勢在必行。然而，當前環境治理信息強制性披露實踐還存在很多問題和瓶頸。因此，本文將從理論角度厘清環境信息強制性披露的制度溯源，反思當前環境信息披露的實踐困境，進而提出有針對性的強制環境信息披露的制度方案。

一、環境治理信息強制性披露制度實踐檢視

在環境多元共治的背景下，現代環境治理體系和治理能力現代化建設有賴于環境治理信息的披露。環境治理信息披露實踐早已相繼展開，但是還存在以下困境，制約著環境治理信息披露制度功能的實現。

（一）環境治理信息強制性披露的主體范圍過小。當前，環境治理信息披露的主體類型可以分為法律規定和試點實踐兩種類型。在法律法規維度，2014年《環境保護法》修訂，將環境治理信息披露的主體規定為“重點排污單位”（第55條）。《企業事業單位環境信息公開辦法》（2014）第7條對前述“重點排污單位”的認定程序進行了規定，即“由設區的市級人民政府環保主管部門確定，并于每年3月底前公開重點排污單位名錄”。對于非重點排污單位公開環境治理信息，法律只是持鼓勵的態度。由此可見，非重點排污單位是無須環境治理信息公開。理論上，因為執法資源的限制，對環境治理信息公開采取分類規制的方法，只要求重點排污單位公開環境治理信息有一定的合理性。但是，非重點排污單位雖然對環境影響較小，但與重點排污單位相比，因為其數量多得多而對民眾的影響有過之無不及。如若將此類企業一律排除在環境治理信息強制性披露名單之外，則無助于民眾獲取環境信息權利的實現，也無法推動公眾參與和監督環境保護。在實踐層面上，相關機構通過對上市公司環境信息披露進行實證分析，得出每年環境信息的企業僅占上市企業數量的1/5。由此可見，上市公司的環境信息披露與理想狀態仍存在很大差距，這是由于上市公司環境信息強制披露的法律規定尚未出臺，不屬于重點排污單位名錄的上市公司自愿公開環境信息，企業沒有動力去公開不利于自己的信息。其中，國家重點監控的160多家上市公司環境信息披露基本合乎要求。但省和市級環保部門確定的重點監控企業的上市公司和“重點監控企業”的子公司并未進行環境信息披露。

（二）環境信息強制性披露的內容有待明確。當前，企業環境治理信息披露的內容多局限于宏觀政策，缺乏對碳排放和環境治理相關的具體細節。之所以企業在環境治理信息披露內容方面避重就輕，原因在于相關法律規范缺失。專門對環境治理信息進行規定的《企業事業單位環境信息公開辦法》，也只是從一般性視角規制相關環境治理信息公開，缺乏對不同行業的環境治理信息的差異性規定。問題的關鍵是，許多企業更多注重企業利益的實現，對環保責任在內的社會責任關注較少。這種狀況并不限于普通小企業，甚至連上市公司也沒有對環境信息披露給予足夠的重視。即便進行環境信息披露的上市企業，其披露的環境信息內容往往大而無當，部分企業環境信息披露“報喜不報憂”。具體而言，由于當前缺乏環境信息的披露標準，多數企業在披露環境信息時較少涉及環境績效數據。由于企業披露的環境信息多屬于宏觀概述，缺乏相關數據支撐，導致環境信息披露形式大于內容，更無法滿足利益相關者獲取環境信息的訴求。這些問題的產生也因為當前部分企業環保數據并不達標，環境治理力度有限，自然不愿“家丑外揚”。以上情形是導致環境治理信息披露不通暢、不規范現象發生的原因。

（三）環境信息強制性披露的責任機制欠缺。盡管我國相關法律對于企業信息披露有所規定，但是極少專門對環境治理信息公開的規定。現有環境信息披露的規范仍然集中在環境法領域。而在環境法中，企業環境治理信息披露的責任承擔存有缺憾，一方面缺乏事前規制，另一方面違法成本較低。這就導致企業寧愿選擇違法而支付罰款，也不愿因為商業利益損失而披露環境治理信息。換句話說，現有環境治理信息披露責任機制無法有效督促企業披露環境治理信息。令人可喜的是，實踐中由于綠色金融市場與企業經營直接相關，資本市場對環境信息披露起到了推動作用。近年來，環境保護部與中國人民銀行、證監會聯合推動綠色信貸，銀行已建立起綠色信貸制度體系，對于環境污染高的企業限制其貸款和公開發行股票。這類金融手段一定程度上約束企業披露環境信息，但并不能規制所有企業，唯有建立相應的法律制度約束，才能從根本上督促企業履行信息披露責任。

（四）環境信息強制性披露的激勵措施不足。長期以來，由于環境保護的正向激勵不足，我國企業遵守環境保護相關法律的積極性不高。強制企業環境信息披露單純依靠懲罰機制，難以調動企業的積極性，更無法實現制度設計的預期功能。現行法律對于環境信息披露的經濟措施規定幾近于無。由于缺乏制度化的環境信息強制披露規范，企業環境守法仍存在困境，現實中更多的企業是消極承擔這種環境責任。為突破此種局限，推動環境信息強制性披露制度的落地生根，亟待構建全面有效的守法激勵機制，推動企業主動披露環境信息。

二、環境信息強制性披露制度的法律路徑

基于上述環境治理信息披露制度實踐存在的問題，以下將結合相關理論經驗，對環境治理信息披露制度內容進行完善。

（一）擴大環境信息強制性披露的主體范圍。針對當前環境治理信息披露主體限于上市公司和發債企業的情形，從短中長期三個維度有序擴大環境治理信息主體范圍。近期，要求所有社區的市級以上人民政府確定的重點排污單位的上市企業必須公布環境治理信息；中期，要求所有其他上市的排污單位和非上市企業的社區的市級以上人民政府確定的重點排污單位必須披露環境治理信息；遠期，要求非上市企業的排污單位必須披露環境治理信息。至于短期中期長期的時間節點，由國家環境主管部門根據環境治理能力建設進度來劃定。如此一來，將所有排污單位納入環境治理信息披露的規制范圍，不僅有助于強化企業環境責任，也有利于公私合作治理環境事務。

（二）明確環境信息強制性披露的具體內容。針對當前企業環境治理信息披露的隨意性現狀，應當明確環境治理信息強制性披露的具體內容和相關指標。同時，基于各行業的特色出臺有針對性的行業規定，如沒有生產環節污染的貿易類企業，應該強制其披露對合作企業的環保要求，以促使其披露合作企業的環保信息。環境信息強制披露制度依賴于各行業的指標體系建立，應當細致規定核心的披露指標，設計全面系統的指標目錄，引導企業更加詳盡、全面地披露環境信息。具體而言，企業披露環境治理信息包括污染物排放的數量和濃度、碳排放量和相關資源管理措施，環境違法行為處罰情況，新建項目的環境影響情況等內容。

（三）確立環境信息強制性披露的責任承擔。為了解決“違法成本低，守法成本高”的責任承擔局限，應當通過引入按日連續處罰和環境信用影響評價制度，借助法律和社會機制共同構建有效的環境治理信息強制性披露的責任承擔方式。一方面國家環境保護主管部門可以在按日連續處罰辦法中增加一項，即企業未依法披露強制性環境信息，且經過責令改正拒不改正的情形，可以適用按日連續處罰之規定；另一方面結合當前國家社會誠信檔案的建構，將企業環境治理信息披露事項作為企業信用評價的重要指標，并向社會和金融機構通報。在一定程度上，可以督促企業積極履行環境治理信息披露義務。

（四）健全環境信息強制性披露的激勵制度。健全環境信息強制披露激勵的法制，適時將經濟支持政策措施上升為規章制度，將其納入制度化的軌道。首先，及時將企業強制性環境信息披露情況納入企業金融信用信息基礎數據庫，借助既有的綠色信貸制度體系，通過企業環境信息共享，為金融機構貸款和投資決策提供依據。其次，商業銀行等金融機構應當發揮金融杠桿作用，引導銀行提前改變資產配置，減少對未按法律規定披露環境信息的企業貸款，促進被投資企業及貸款企業提升環境管理及披露。再次，實施能效和環保“領跑者”制度，采取財稅優惠等措施激勵企業披露自身環境信息，進一步提高其綠色競爭力，讓環境方面的投入轉化為經營績效。最后，由環保部與證監會等部門聯合設立包括上市公司在內的企業環境信息披露獎勵資助，定期評選獎賞環境信息披露優秀的企業，以此構建環境信息披露的最佳模板，引導更多的企業參照模仿。

三、結語

在環境污染形勢嚴峻的當下，環境信息的披露與透明不僅是公眾知情權的訴求，也是企業的社會責任表現，更是公私協力環境治理的重要制度。針對當前企業環境信息披露失范現象，亟待政府與社會協力合作化解信息披露困境，其中環境信息強制性披露制度的建構是重要舉措。在政府層面應當實現“有法可依”，制定相關的法律法規，在即將修訂的證券法中加入環境信息強制性披露條款，具體細則由部門規章予以規定，激勵和約束企業主動落實環保信息披露責任。對于企業而言，信息披露的準確性將極大地影響著企業內外部的決策與判斷，使企業能在準確識別各種非財務機遇與風險的基礎上，切實有效地提高對非財務績效管控能力，從而更好地在落實企業環境責任的同時，不斷提高企業的經濟效益。根據《環境保護法》（2014年）關于信息公開與公眾參與的規定，普通投資者與公眾有權對企業的環境信息披露進行監督，從企業與公民兩個方面雙向構建可持續的環境信息強制性披露制度，提升企業的違法成本。

參考文獻：

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作者：李佳麗 單位：福建社會科學院