稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力清單價(jià)值與反思
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摘要:現(xiàn)實(shí)中稅收執(zhí)法人員濫用執(zhí)法權(quán)的現(xiàn)象普遍存在又形式多樣，建立稅收權(quán)力清單制度是目前最高效快捷的解決路徑，其通過將稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)的行使范圍加以法定或者將其限制在一定裁量范圍內(nèi)，讓公眾看到稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)如何運(yùn)行。但在實(shí)踐過程中，受稅收法制滯后、對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力清單監(jiān)督不足等因素的影響，稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力清單的作用沒有得到充分發(fā)揮，在稅收?qǐng)?zhí)法過程中剛性不足。針對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力清單在實(shí)施中存在的問題，可以通過深化稅收改革，強(qiáng)化對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)的監(jiān)督，建立健全責(zé)任追究機(jī)制來規(guī)范稅收權(quán)力清單的運(yùn)行程序，從而實(shí)現(xiàn)稅收法治化。
關(guān)鍵詞:稅收?qǐng)?zhí)法權(quán);稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力清單;稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)公開化
稅的征收作為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要環(huán)節(jié)，保障稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)的程序化、法治化運(yùn)行至關(guān)重要。在有關(guān)稅收征收和繳納行為的法律文件中，出現(xiàn)了權(quán)力監(jiān)管的規(guī)范缺位現(xiàn)象，由于過于強(qiáng)調(diào)征收指標(biāo)，導(dǎo)致稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)在運(yùn)行中出現(xiàn)了許多越權(quán)行為，特別是不按照流程進(jìn)行管理，導(dǎo)致納稅人的相關(guān)權(quán)益難以保障，我國稅收權(quán)運(yùn)行現(xiàn)狀不盡人意，所以建立專門針對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)的權(quán)力清單制度顯得至關(guān)重要。
一、稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力清單概念及制度價(jià)值
(一)稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力清單的概念國家稅務(wù)總局文件中對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力清單制度作出了明確規(guī)定:“稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力清單制度就是指將稅務(wù)機(jī)關(guān)行使的對(duì)納稅人、扣繳義務(wù)人、納稅擔(dān)保人以及其他稅務(wù)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響的稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)利事項(xiàng)，以目錄方式列舉，并編制權(quán)力運(yùn)行流程圖，向社會(huì)公開，主動(dòng)接受監(jiān)督的執(zhí)法管理制度。”①為了對(duì)這一概念進(jìn)行比較透徹的解讀，首先要對(duì)其規(guī)制的對(duì)象進(jìn)行解釋，這就涉及到稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)的界定，首先稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)作為行政管理權(quán)中的一種，由法律賦予給稅務(wù)主管部門，其具體行使內(nèi)容主要體現(xiàn)在稅收征收上、估算稅基和稅額、檢查監(jiān)督以及法律的解讀等。
(二)稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力清單制度的價(jià)值
權(quán)力清單充分體現(xiàn)了“法無授權(quán)不可為”的法治理念。對(duì)于國家稅務(wù)機(jī)關(guān)而言，必須做到依法行政，其行使的稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)必須有明確來源，反之，則越權(quán)。稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力清單通過對(duì)行政法律法規(guī)中稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)能的細(xì)化和整合，進(jìn)一步明確稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)的范圍并予以公開，來達(dá)到規(guī)范稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)的目的，從這點(diǎn)看，稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力清單制度的價(jià)值主要集中在制約與監(jiān)督上。1．規(guī)范稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)的合法行使稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力清單制度是一個(gè)動(dòng)態(tài)的監(jiān)管過程，從最開始向民眾公布稅務(wù)機(jī)關(guān)的權(quán)力如何運(yùn)行和具體的工作內(nèi)容，到完善事中事后監(jiān)管制度。這期間既要接受上級(jí)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，還要接受納稅人的監(jiān)管，這一體系的構(gòu)建，首先能推進(jìn)稅收?qǐng)?zhí)法人員提高工作效率，為納稅人減少不必要的辦理環(huán)節(jié)，讓辦稅流程公開透明。我國過去實(shí)務(wù)中存在的執(zhí)法亂象，究其原因在于稅務(wù)部門處在一個(gè)封閉空間內(nèi)執(zhí)法、稅務(wù)機(jī)關(guān)掌握了大部分信息、稅務(wù)機(jī)關(guān)與納稅主體的不對(duì)等導(dǎo)致納稅人的權(quán)利難以保障，在具體的管理過程中增大了侵犯公眾利益的可能性。稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力清單制度的核心是依法確權(quán)，凡是清單沒有規(guī)定的，稅務(wù)機(jī)關(guān)不得為之，更不可以在清單之外設(shè)權(quán)、用權(quán)，引入權(quán)力清單制度的可行性和依據(jù)就在于此。通過公開執(zhí)法權(quán)力清單，對(duì)稅務(wù)人員的行為進(jìn)行規(guī)制，避免行為越權(quán)也使納稅人了解自己的權(quán)益，從而主動(dòng)地對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。2．提高征稅效率、增強(qiáng)稅務(wù)機(jī)關(guān)公信力征稅過程中產(chǎn)生的糾紛必然源于利益的沖突，在這種情況下，如何最大程度的保障稅務(wù)部門的公信力是思考的首要問題。而稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)作為一項(xiàng)公權(quán)力，也應(yīng)當(dāng)以公正和效率為價(jià)值取向，效率本身就包含著公正的精神。規(guī)范和控制稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力是權(quán)力清單制度的一種最直接目標(biāo)，其根本目的就是保護(hù)納稅人權(quán)利。稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力清單制度通過對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)公開化、簡單化、條理化，形成各司其職、各擔(dān)其責(zé)的權(quán)力運(yùn)行環(huán)境，確保稅務(wù)機(jī)關(guān)作出的每一個(gè)決定都是在納稅人的監(jiān)督下進(jìn)行，在形式上保證征稅過程中的程序正義。同時(shí)，稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力清單制度通過理順和簡化稅收?qǐng)?zhí)法的具體辦稅流程，對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法部門的相關(guān)權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行整合，進(jìn)一步提高稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力的運(yùn)行效率，保障納稅人的合法權(quán)利。
二、稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力清單推行現(xiàn)狀及存在的問題
(一)稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力清單推行現(xiàn)狀
2014年2月，全國稅務(wù)系統(tǒng)全面開展“便民春風(fēng)辦稅行動(dòng)”。國家稅務(wù)總局為了推進(jìn)我國稅收治理的現(xiàn)代化進(jìn)程，決定公開行政審批清單、提高辦稅服務(wù)效率、全面推行首問責(zé)任制、優(yōu)化辦稅流程、促進(jìn)納稅現(xiàn)代化、公開執(zhí)法權(quán)力清單等內(nèi)容。2014年12月31日，國家稅務(wù)總局為了強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，推行稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力清單制度，具體制定了專門的指導(dǎo)意見，在稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)全面推行稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力清單制度。并依據(jù)此作為征收管理的依據(jù)，并將過程公開，以方便公眾對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。此外，國家稅務(wù)總局分三批公布了“取消進(jìn)戶執(zhí)法項(xiàng)目清單”，以進(jìn)一步規(guī)范稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)戶執(zhí)法工作，落實(shí)“便民春風(fēng)辦稅行動(dòng)”，響應(yīng)稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力清單的實(shí)施。①經(jīng)過地方各級(jí)的探索和不斷嘗試，稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力清單初見成效。2014年3月，大連市國稅局首先開始了權(quán)力清單的制定過程，將權(quán)力事項(xiàng)、運(yùn)作流程以及辦理結(jié)果統(tǒng)一向納稅人公布，以此來改進(jìn)工作安排。2014年5月，湖北省荊州市地稅局積極響應(yīng)國家稅務(wù)總局的號(hào)召曬出共14大類94個(gè)小項(xiàng)的“稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力清單”。2014年12月，江西省宜春市對(duì)本市范圍類的稅收秩序進(jìn)行了整頓和清理，從而為引入清單制度奠定了良好的基礎(chǔ)，并且專門建立了一個(gè)共享平臺(tái)，使征稅過程更加透明。
(二)稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力清單制度在實(shí)踐中的不足
1．基層稅務(wù)機(jī)關(guān)推行范圍與深度不足由于國稅、地稅以及稅務(wù)機(jī)關(guān)上下級(jí)之間的部分稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力相互重疊，造成實(shí)踐中稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力的邊界模糊不清，稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)在行使過程中存在一定的隨意性。通過權(quán)利清單使稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)邊界清晰化，但在實(shí)踐中依然存在過度使用稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力清單或者使用不到位的現(xiàn)象。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異也導(dǎo)致稅收權(quán)力清單制度難以同步，存在各地的稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力清單制定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題。2．監(jiān)督制約機(jī)制不健全目前稅務(wù)部門在行使稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)時(shí)仍存然在“權(quán)大于法”的現(xiàn)象。失去監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗。近年來，稅務(wù)執(zhí)法人員作為國家實(shí)現(xiàn)稅收稅收?qǐng)?zhí)法越權(quán)行為和侵權(quán)行為時(shí)有發(fā)生，使國家稅收大量流失，嚴(yán)重危害了國家的稅收管理制度。由于稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部在日常的監(jiān)督管理中，存在著監(jiān)督缺位的問題，監(jiān)督還沒有滲透到稅收?qǐng)?zhí)法的全過程，稅收?qǐng)?zhí)法人員對(duì)職責(zé)的理解一旦出現(xiàn)偏差，就難以堅(jiān)守職業(yè)的底線，極易導(dǎo)致稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)的濫用。3．執(zhí)法主體認(rèn)知不清，執(zhí)法理念落后稅收?qǐng)?zhí)法人員是稅收權(quán)力清單最直接的執(zhí)行者，其對(duì)權(quán)力清單制度的認(rèn)知直接影響到權(quán)力清單的運(yùn)行效果。目前，在稅收權(quán)力清單制度的實(shí)踐中，稅收?qǐng)?zhí)法人員存在主體認(rèn)知不清的現(xiàn)象，并呈現(xiàn)兩極化的趨勢(shì)。一方面，過于體現(xiàn)稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)的權(quán)力意識(shí)，忽視稅收?qǐng)?zhí)法人員與納稅人平等的征納關(guān)系，未將正確的服務(wù)意識(shí)貫穿稅收?qǐng)?zhí)法的全過程。稅收?qǐng)?zhí)法人員作為公權(quán)力的行使者與納稅人之間處于不平等的狀態(tài)，導(dǎo)致稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)利清單制度的作用受到限制;另一方面，一些地區(qū)的稅務(wù)機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中過于強(qiáng)調(diào)稅收?qǐng)?zhí)法人員的服務(wù)理念，從而忽略其自身才是稅收?qǐng)?zhí)法主體的事實(shí)，錯(cuò)誤的把納稅人作為稅收?qǐng)?zhí)法的主體。
三、稅收權(quán)力清單制度的完善及建議
(一)加強(qiáng)制度保障，規(guī)范運(yùn)行程序
1．確定適格的權(quán)力清單制定主體稅務(wù)部門按照稅權(quán)法定原則嚴(yán)格框定權(quán)力清單中稅收主體的職責(zé)范圍，這不僅可以減少稅收?qǐng)?zhí)法過程中的越權(quán)和侵權(quán)行為，還為公眾監(jiān)督稅務(wù)機(jī)關(guān)奠定基礎(chǔ)。為了使這一制度落到實(shí)處，首先，需要依靠具有專業(yè)性的專門機(jī)構(gòu)來制定權(quán)力清單，在立法上明確制作主體的法律地位，同時(shí)引入無利益交叉的第三方，從而使制度運(yùn)行一直處于監(jiān)管之中;其次，就是要對(duì)這些主體的種類進(jìn)行梳理和限定，以此做到救濟(jì)有門;最后，就是主體自身也需要承擔(dān)一定的義務(wù)和職責(zé)。經(jīng)過上述的周全考慮，才能完整具體地保護(hù)到每個(gè)公民的稅收權(quán)益。2．梳理合法的稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力清單內(nèi)容即依據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)，對(duì)所有稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行清理，嚴(yán)格遵循稅收法定原則，對(duì)違法設(shè)定的稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力事項(xiàng)予以清理并依法清除，不得進(jìn)入稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力事項(xiàng)目錄。明確稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力清單的主要法律依據(jù)應(yīng)當(dāng)是《中華人民共和國稅收征收管理法》。在我國專門的有關(guān)稅收征收的法律規(guī)范中，將稅收征管權(quán)力單獨(dú)賦予稅務(wù)機(jī)關(guān)，其所有的工作都應(yīng)該遵照有關(guān)法律文件進(jìn)行安排，不能超出范圍行使權(quán)力，因此稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力清單的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照法律確定，實(shí)現(xiàn)稅收?qǐng)?zhí)法有法可依。3．設(shè)置正當(dāng)?shù)亩愂請(qǐng)?zhí)法權(quán)力清單編制程序稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力清單制度的構(gòu)建為稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)的正當(dāng)運(yùn)行提供可能，其關(guān)鍵在于確保程序的正當(dāng)性，也是保障納稅人知情權(quán)、參與權(quán)、申訴權(quán)等實(shí)體權(quán)力得以實(shí)現(xiàn)的基本路徑。因此，編制程序必須兼顧合理性與合法性，才能最大限度發(fā)揮權(quán)力清單的正面功效。一是清理目前仍然存留的權(quán)力，對(duì)沒有收回的權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行集中歸納和多層次的清理，對(duì)于違法創(chuàng)設(shè)的權(quán)力事項(xiàng)予以清除，同時(shí)對(duì)需要重點(diǎn)和集中規(guī)制的權(quán)力要加大投入，在審查標(biāo)準(zhǔn)和流程上確定一套完整且合理的流程秩序，為權(quán)力清單的制作提供項(xiàng)目基礎(chǔ)和法律根據(jù);二是編制權(quán)力運(yùn)行流程圖并對(duì)外公布。通過權(quán)力清理，明確征稅機(jī)關(guān)和納稅人的權(quán)益界限，初步建立權(quán)力清單，同時(shí)對(duì)清理出來的稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力事項(xiàng)，進(jìn)一步科學(xué)論證，充分考慮清單的可操作性，并制作權(quán)力運(yùn)行流程圖對(duì)外公開。
(二)建立健全權(quán)力清單監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任追究制度
以權(quán)力清單的形式規(guī)范稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)，其目的是稅務(wù)機(jī)關(guān)的自我控制。因此，權(quán)力清單必須對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)的行政行為具有約束力，遵守依法制定的權(quán)力清單也應(yīng)是稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法的一般要求。①通過完善權(quán)力清單的監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任追究制度，做到事前預(yù)防，事后懲戒，避免稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力的運(yùn)行真空，來確保稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力清單的實(shí)際運(yùn)行。加強(qiáng)對(duì)稅收權(quán)力腐敗的預(yù)防機(jī)制，通過全面發(fā)展黨內(nèi)監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督、社會(huì)輿論監(jiān)督等監(jiān)督形式，形成規(guī)范系統(tǒng)的監(jiān)督模式。同時(shí)依靠外部的公眾力量，建立專門的民意評(píng)價(jià)渠道和建議疏通機(jī)制，對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)的工作和具體稅務(wù)人員的工作過程進(jìn)行打分和意見征集，從而建立一個(gè)雙向溝通機(jī)制。此外在權(quán)力的收攏口，建立層層的責(zé)任追究機(jī)制，特別是涉及刑事犯罪的要及時(shí)移交相關(guān)機(jī)關(guān)追究其刑事責(zé)任。只有將責(zé)任具體落實(shí)到主管人員和負(fù)責(zé)部門，才能不斷積累內(nèi)部防范的經(jīng)驗(yàn)，做到懲戒和預(yù)防相適應(yīng)。對(duì)目前存在的亂象，比如越權(quán)行為進(jìn)行管理、沒有按照權(quán)力清單的流程和程序規(guī)定行使權(quán)力以及消極怠工、行政亂作為的違法行政行為等，依法依規(guī)追究其主要負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人員的責(zé)任。目前稅務(wù)機(jī)關(guān)已經(jīng)將權(quán)力問責(zé)程序引入了權(quán)力清單制度中，其目的一方面是讓稅務(wù)機(jī)關(guān)知悉其權(quán)力行使始終處在一個(gè)動(dòng)態(tài)監(jiān)管的過程之中，減少稅務(wù)執(zhí)法人員的僥幸心理;另一方面，也為納稅人提供了一條更直接的監(jiān)督路徑和權(quán)益保障方法。
(三)深化稅收改革，促進(jìn)稅收治理現(xiàn)代化
目前依靠國家對(duì)信息技術(shù)的扶持，所有的行政機(jī)關(guān)都能共享這一技術(shù)福利，特別是對(duì)于需要處理大量數(shù)字信息的稅務(wù)機(jī)關(guān)，建立這樣的電子平臺(tái)是推進(jìn)工作的必由之路。以納稅咨詢服務(wù)中存在的問題為例，目前納稅咨詢服務(wù)存在納稅咨詢?nèi)蝿?wù)重、內(nèi)容重復(fù)度高以及傳統(tǒng)納稅咨詢服務(wù)提供方式有限等問題。各類互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)在稅務(wù)工作中普遍應(yīng)用，涉稅信息可以通過官方網(wǎng)站、微信等平臺(tái)。北京市海淀區(qū)地稅局更是在微信端引入人工智能技術(shù)，實(shí)現(xiàn)智能語音實(shí)時(shí)交互，探索實(shí)現(xiàn)納稅服務(wù)從智能向智慧轉(zhuǎn)變。稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力清單制度在我國實(shí)行時(shí)間不長，尚處于起步階段，雖然在實(shí)踐中依然存在需要完善的地方，但是其體現(xiàn)的限權(quán)和保護(hù)納稅人基本權(quán)利的理念，推進(jìn)了稅收治理現(xiàn)代化。稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力清單制度作為一架橋梁，能夠讓納稅人重新拾起對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)的信任，它的嚴(yán)格貫徹不僅是對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)工作的內(nèi)容的一次革新，也是為公共空間的利益提供一道重要的保護(hù)和救濟(jì)路徑。通過這項(xiàng)制度，二者的利益才能日趨平衡，我國稅收領(lǐng)域的法治目標(biāo)才能逐漸實(shí)現(xiàn)。
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作者：陳霏 金玉 單位：安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院
