高校管理法人化改革
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一、德國高等教育發(fā)展歷史回顧
自19世紀(jì)初以來，德國高等教育改革的成就一直受到其他國家的關(guān)注。洪堡提出的“教學(xué)與科研相統(tǒng)一”的理念使德國柏林大學(xué)成為世界研究型大學(xué)的典范。20世紀(jì)初期，柏林大學(xué)遵循德國哈勒大學(xué)和哥廷根大學(xué)所倡導(dǎo)的科學(xué)研究理念，成為世界大學(xué)的典范；同一時期，工業(yè)學(xué)院（大學(xué)）系統(tǒng)遵循促進(jìn)技術(shù)發(fā)展和倡導(dǎo)技術(shù)與工業(yè)相結(jié)合理念，成為世界工業(yè)大學(xué)發(fā)展的風(fēng)向標(biāo)。例如，亞琛工業(yè)大學(xué)、慕尼黑工業(yè)大學(xué)等在助力德國工業(yè)和社會發(fā)展過程中展現(xiàn)出獨特的作用，使德國工業(yè)在當(dāng)今激烈的競爭中仍然穩(wěn)居世界前列。德國魏瑪共和時期、納粹時期政治的不穩(wěn)定都給德國高等教育發(fā)展帶來了致命的打擊。但是，在二戰(zhàn)后和平的環(huán)境中，聯(lián)邦德國的高等教育以其獨特的管理模式和引人注目的教育成就吸引了世人的目光。1950年后，德國的經(jīng)濟(jì)迅速崛起，促進(jìn)了高等教育的大發(fā)展。為應(yīng)對20世紀(jì)60年代高校招生容量不足的問題，德國成立了許多委員會來探討高等教育改革的方向，其中，以科學(xué)委員會（Wissenschaftsrat）的工作最為突出。1960年，該委員會出臺了《關(guān)于擴(kuò)充學(xué)術(shù)機構(gòu)的建議書》，在回顧德國高等教育歷史發(fā)展的基礎(chǔ)上，對1960年前的聯(lián)邦德國高等教育的狀況進(jìn)行描述：人員和設(shè)備不足，大學(xué)生數(shù)量偏少，高校校長同院系教授溝通不暢，科研關(guān)注度不夠等。因此，該建議書建議增加現(xiàn)有教師數(shù)量，特別是同一研究方向的教授的數(shù)量；擴(kuò)建學(xué)校、實習(xí)醫(yī)院和實習(xí)工廠；增加外國研究者和教師數(shù)量。[1]即使如此，同美國相比，德國人口中高等教育學(xué)歷擁有者的比例仍然偏低，精英教育風(fēng)格明顯。教授重視科研，忽視教學(xué)，因此，學(xué)生對教學(xué)并不滿意。在1968年前后的學(xué)生運動和社會運動中，以大學(xué)為代表的高等教育體系成為保守和僵化的代名詞。對此，先后擔(dān)任慕尼黑大學(xué)校長和艾城天主教大學(xué)校長的羅普柯維慈深有體會，在自己的文章中描述了1968年前后德國大學(xué)生對僵化的高等教育體系的無情嘲諷。[2]20世紀(jì)70年代，德國高等教育受工業(yè)和經(jīng)濟(jì)推動，開始新一輪的改革，其主導(dǎo)思想包括教育為工業(yè)和社會發(fā)展服務(wù)、打破原有的精英教育風(fēng)格、擴(kuò)大高等教育容量。1976年，德國聯(lián)邦和各州政府通過法制化途徑對高等教育進(jìn)行了改革，制定了《高等教育總法》，且各聯(lián)邦州的相關(guān)法規(guī)也體現(xiàn)了總法的意圖。這次改革成果主要包括高校管理由教授治校轉(zhuǎn)變?yōu)閳F(tuán)體式管理，在關(guān)鍵的校評議會（Senat）和學(xué)部（Fakultaet）中增加了教授之外的其他教師代表和學(xué)生代表數(shù)量；增加了大學(xué)校長的權(quán)力，放寬了校長必須由本校教授擔(dān)任的規(guī)定；在科研資助方面，聯(lián)邦政府發(fā)揮更大作用，借此打破了各個聯(lián)邦州壟斷教育管理的局面。[3]1998年，聯(lián)邦德國對1976年制定的《高等教育總法》進(jìn)行了第四次修改。在第58條第1款“高等學(xué)校既是公法社團(tuán)又是國家機構(gòu)”上，增加了“也可以以其他法律形式設(shè)立”的規(guī)定。該規(guī)定改變了德國自1810年柏林大學(xué)創(chuàng)建以來所采取的高校組織形式；改革之后，德國高校既可以以原有的身份存在，也可以以符合法律要求的其他身份存在。在這種背景下，德國高校的組織形式開始向多元化發(fā)展。2003年起，德國北部的下薩克森州的5所高校成為獨立的公法基金大學(xué)，其中最具有代表性的是歷史悠久的哥廷根大學(xué)。而后，德國東部的薩克森州和布蘭登堡州的一些高校也逐漸從國立高校轉(zhuǎn)變?yōu)榻M織上不依賴于國家和州的公法人高校。從2004年開始，德國西部的北威州和中部的黑森州則采取了另一類組織形式：強化高校作為公法團(tuán)體的作用，州政府教育主管部門部分放權(quán)，高校通過新的組織法來實現(xiàn)自主管理，在人事和財政方面享有更多自由。
（一）博洛尼亞進(jìn)程的要求
1999年，由29個歐洲國家的教育部長簽署的《博洛尼亞宣言》明確了建設(shè)歐洲高等教育區(qū)的6個具體目標(biāo)：建立可比較的學(xué)位系統(tǒng)，設(shè)立本科生和研究生兩級學(xué)位系統(tǒng)，設(shè)立學(xué)分系統(tǒng)，促進(jìn)學(xué)生與教師有效地流動，促進(jìn)區(qū)內(nèi)高等教育質(zhì)量保障方面的合作，發(fā)展歐洲高等教育特性。[4]德國在推進(jìn)“博洛尼亞進(jìn)程”中，遭遇了極大的困難。相比于英法兩國，德國固有的學(xué)位系統(tǒng)雖然簡單明了，但是改革難度最大。在從碩士-博士兩級學(xué)位轉(zhuǎn)變?yōu)閷W(xué)士-碩士-博士三級學(xué)位系統(tǒng)的過程中，自然科學(xué)學(xué)科因其研究對象和學(xué)科屬性相對較易改革；但是，在人文社會科學(xué)和工程科學(xué)領(lǐng)域，德國高校的教授和管理者對于傳統(tǒng)教育模式的推崇使得這些學(xué)科的改革進(jìn)行得尤為艱難。因此，原有的“高校既是國家機構(gòu)又是學(xué)術(shù)共同體”的二元模式成為改革的對象。要實現(xiàn)“博洛尼亞進(jìn)程”的各項目標(biāo)，并在保證原有的科研目標(biāo)的同時，更好地開展教學(xué)工作和促進(jìn)學(xué)生、學(xué)者的國際流動，德國高校需要從州政府的財政監(jiān)督和學(xué)術(shù)監(jiān)督中解放出來，成為獨立的自治體。
（二）財政緊縮政策的限制
德國教育財政支出在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比例從2001到2007年一直保持在2.5%，在發(fā)達(dá)國家中屬于中下水平[5]。從高等教育階段財政投入看，2009年，德國的投入水平（1.3%）低于經(jīng)合組織國家平均水平（1.6%）。[6]與此同時，由于高等教育擴(kuò)張，文理中學(xué)占全部中學(xué)的比例從1995年的13%增長到2008年的36%，而以職業(yè)教育為目標(biāo)的普通中學(xué)所占比例從25%降到20%[7]。一方面，文理中學(xué)的生均經(jīng)費遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過普通中學(xué)的生均經(jīng)費；另一方面，具備德國高校入學(xué)資格的中學(xué)畢業(yè)生人數(shù)大幅度增加。德國高校入學(xué)新生人數(shù)逐年增長：1995為261427人，2000年為314539，2005年為355961人[8]。學(xué)生和教師人數(shù)的增加，以及學(xué)校設(shè)備的增加都需要大量的資金支持，而德國公共財政教育投入的增長低于教學(xué)和科研所需資金的增長，引發(fā)了教學(xué)科研的財政困難。從德國下薩克森州1995-2005年財政統(tǒng)計看：2000年，該州財政收入達(dá)到10年中的最高點，199.14億歐元；之后，財政收入持續(xù)走低，2002年達(dá)到最低點，2005年回到1998年水平，大約為190.85億歐元。同期的財政支出則超過財政收入，從1995年的197.24億歐元上升到2000年的208.32億歐元，2001年達(dá)到最高點，之后三年相對平穩(wěn)，2003年后，財政支出開始緩慢下降[9]。為此，下薩克森州政府實施財政緊縮政策，在削減崗位的同時，不提高教師待遇。州政府嘗試以不增加財務(wù)負(fù)擔(dān)的方式解決財政問題，因而引發(fā)了教師群體和教師工會的抗議。[10]2003年，在哥廷根大學(xué)改制為公法基金大學(xué)前后，大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)者試圖通過改革獲得更多的自治權(quán)利（主要是人事權(quán)和財政權(quán)）；州政府則圍繞減輕財政負(fù)擔(dān)，希望哥廷根大學(xué)可以獲得更多的第三方資助和其他投資者提供的資金。
（三）建設(shè)精英大學(xué)的驅(qū)動
德國高校，如應(yīng)用科技大學(xué)，一般都屬于聯(lián)邦州政府的國家機構(gòu)。在財政上，高校依靠聯(lián)邦州政府的撥款，每個財政年度的盈余不能用于高校發(fā)展；除了私立高校外，高校教師擁有公務(wù)員身份。二戰(zhàn)后，德國社會中存在著濃厚的平等氛圍，任何突出“精英”或者“超人”的行為都可能被解讀為納粹思想的遺毒。但是，兩德統(tǒng)一以來，隨著各種大學(xué)排行榜的“刺激”，以及聯(lián)邦政府日益增多的項目管理方式，德國教育界出現(xiàn)了精英教育的思潮。2005年，施羅德政府在改革行政管理制度，增加聯(lián)邦州的權(quán)力，壓縮聯(lián)邦層面對于教育管理的權(quán)限的同時，嘗試推出了精英倡議計劃，試圖從聯(lián)邦層面繼續(xù)發(fā)揮一定的引導(dǎo)作用。同時借以刺激高校，以優(yōu)秀原則應(yīng)對原先的平等原則。2006年上臺的默克爾延續(xù)了上屆政府的倡議，從“研究生院“”精英集群“”未來構(gòu)想”三個方面區(qū)分德國現(xiàn)有的公立高校，以造就德國的精英大學(xué)。這樣，高校必須趕上聯(lián)邦政府的步伐，爭取成為獨立競爭的主體。在德國財政資助和第三方資助的競爭中，跨學(xué)科、規(guī)模大的科研型高校成為攬獲資金的主要贏家。不具備行動能力和科研能力、規(guī)模小的高校成為競爭的失敗者。因此，黑森州和薩克森州都對《高校法》進(jìn)行了改革，在公法團(tuán)體的框架內(nèi)，賦予高校更多的人事和財政行動權(quán)；德國巴符州卡爾斯魯厄理工大學(xué)（KIT）則于2006年合并了以核能和環(huán)境研究見長的卡爾斯魯厄研究中心，從而躋身于精英大學(xué)之列。
（四）美國經(jīng)驗的引入
二戰(zhàn)之后，“美國風(fēng)”在聯(lián)邦德國非常流行，美國的流行文化和符號成為德國社會文化的重要內(nèi)容。一方面，美國大眾文化傳播對西德社會產(chǎn)生了大量沖擊，影響了德國人的價值觀和生活方式；另一方面，聯(lián)邦德國社會在向現(xiàn)代消費社會邁進(jìn)時，出現(xiàn)了與美國社會相似的特征。[11]在高等教育領(lǐng)域，同美國相比，德國不僅缺乏世界知名的精英大學(xué)，更是缺少擁有自主財政權(quán)和人事權(quán)的私立高校。因此，在關(guān)于德國高等教育的討論中，雖然有人指出了美國高校良莠不齊的事實，但是大部分人都關(guān)注美國著名的私立大學(xué)及其領(lǐng)導(dǎo)者。在各種論壇和紀(jì)念會上，美國著名私立高校的校長成為德國公立大學(xué)校長談?wù)摵蛯W(xué)習(xí)的對象，其中，在德國最受推崇的是2000年上任的斯坦福大學(xué)校長約翰•漢尼斯。美國私立高校的托管模式、巨額的學(xué)?；穑约耙虼双@得的巨大行動能力和矚目的科研成就、學(xué)業(yè)成績，成為德國高校領(lǐng)導(dǎo)者和政策制定者最關(guān)心的話題。德國高校也試圖引入美國高校流行的大學(xué)理事會（Hochschulrat,UniversityCouncil），但由于同傳統(tǒng)的評議會（Senat）權(quán)責(zé)不清，且德國高校不具備類似美國高校那樣的行動能力，因此，從總體來看，這個創(chuàng)新并不成功[13]。雖然精英倡議的總資金數(shù)額遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于美國一所精英大學(xué)的資金[14]，但是聊勝于無。因此，德國高校呼吁政府賦予高校更大的行動空間，美國同行的能力和成就成為德國高校進(jìn)行改革的動力。（五）德國學(xué)界的討論德國下薩克森州的改革最積極，州文教部長托馬斯•奧普曼（ThomasOppermann）和文教部高等教育司司長克勞斯•帕蘭特（KlausPalandt）更是積極推動本州高校組織形式的革新，同其他支持者先后為公法大學(xué)搖旗吶喊，并積極參與了哥廷根大學(xué)的改革。2003年，哥廷根大學(xué)的大學(xué)改革小組法律顧問克里斯托夫•康拉德（ChristophConrads）撰文回顧了下薩克森州的高校法改革，并要求進(jìn)行比目前改革更為徹底的組織變革。他更贊賞私法人的法律形式，認(rèn)為這種形式比公法人享有更多的自由。2005年，教育學(xué)者珀斯特（AlfredPost）在其出版的關(guān)于薩克森州德累斯頓工業(yè)大學(xué)法人化的專著中，重點分析了法人化改革對于工業(yè)大學(xué)的意義。2009年，法學(xué)家阿恩•鮑爾施（ArnePausch）撰文指出，公法大學(xué)和公法團(tuán)體大學(xué)這兩種不同于古典式大學(xué)的類型都能有效地擴(kuò)展高校的自我管理權(quán)限。但是，法律規(guī)定不同，權(quán)限亦有大小之分。下薩克森州的《高校法》不僅取消了聯(lián)邦州政府對于大學(xué)的監(jiān)督，而且把法律監(jiān)督職能也留給了大學(xué)基金會；北威州和黑森州（如達(dá)姆施達(dá)特大學(xué)模式）則保留了政府的法律監(jiān)督職能。
三、總結(jié)
德國高校的法人化改革成為2000年之后熱烈討論的話題，這同德國高等教育目前面臨的問題密切相關(guān)。這些問題主要有“博洛尼亞進(jìn)程”的推動、財政緊縮和高等教育擴(kuò)張、精英倡議和精英大學(xué)、美國化問題。這些因素都會促使德國高等教育管理產(chǎn)生變革。德國高等教育的變革是漸進(jìn)式的，直到今天只有小部分德國高校轉(zhuǎn)變?yōu)楣ù髮W(xué)，大部分高校還是保持了原有的大學(xué)憲章。德國的公法大學(xué)主要集中于北部和東部地區(qū)，參加公法改革的知名大學(xué)僅有哥廷根大學(xué)和德累斯頓工業(yè)大學(xué)。前者在2012年的精英大學(xué)評選中落榜，而后者成為原東德地區(qū)成功躋身精英大學(xué)的兩所高校之一（另一所是柏林洪堡大學(xué)）。許多專家認(rèn)可德國大學(xué)原有的管理方式，這種公法大學(xué)的改革目前僅僅是原有高校管理制度的一種新類型，公法基金高校的發(fā)展態(tài)勢尚不明顯，有待于進(jìn)一步的發(fā)展。
作者：杜衛(wèi)華
