生態(tài)環(huán)保督察開展面臨挑戰(zhàn)及對策

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2019年6月，《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》以黨內(nèi)法規(guī)形式明確中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的督察對象是地方黨委和政府、國務(wù)院有關(guān)部門（以下簡稱部門）及中央管理企業(yè)后，第二輪第一批中央生態(tài)環(huán)保督察隨即開展了對中國五礦、中國化工等2家央企的環(huán)保督察，取得很大成效。2020年8月30日，第二輪第二批中央環(huán)保督察正式啟動，并首次把國家能源局、國家林業(yè)和草原局兩個(gè)部門納入督察范圍。與地方黨委和政府“塊塊”式管理方式不同，國務(wù)院有關(guān)部門“條條”式管理方式，職權(quán)地域范圍更廣，對部門開展生態(tài)環(huán)保督察模式必然與對地方黨委和政府有所區(qū)別。為此，深入分析開展部門生態(tài)環(huán)保督察面臨的挑戰(zhàn)和困難，探討部門生態(tài)環(huán)保督察路徑和機(jī)制，對推動部門生態(tài)環(huán)保督察平穩(wěn)開展具有重要意義。

一、部門生態(tài)環(huán)保督察面臨的挑戰(zhàn)

對地方和央企的督察，目的是打通抓落實(shí)“最后一公里”，而對部門督察則是為了打通抓落實(shí)“最先一公里”，兩者在督察對象、內(nèi)容及機(jī)制上有著明顯差異。部門生態(tài)環(huán)保督察作為中央生態(tài)環(huán)保督察的全新實(shí)踐，面臨的挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）如何選取督察對象以什么標(biāo)準(zhǔn)確定督察對象，是部門督察面臨的首要也是最大挑戰(zhàn)，主要原因：一是部門生態(tài)環(huán)保責(zé)任差異大。按照現(xiàn)有生態(tài)環(huán)保法律法規(guī)、各部門“三定方案”、《中央和國家機(jī)關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單》（以下簡稱《責(zé)任清單》）及七大生態(tài)環(huán)境保護(hù)攻堅(jiān)戰(zhàn)文件為依據(jù)梳理各部門生態(tài)環(huán)保職責(zé)，除生態(tài)環(huán)境部以外，國家發(fā)展和改革委員會、工業(yè)和信息化部、自然資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、水利部、財(cái)政部、交通部、商務(wù)部、國家衛(wèi)生健康委員會、應(yīng)急管理部等部門責(zé)任較多，國防部、教育部、國家民族事務(wù)委員會、安全部、民政部、司法部、文化部、退役軍人事務(wù)部、中國人民銀行、審計(jì)署等部門責(zé)任較少。其他部門的責(zé)任大小，介于前兩類中間，部門生態(tài)環(huán)保責(zé)任差異很大。此外，與地方黨委和政府對本地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作負(fù)總責(zé)，央企對本企業(yè)造成的生態(tài)破壞和環(huán)境污染負(fù)直接責(zé)任不同，2018年機(jī)構(gòu)改革后，除生態(tài)環(huán)境部外，國務(wù)院其他組成部門只在其主管領(lǐng)域內(nèi)依法履行一定的生態(tài)環(huán)保職責(zé)，并非生態(tài)環(huán)保主管部門。因此，以什么因素為標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)來選取督察部門并確定督察順序，是開展部門生態(tài)環(huán)保督察的首要挑戰(zhàn)。二是有的部門權(quán)力敏感。如國家發(fā)展和改革委員會主管審批事項(xiàng)多，負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)布局、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整等，相較其他部門來說，其生態(tài)環(huán)保職責(zé)較多，將其確定為督察對象并優(yōu)先開展在情理之中，但其具有戰(zhàn)略性和敏感性行業(yè)審查職責(zé)，負(fù)有維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全和產(chǎn)業(yè)安全重任，對其督察必須考慮周詳。再如農(nóng)業(yè)農(nóng)村部雖然負(fù)有指導(dǎo)畜禽糞污資源化利用防治畜禽養(yǎng)殖污染，指導(dǎo)推進(jìn)農(nóng)藥、化肥合理使用和農(nóng)作物秸稈、廢棄農(nóng)膜資源化利用等生態(tài)環(huán)保職責(zé)，但其重點(diǎn)工作是攻堅(jiān)精準(zhǔn)脫貧、穩(wěn)定糧食產(chǎn)量，肩負(fù)涉及我國人口最多的振興“三農(nóng)”職責(zé)，督察是否會影響其工作重點(diǎn)，引發(fā)社會上對督察的負(fù)面輿情，需要事先預(yù)判并加以防范。

（二）怎樣判定部門責(zé)任對部門開展生態(tài)環(huán)保督察，責(zé)任判定的難點(diǎn)主要在于：一是存在職責(zé)變遷。截至目前，我國先后于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年和2018年進(jìn)行了八次規(guī)模較大的機(jī)構(gòu)改革，各部門的生態(tài)環(huán)保職責(zé)幾經(jīng)變遷和調(diào)整，進(jìn)行部門生態(tài)環(huán)保督察，一些生態(tài)環(huán)保責(zé)任認(rèn)定可能會存在爭議。例如，在機(jī)構(gòu)改革和職責(zé)調(diào)整前做出的決策，職責(zé)調(diào)整并劃分給其他部門后，在決策推進(jìn)實(shí)施過程中產(chǎn)生了生態(tài)環(huán)境損害后果，認(rèn)定責(zé)任就可能存在爭議。二是存在職責(zé)模糊。部分生態(tài)環(huán)保職責(zé)既有牽頭部門，又有配合部門，且運(yùn)作中存在職責(zé)交叉，存在職責(zé)難以認(rèn)定的情況。如農(nóng)村生活污水治理、黑臭水體治理和清潔取暖等工作本是住建部牽頭開展，但近年來，生態(tài)環(huán)境部牽頭開展了大量工作。再如，2018年機(jī)構(gòu)改革后，隨著住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、原農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局部分職責(zé)劃歸到自然資源部，村莊綠化工作責(zé)任部門在實(shí)踐中也存在模糊情況。

（三）如何確定督察方式與地方黨委、政府相比，國務(wù)院有關(guān)部門的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制明顯不同：一是管理區(qū)域不同。地方政府屬于“塊塊”管理模式，在其所轄行政區(qū)域內(nèi)行使職權(quán)。國務(wù)院組成部門屬于“條條”管理模式，職權(quán)地域范圍更廣，一般涉及全國，管理模式差異較大，還存在既獨(dú)立又交叉的關(guān)系，需要探索全新的督察工作方式。二是管理領(lǐng)域不同。地方政府負(fù)責(zé)綜合事務(wù)，政策形成與執(zhí)行具有一定的共性。部門則專注計(jì)劃規(guī)劃、審批、財(cái)政、水利、農(nóng)業(yè)等行業(yè)領(lǐng)域，每個(gè)領(lǐng)域都有各自獨(dú)有的特征和相應(yīng)的要求，同時(shí)還可能涉及相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程等。因此，開展部門生態(tài)環(huán)保督察，督察形式和內(nèi)容都應(yīng)該因地制宜，難以實(shí)現(xiàn)“一個(gè)模板督到底”，對生態(tài)環(huán)保督察提出了更高的要求。

二、推進(jìn)部門生態(tài)環(huán)保督察平穩(wěn)開展的對策建議

對國務(wù)院有關(guān)部門開展生態(tài)環(huán)保督察應(yīng)以協(xié)調(diào)發(fā)展與環(huán)保的關(guān)系,協(xié)同推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)。要達(dá)到預(yù)期效果，重點(diǎn)是做好以下工作，化解部門督察工作在對象選取、責(zé)任判定和督察方式等方面可能面臨的挑戰(zhàn)。

（一）統(tǒng)籌選取督察對象部門督察是為了督促各部門落實(shí)生態(tài)環(huán)保職責(zé)，因此，應(yīng)警惕“督察萬能”思維，避免“督察泛化”，要將督察對準(zhǔn)關(guān)鍵部門和核心環(huán)節(jié)。一是以部門生態(tài)環(huán)保職責(zé)大小作為主要選取依據(jù)。建議從前述生態(tài)環(huán)保責(zé)任相對較多的部門中選取督察對象，部門職權(quán)涉及產(chǎn)業(yè)、能源、運(yùn)輸和用地等四大結(jié)構(gòu)調(diào)整的，如經(jīng)濟(jì)、能源、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、住建、交通運(yùn)輸、水利、自然資源等行業(yè)主管部門，應(yīng)予以優(yōu)先選取作為開展生態(tài)環(huán)保督察對象。二是通過以往督察發(fā)現(xiàn)的問題作為確定督察對象依據(jù)。建議梳理總結(jié)前幾個(gè)批次中央對地方生態(tài)環(huán)保督察發(fā)現(xiàn)的一些共性問題，這些問題涉及到地方政府不同部門，而這些部門涉及共性問題多寡，可以作為確定督察國務(wù)院有關(guān)部門及其順序的主要依據(jù)。此外，也可商請中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位，共同決定督察對象及順序。

（二）分類厘清督察事項(xiàng)一是確定督察內(nèi)容。建議以生態(tài)環(huán)保法律法規(guī)、《責(zé)任清單》、七大生態(tài)環(huán)保攻堅(jiān)戰(zhàn)政策文件分工等為基礎(chǔ)厘清部門責(zé)任，以責(zé)任落實(shí)情況作為督察內(nèi)容，推動部門程序盡責(zé)、落實(shí)見效。二是選定督察起點(diǎn)。為方便認(rèn)定部門責(zé)任，建議以2015年1月1日即《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施時(shí)間，作為部門督察的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。若部門職責(zé)出現(xiàn)變動的，在遵循《國務(wù)院關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革涉及行政法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)職責(zé)調(diào)整問題的決定》的基礎(chǔ)上，以職責(zé)劃轉(zhuǎn)一年后確定責(zé)任部門。

（三）不斷優(yōu)化督察機(jī)制一是提煉技術(shù)需求。不同部門涉及行業(yè)領(lǐng)域不同，督察技術(shù)需求迥異，應(yīng)根據(jù)督察需求，制定“一部一策”。二是調(diào)整工作模式。部門管理通常比較規(guī)范，從政策運(yùn)行流程上很難發(fā)現(xiàn)問題。因此，建議著重采用基層座談、輿情調(diào)研等工作方式，側(cè)重向下查政策落實(shí)成效。三是提高督察層級。建議以中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察領(lǐng)導(dǎo)小組的名義開展部門督察，領(lǐng)導(dǎo)小組組成單位中辦、中組部、、國辦、司法部、審計(jì)署和最高檢等部門共同參與，有利于把控部門敏感權(quán)力事項(xiàng)，客觀評判職能部門工作成效。此外，可借鑒2014年國務(wù)院督查引入中科院、國務(wù)院發(fā)展研究中心、國家行政學(xué)院、全國工商聯(lián)為第三方評估單位工作經(jīng)驗(yàn)，嘗試引入“第三方評估”，發(fā)揮行業(yè)專家作用，提高督察成效。

作者：徐敏云 呂曉君 陳亞楠 隆重