稅收征管體制改革對國庫監管的影響思考

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2018年3月，《國務院機構改革方案》提出“改革國地稅征收體制”，正式拉開了稅收征管體制改革的序幕。同年7月，國務院印發《國稅地稅征管體制改革方案》，明確自2019年1月1日起，各項社會保險費由稅務部門統一征收。本文以社會保險費（以下簡稱社保費）征收劃轉為切入點，分析改革前后社保費的征繳情況，剖析改革對中央銀行國庫監管工作的影響，并提出有針對性的對策建議。

一、稅收征管體制改革前后社保費征繳概況

國地稅征管體制改革是繼1983年的“利改稅”和1994年的分稅制改革后，我國稅收管理體制的第三次重要變革。此次改革是新時代背景下征管體制的一次優化調整，社保費按照“成熟一批、劃轉一批”的原則，逐步由雙重征繳模式轉變為稅務機關統一征收模式。

（一）改革前社保費征繳情況隨著經濟社會的快速發展，我國社會保障體系不斷完善，社保覆蓋范圍不斷擴大，參保人數不斷增加（見圖1），社會保險基金（以下簡稱社保基金）收支規模呈現逐年增長態勢。2014—2018年全國社保基金收入累計28.36億元，年均增長23.47%，社保基金支出24.44億元，年均增長20%，社保資金結余逐年增長（見圖2）。

（二）改革后社保費征繳情況1.改革后基本情況。按照“成熟一批、劃轉一批”的原則，自2019年1月1日起，各項社保費由稅務部門統一征收。2019年我國養老、醫療、失業、工傷、生育等各項社會保險參保人數分別為9.67億人、13.54億人、2.05億人、2.55億人和2.14億人，均高于2018年參保人數，覆蓋面進一步擴大（見圖3）。受減稅降費政策影響，2019年全國社保基金收入81506.30億元，較2018年下降0.17%；社保基金支出74000.51億元，較2018年增長8.15%。2019年，全國社保基金共入庫社保費30360.38億元，占社保基金收入的37.24%，以基本養老保險和基本醫療保險為主。2.改革后社保費征繳流程。以山東省為例，按照改革方案，機關事業單位社保費（職業年金除外）和城鄉居民基本養老保險、基本醫療保險費（以下簡稱“兩險”）分別于2019年2月1日、2019年4月1日正式劃轉稅務部門征收，企業社保費、個體工商戶和靈活就業人員社保費暫緩移交。機關事業單位社保費征繳入庫流程為：采取“社保核定、稅務征收”的征繳模式，機關事業單位可登錄國家稅務總局山東省稅務局官網，下載“單位社保費管理客戶端”，然后根據提示完成繳費，客戶端目前支持三方協議繳費、銀行端憑證繳費和網銀繳費方式，具體流程見圖4。城鄉居民“兩險”保費征繳入庫流程為：居民“兩險”可以自主選擇繳費檔次，無須社保部門審核，可通過稅務局辦稅大廳、“山東省電子稅務局”APP、“山東稅務”微信公眾號、銀行柜臺、手機銀行等多種渠道，采用POS機刷卡、網上銀行、微信、支付寶等多種方式繳費，比機關事業單位更加靈活和多元化。以微信繳費為例，具體流程見圖5。3.改革效果分析。一是征繳集中歸口，實現“收支兩條線”。稅務部門統一負責征收管理社保費、非稅等各項財政收入，實現財政收入的集中歸口，由國庫進行全面監管，為最終實現“國庫一本賬”的國庫單一賬戶制度目標創造了條件。同時，稅務部門負責征繳社保基金，社保機構負責日常管理和發放，社保基金收、支嚴格分離，真正實現資金收支兩條線的管理模式。二是繳費效率提高，居民滿意度提升。社保費交由稅務部門“按稅管理”，借助稅務部門的征繳平臺，可通過稅務辦稅大廳、網上平臺、移動支付等多種途徑繳費，征繳渠道更為多樣。繳費登記、申報征繳、權益記錄等信息通過“社會保險費信息共享平臺”進行共享、傳輸，實現了“數據多跑路、群眾少跑腿”。同時中國人民銀行負責資金的歸集和劃轉，從繳費到入庫最遲T+1日便可完成，資金撥付可實時到賬，減少了社保部門歸集時間和商業銀行資金流轉在途時間，進一步提高了資金劃轉效率。

二、改革對國庫監管工作的影響

2019年全國國庫工作會議提出“著力推進國庫高質量發展，全面提升中央銀行經理國庫水平”，當前信息化建設難以滿足不斷發展的業務需求，特別是社保費劃轉國庫后，業務量顯著增加，對國庫業務系統的處理能力和運維能力提出更高要求。

（一）國庫在改革中的職能定位一是國庫服務是征繳改革順利進行的有力支撐。社保費征繳職責劃轉稅務部門后，保費不再直接繳給社保部門，而是由稅務人員向繳款人開具繳款憑證，繳款人通過銀行代收代扣、自助終端等渠道繳入銀行專戶，再由受理銀行將社保費匯總繳入國庫，各級國庫根據同級財政部門的電子劃款指令或預算撥款憑證，及時準確地將社保費劃轉至相應的社保基金財政專戶，具體流程見圖6。同時，國庫承擔著反映社保征繳情況的職能，征繳改革客觀上要求國庫信息能夠全面、動態地反映各項社保費用征繳的情況，為企業職工基本養老金中央調劑制度的實施提供信息支持。二是國庫監督是推動征繳改革的有力抓手。一方面，為進一步確保征繳改革執行的精準性、合規性，建立有效的監督制衡機制十分必要。國庫相對獨立于地方政府、財政部門和稅務部門，沒有逐利動機，具備客觀、公正依法實施監督的條件。另一方面，國庫在征繳中的特殊地位決定了其將成為監督鏈條上不可缺少的一環。通過對商業銀行社保征繳工作的日常管理和監督檢查，確保社保資金及時、準確、足額繳入國庫，能夠對社會公共資金管理發揮“經理國庫”的監督作用。隨著改革的不斷深入，國庫的監督職能將越來越重要，必將成為征繳改革中監督評價工作重要的信息提供者。

（二）國庫監管在改革中面臨的挑戰一是缺乏明確的法律依據，國庫監管制衡作用難以有效發揮。新《預算法》僅對國庫的基本職責、不同級別政府對國庫進行監督和管理的內容作了規定，未明確國庫的監督權力。此外，相關法律法規更新不及時，難以滿足改革的監管需要。以1985年頒布的《國家金庫條例》及其相關的《國家金融條例實施細則》為例，當時雖對國庫監督作了相應規定，但時間久遠、基層制度不夠細化，難以適應新形勢下的監管需求。二是社保費預算科目設置有待完善，國庫監管內容不準確。目前，社保費征收品目有社保滯納金和罰款，但預算科目無滯納金和罰款收入，社保費滯納金只能入到相應險種的正常收入科目下，導致核算不準確、對賬困難。此外，各項社保費利息收入統一上劃至一個預算科目，難以實現有效細分監管，一定程度上降低了社保資金使用效率。三是社保費繳庫延遲，國庫監管入庫效率有待提高。按照繳費流程，人社系統確認繳費后，數據通過信息共享平臺傳遞至稅務系統需要一定的時間。以山東省威海市為例，目前機關事業單位從申報開票到社保費入庫需要兩天時間，而城鄉居民則至少需要三天時間。另外，因個別財政部門資金問題，造成社保費延遲入庫。在整個社保費入庫過程中，國庫部門僅充當社保名義上的“出納”，“錢來入賬，錢不來無關”，無法有效實施入庫效率監管。四是信息化程度不足，國庫監管手段相對落后。隨著改革步伐的加快，對國庫業務系統的處理能力提出更高要求，但目前國庫系統面臨功能不足、監測較弱等問題，大部分監管工作仍以手工操作方式為主，導致監管效率低，無法實時監控國庫業務處理情況，在一定程度上影響了國庫監管的效率和質量。五是基層人員結構不合理，國庫監管能力相對滯后。基層國庫人員呈現“沙漏化”結構，干部隊伍存在青黃不接、人員數量短缺等問題，難以抽出精力從事國庫統計分析及監管工作。以山東省威海市某縣支庫為例，該支庫設于中國人民銀行縣支行金融服務管理科，該科現有員工6人，其中，30歲以下3人，30—50歲1人，50歲以上2人，人員結構呈明顯的“沙漏化”特征。同時，年輕員工存在對金融方針政策掌握有限等問題，人員更新換代過渡可能會制約國庫監管水平。

三、相關對策建議

（一）修訂完善規章制度，確保監管有法可依一是明確監管地位。考慮在法律法規中明確稅務、國庫部門在征繳改革中的監管地位，構建“稅務征收、財政統籌、社保支出、國庫監督”四位一體的運行管理體系。二是實現“法”“務”同步。完善國庫業務制度，將改革事項新增內容涉及的管理規定等及時補充到現行制度中，全面覆蓋、不留空白。

（二）規范科目設置，確保監管內容精細準確一是據實設置科目。根據實際發生項目規范設置預算科目，對收繳資金類別和劃轉項目進行細致區分，確保資金繳庫核算和過程監管的準確性。二是提高對賬效率。監管過程中，依據資金來源審核資金去向，確保資金來去一致，做好各部門間的對賬工作，提高資金監管的準確性。

（三）優化共享平臺建設，確保監管及時有效一是構建共享平臺。建立“稅務征收、國庫接收、財政統籌、社保跟進”的信息化聯動平臺，通過制定統一的數據標準和業務技術規范，實現系統互聯共通和信息共享。二是優化征繳流程。提高信息共享平臺與金三系統的接容程度，在社保費撥付到位后即發起入庫申報，實現四方數據實時對賬。

（四）加快信息化建設，確保監管手段先進有效一是提升國庫信息系統處理能力。聯合科技部門和外部力量，實現相關業務辦理電子化，全面實現國庫核算處理信息化，提升服務質效。二是加強國庫監管信息系統建設。應盡快研發與國庫會計業務電子化同步的國庫監督電子化手段，盡可能地將手工監管轉化為電子化自動監督，提高監管效率。

（五）強化隊伍素質建設，確保監管能力過硬一是建立社保人才聯合儲備庫。考慮將四部門相關人員納入聯合儲備庫，搭建學習平臺，力爭聯合儲備庫人才及時、全面掌握改革監管相關工作。二是優化國庫人員結構。在人員招聘上向社保專業人才傾斜，搭建“以老帶新”平臺，開展改革政策學習和培訓專項活動，提升業務監管履職能力。

作者：單英 孫霞 祝新寧 單位：中國人民銀行威海市中心支行