高校管理自主權改革之政府管理權限演變

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摘要：“高校管理自主權”是一個中國化的概念，是我國在學習西方“大學自治”的過程中逐漸形成的價值和權力訴求。發(fā)達國家高校在自治的同時，政府通過經(jīng)濟資助支持、立法監(jiān)督保障、行政權力下放、組織制度保證等措施對高校進行間接干預與控制的國際經(jīng)驗，對我國高校管理自主權改革具有積極的借鑒意義。

關鍵詞：高校；管理自主權；政府；權限

政府管理權限在高校管理中指政府作為行政管理主體行使高校管理權力的權責范圍。政府作為行政主體依法享有高等教育的管理權力，但這種權力不是無邊界的，而是有一定范圍，需在特定的責任范圍內行使。高校即是在與政府管理權限的博弈中不斷謀求更大的自主權以利于自身的發(fā)展。因此，高校管理自主權改革的根本問題在于政府與高校在管理中權限大小如何權衡的問題，二者只有在權力博弈中達到優(yōu)化平衡，才能最大限度地促進高等教育事業(yè)發(fā)展。發(fā)達國家高校管理自主權改革中政府管理權限的歷史演變為我們提供了很好的經(jīng)驗借鑒。

一發(fā)達國家政府管理高校權限演變的歷史經(jīng)驗

政府管理高校事務是歷史發(fā)展的客觀必然，馬克思關于社會教育受制于該社會關系的觀點也闡述了這一客觀規(guī)律。特別是近代社會，高等教育發(fā)展帶來的科技進步在推動社會經(jīng)濟發(fā)展中的貢獻越來越巨大，政府對高等教育的重視程度和干預程度也進一步提高。總的趨勢是：發(fā)達國家政府更尊重高校作為知識輸出主體的特性，避免直接管理，而以間接干預為主，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）經(jīng)濟資助支持

政府為推動高等教育發(fā)展而采取的干預措施中，經(jīng)濟資助和支持是一個必不可少的手段。19世紀30年代，英國政府在議會的倡議下成立“大學教育資助委員會”，為高校提供經(jīng)費資助。1965年，教育和科學部部長克魯斯蘭(A.Crosland)提出實行高等教育雙軌制，英國的高校被劃分為自治的大學和非大學性質的公立高校兩種類型，其中，教育和科學部為自治的大學提供經(jīng)費支持，而地方政府是公立高校經(jīng)費的主要來源[1]。法國早在19世紀50年代即主張大學自治，1968年，政府以立法的形式明確了大學享有財務、行政和教學方面的自主權。法國的高等教育經(jīng)費主要是由國家提供，但同時也有大學自籌，且近些年來政府資助的教育經(jīng)費在不斷增加，逐步發(fā)展成為國家財政的第一大支出[2]。德國聯(lián)邦政府并不采取直接管理教育的方式，教育經(jīng)費主要由州政府和地方政府負責，包括教職人員的工資、一些行政管理費用以及校舍的建設和維護等。聯(lián)邦政府對高等教育的經(jīng)濟干預主要通過兩種模式來實施：一是成立各類教育經(jīng)費協(xié)調機構對高校所需經(jīng)費進行審核和分配；1998年的高教改革針對高校教育經(jīng)費問題提出了相關意見，包括改革高校基本建設經(jīng)常性費用的審批程序，發(fā)揮州教育行政部門在經(jīng)費管理過程中的審核作用；高校享有經(jīng)費的獨立使用權，政府不再分類立項。二是對高校的科研和開發(fā)進行資助。據(jù)相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，近年來德國高校獲得的政府科研經(jīng)費資助占總資助額度的25%以上[3]。同樣是聯(lián)邦制的美國，聯(lián)邦政府不直接管理高等教育，州政府主要負責為學生提供經(jīng)濟支持，還要不斷提升教育質量與研究水平。美國政府創(chuàng)辦了一批研究型高校，并把其中的重點高校建成國家的基礎科研中心，獲得聯(lián)邦政府提供的重要經(jīng)費支持。在日本，起初政府僅僅為國立大學提供經(jīng)費支持，而對占國家高校總數(shù)80%以上的私立大學不夠重視。在二戰(zhàn)之后，日本私立大學出現(xiàn)了財政危機，國家開始加大對私立大學的資助，并由此加強了對其控制力度，提升了高等教育質量。

（二）立法監(jiān)督保障

發(fā)達國家政府的教育立法是確保高校自主權得以實現(xiàn)的一個重要條件。法國是第一個高等教育立法國家，早在19世紀初就頒發(fā)《帝國大學法令》，該法令明確規(guī)定高等教育實行中央集權制。1968年頒發(fā)《高等教育法》，明確了高校是多學科的公立科學和文化機構的高等教育主體，在行政、財務等方面享有自主權。該法令確保了法國高校辦學自主權的強制執(zhí)行。日本是世界上最具系統(tǒng)性和多層次教育法律體系的國家。1947年，日本開始對二戰(zhàn)前的敕令教育行政進行改革，構建憲法－教育基本法－學校教育法一整套完整的法律體系，為日本現(xiàn)代教育改革奠定了法律基礎。1976年，德國政府頒發(fā)了《高等學校總綱法》，詳細規(guī)定了高校的職責、人事以及科研教學原則等。1998年，德國聯(lián)邦議會第四次修訂《高等學校總綱法》，此次修訂的主要內容包括高等教育經(jīng)費使用、學籍學制、結構性改革、學生資助、人事管理、青年教師科研支持、科學研究、評價體系、繼續(xù)教育、私立高校等領域，其核心內容是賦予高校更多的科研資助以及人事權、經(jīng)費自主權等，目的是提高德國高校的國際競爭力。

（三）行政權力下放

近年來的趨勢是：為了確保高校管理自主權的真正實現(xiàn)，美國、英國、德國等一貫采取分權制的國家，依舊對高校放權；日本、法國等先行集權制，隨著高等教育的發(fā)展，也逐步實行放權。美國聯(lián)邦教育部沒有直接管理高等教育的機構，各州政府雖有權管理高校，但權力僅局限于高校的設置審批、經(jīng)費預算和董事會成員任命等幾個方面，除此之外，一般不干預高校的內部事務。州政府還對社會人才需求進行預測，為高校提供信息服務等[6]。法國是世界歷史上實行高度集權的教育行政體制的國家代表，但近年來的高等教育改革趨勢卻顯示出放權的特點。1968年的“五月風暴”大學生運動迫使政府不得不進行高等教育改革，高校由此提出“民主”、“自治”、“多學科”的原則；改革還確立了高校享有行政和教學方面的自主權。雖然此次改革是在學生運動的迫使下實行，但在當時最大限度地推動了高等教育的改革發(fā)展。1966年，法國全面開展了教育改革，國家教育咨詢委員會提出立即改革教育結構，精簡當前無特色、集權、僵化、垂直、臃腫、不透明的教育行政機構[2]。建議“進一步下放政府權力，提升學校辦學自主權”。1879年，日本開始學習美國，對中央集權進行改革。特別是二戰(zhàn)后，在被美國占領的7年時間里，教育更加美國化，明確提出了“學問自由、地方分權、教育中立”三原則，主張分權和自治。

（四）組織制度保證

除了在經(jīng)濟、法律和行政上提供保障外，發(fā)達國家還構建了一套完整的組織制度體系，確保自主辦學、高校自治。1965年，英國開始實行高等教育的雙軌制，即把高等教育分為自治的大學和非大學性質的公立高校兩個部分。其中，公立高校由地方教育行政部門進行管理。對于自治的大學，英國構建高等教育質量保證體系（QualityAssurance），通過涵蓋質量審核、評估、控制和社會評價等方面的多元評估，確保高等教育質量。相應的，英國通過發(fā)展高等教育第三方機構，有效協(xié)調高校與政府之間的關系，強化高校自治。德國在1998年提出高等教育改革方針：“為了保證高校的教學、科研質量，國家建立學術評定委員會，成員包括高校師生、政府官員、企業(yè)家等各方代表，定期評估高校的教學、科研，并公布評價結果，為政府和企業(yè)的教育投入提供參考。”20世紀，美國實行了高等教育認證制度，該制度在規(guī)范高等教育管理和提高高等教育質量方面發(fā)揮了重大的作用，在確保了高校教育質量最低標準的同時，規(guī)避了政府的直接干預，保障了高校的管理自主權。與此同時，美國還設立了大量高等教育第三方機構，這些機構代表了不同類型高校的利益，涵蓋了研究型大學聯(lián)合會、州立大學聯(lián)合會、社區(qū)學院聯(lián)合會、贈地學院聯(lián)合會等等，影響政府的決策，維護高校的自主權。

二我國高校自主權改革中政府管理權限的演變及現(xiàn)狀

建國以來，我國高校自主權經(jīng)歷了從無到有，從政策認可到法律規(guī)定的演進過程。特別是改革開放以來，高校管理體制改革一直是高等教育界關注的核心問題，而落實高校辦學自主權則是管理體制改革過程中一個貫穿始終的主題。但從高校自主權的落實情況來看，始終沒有跳出“一收就死、一放就亂”的極端化循環(huán)，中央集權制仍是我國高校自主權演變的主要特征。1992年，原國家教育委員會提出“將高校轉變?yōu)槟苷嬲灾鬓k學的法人實體”；1998年頒發(fā)《高等教育法》，通過法律的形式確立了高校的獨立法人地位，規(guī)定了在辦學過程中享有7項自主權。此舉不論在形式上還是在內容上，都為高校辦學自主權的實現(xiàn)提供了有力的法律保障。但近年來，有專家學者在相關調研的基礎上指出，1985、1995和2005年我國高校享有辦學自主權的綜合指數(shù)分別為0.19、0.36和0.42，雖然處于逐步上升的態(tài)勢，但總體實現(xiàn)程度不高。調研還指出，《高等教育法》中明確高校享有的7項辦學自主權，在實際執(zhí)行和落實上仍然受政府教育行政部門政策的制約；在學術管理上，政府仍然掌握著大多數(shù)學術事務的支配權，高校作為相對獨立的學術組織，學術管理自主權的實現(xiàn)程度還遠遠不夠。還有學者指出，盡管法律和政府文件一直強調高校自治，但高校改革的實踐卻明顯滯后，自主權實現(xiàn)過程中依然困難重重。主要原因在于政府不斷加大對高校自主權的控制，尤其是對于高校自主性層面的問題，解決起來較為困難。

三發(fā)達國家政府管理高校權限的經(jīng)驗借鑒

對于我國在高校自主權改革中政府管理始終處于集權式的現(xiàn)狀，我們有必要總結并借鑒發(fā)達國家政府管理高校權限的主要經(jīng)驗，以促進高校在充分而有限的自主權范圍內跨越式發(fā)展。

（一）政府的經(jīng)濟支持是高校管理自主權得以實現(xiàn)的前提與基礎

歷史經(jīng)驗證明，越是經(jīng)濟發(fā)達的國家，政府對高校的經(jīng)濟支持就越有力。但這種經(jīng)濟支持不僅僅局限于資金投入，而是資助方式日益多樣化。這也是近年來發(fā)達國家高校自主權改革取得顯著成效的經(jīng)濟基礎。

（二）通過法律法規(guī)來保障高校管理自主權的實現(xiàn)

要想理順政府與高校之間的關系，進而不斷擴大高校管理自主權力，政府要履行好自身職能，為高校提供一定的立法。政府加強高校監(jiān)控與教育市場化的發(fā)展并不存在必然沖突，因此，政府要加強高校教育管理則需要通過法律來進行調控，從而對政府與高校之間的關系進行協(xié)調，并加以規(guī)范，這一舉措能夠使各主體權利得到法律保證，并使各主體利益協(xié)調一致。

（三）政府分權與放權是高校管理自主權改革的方向

法國和日本的歷史經(jīng)驗告訴我們，政府的分權和放權是高校自主蓬勃發(fā)展的關鍵因素。近年來，世界各國政府對高等教育的管理也都在逐步實現(xiàn)分權與放權，高校享有充分的管理自主權是教育現(xiàn)代化的重要標志。

（四）建立高等教育第三方機構以監(jiān)督保障自主權的實現(xiàn)

建立高等教育第三方機構是轉變政府職能、實現(xiàn)高校管理自主權的一個必要條件。發(fā)揮第三方機構的功能與作用，從而使政府教育決策逐步向科學、民主化方向發(fā)展，這也是高校管理自主權改革與發(fā)展的重要體現(xiàn)，對于高等教育事業(yè)的發(fā)展至關重要。

（五）政府通過間接干預的方式加強對高等教育的領導和控制

現(xiàn)代社會，高等教育在促進社會政治、經(jīng)濟發(fā)展等方面的重要作用日益凸顯，政府對高等教育的關注與控制也必然會增強，但這并不影響政府對高校分權和放權的大趨勢。從發(fā)達國家的發(fā)展歷程來看，分權與放權并不意味著政府減少了對高校的干預，只是在手段和方式上更加多樣化，主要采取了間接干預的方式。

參考文獻

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[4]王英杰.美國高等教育發(fā)展與改革百年回眸[J].高等教育研究,2000,(1):31-38.

作者:邢方敏 文民剛 佟礦 單位:南方醫(yī)科大學教學發(fā)展中心