森林生態(tài)效益補償基金管理的思考
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1．地方財力和民資的生態(tài)公益林建設參與度低。隨著生態(tài)文明建設的倡導，生態(tài)公益林建設和保護得到了重視，但由于財力有限，地方政府仍側重于追求GDP增長，卻忽視對生態(tài)公益林建設和保護的投入，對生態(tài)公益林建設沒有遠景規(guī)劃，這對生態(tài)公益林可持續(xù)發(fā)展是極為不利的。同時，現(xiàn)行低標準的補償金與林農(nóng)的林木直接受益預期相差甚遠，難于調動林農(nóng)參與建設的積極性。由于受生態(tài)林立地條件、投資收益風險等因素的限制，靠招商引資發(fā)展林下規(guī)模經(jīng)濟、反哺生態(tài)公益林建設的路子僅停留在探索層面。目前的生態(tài)公益林建設和保護僅依賴于中央、省級補助，導致建設標準不高，保護效果不佳。
2．補償標準低不利于生態(tài)公益林的長期保護。林權制度改革后，林木、林地價格上漲，隨著我國土地流轉政策的推廣，林地價格正呈攀升趨勢，而現(xiàn)行的生態(tài)公益林補償基金主要來源于中央和省級財政撥款，地方政府沒有配套補助，林農(nóng)得到補償?shù)?，加上林農(nóng)的生態(tài)公益意識淡薄，造成林農(nóng)對生態(tài)公益林營造和管護積極性不高。近年來，由于營造巨尾桉速生豐產(chǎn)林帶來的可觀效益，仙游縣林地流轉更為活躍，林地租金每畝達26－30元/年，且租金一次性支付。而目前的補償標準每畝每年只有12元，遠低于林木生長和林地流轉帶來的經(jīng)濟效益。
3．基礎設施建設給生態(tài)公益林管護帶來一定壓力。在生態(tài)公益林區(qū)域劃定時，多數(shù)地方將人煙稀少、生態(tài)脆弱的林地劃入生態(tài)區(qū)位，近年來不斷完善公路基礎設施建設，一些原本偏僻的區(qū)域變成交通便利地帶，外出打工村民有返流趨勢。如仙游縣列入生態(tài)公益林的135個村中涉及的7個山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)58個村，原本交通不便，村民幾乎靠外出謀生，客觀上便于管護。但隨著莆永高速、沈海復線高速和環(huán)山區(qū)公路的開通和當?shù)丶t木家具產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，返鄉(xiāng)的外出勞工正逐年增多，林木受破壞和森林火災潛在風險也增加，將給生態(tài)公益林管護帶來壓力。
4．補償標準單一，沒有分類補償。不同地區(qū)、區(qū)位、地類和質量的生態(tài)公益林管護成本和生態(tài)價值不一樣，但現(xiàn)行補償標準卻相同，沒有根據(jù)生態(tài)效益發(fā)揮作用、管護難度高低和公益林分布復雜情況進行合理區(qū)分和分配補償，如交通主干線兩側、飲水源頭、環(huán)城市一重山、人煙稀少、自然條件好的地帶的公益林，其管護難度、林分質量和生態(tài)作用不盡相同，已經(jīng)投入或需要投入的資金差別很大，補償標準卻相同。
5．補償基金發(fā)放環(huán)節(jié)多，管理仍有漏洞。出于規(guī)范管理的需要，補償基金按照預算級次從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)層層下達，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織發(fā)放到村委會或通過“一卡通”發(fā)放到林農(nóng)，并通過層層檢查來督促發(fā)放到位。由于尚未開發(fā)一套完整的補償基金發(fā)放管理信息系統(tǒng)用于操作，縣級以下林業(yè)、財政部門每年都承擔著分配發(fā)放、公開公示、審核校正、糾紛調處和接受層層檢查等大量工作，為此耗費的人力、精力和財力不少，監(jiān)管效率也不高。近年來，雖然截留挪用補償基金現(xiàn)象得到了遏制，但隨著林權改革后山林權糾紛的逐年增多，個別鎮(zhèn)村以山林權糾紛為由暫緩發(fā)放，進而截留挪用補償金的現(xiàn)象時有發(fā)生。
二、森林生態(tài)效益補償基金管理的對策
1．完善森林生態(tài)效益補償基金法規(guī)政策環(huán)境。(1)抓緊修訂出臺專門法規(guī)。各地在實施森林生態(tài)補償基金過程中積累了許多好的經(jīng)驗做法，但出現(xiàn)的問題也不少，如普遍反映補償標準偏低、補償資金“撒胡椒粉”達不到生態(tài)保護效果等。應充分重視林農(nóng)經(jīng)濟利益訴求與生態(tài)利益要求明顯沖突這一問題，修訂現(xiàn)行管理辦法并出臺一部完整的法規(guī)，以法律條文形式，明確規(guī)定生態(tài)公益林的保護方式、補償類型和標準、額度提高辦法、補償資金分配發(fā)放、監(jiān)督檢查辦法，以及政府、林農(nóng)、工礦企業(yè)各方責、權、利等，切實維護林農(nóng)權益，提高他們保護生態(tài)的積極性。(2)加強法規(guī)政策宣傳。在切實保護林農(nóng)利益的前提下，林業(yè)部門和有關部門應按規(guī)定要求做好生態(tài)公益林管護落實工作，定期公布公示管護責任人、管護面積、范圍、補助標準、責任和義務等，接受群眾的監(jiān)督，增加執(zhí)行政策的透明度。同時，做好生態(tài)公益林保護和建設政策的宣傳工作，積極引導林農(nóng)履行好義務，鼓勵其支持和參與生態(tài)公益林建設。
2．確定科學合理的補償標準?？茖W合理的補償標準是整個森林生態(tài)效益補償機制的核心，關系到林農(nóng)的切身利益，也關系到生態(tài)公益林能否持續(xù)發(fā)揮生態(tài)效益?？紤]到各地的經(jīng)濟發(fā)展水平、森林生態(tài)效益需求、生態(tài)公益林林分質量和管護難度的差異，在確定補償標準時，應根據(jù)實際區(qū)別開來。在財政年度預算補償金額總量不變的前提下，針對不同類型的生態(tài)公益林，以森林生態(tài)效益需求和管護難易度為主要指標，調整確定不同類別的補償標準。(1)一類補償標準:大氣重污染地區(qū)的生態(tài)脆弱公益林、與群眾生產(chǎn)生活息息相關的重要江河源頭、飲水源頭周圍等重點公益林按高標準補償，提高的補償部分用于公益林的林分修復補植、調整樹種結構。(2)二類補償標準:交通主干線兩側、城市周邊一重山生態(tài)公益林，因區(qū)位劃定前多數(shù)是人工造林，且管護難度相對較大，應考慮林地成本投入和管護難度，按中等標準提高林木補償管護比例。(3)三類補償標準:邊遠地區(qū)、人煙稀少的公益林，區(qū)位劃定前多數(shù)是天然林，林地成本投入少，管護自然條件相對較好，按一般標準補償。確定不同類別的補償標準后，應根據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展水平、財政收入和生態(tài)效益發(fā)揮評估狀況，相應確定合理的補償提高額度、調整間隔期和地方配套補償額度，讓林農(nóng)堅定對保護和建設生態(tài)公益林的信心，讓林農(nóng)分享生態(tài)公益林政策紅利，確保生態(tài)公益林持續(xù)得到保護和生態(tài)效益發(fā)揮最大化。
3．拓寬補償基金籌資渠道。生態(tài)公益林所提供的生態(tài)服務是一種公共產(chǎn)品，森林生態(tài)效益的受益者是全社會，因此，除政府財政資金撥款外，全社會都有責任和義務承擔補償費用。需要拓寬其他籌資渠道，有效保障森林生態(tài)效益補償基金的足額到位，以緩解財政投入不足、林農(nóng)利益渴望、生態(tài)效益需求三者之間的矛盾。(1)建立工業(yè)發(fā)達地區(qū)對森林資源發(fā)達地區(qū)補償機制。按照受益者合理承擔的原則，分別根據(jù)工業(yè)發(fā)達地區(qū)的GDP增長、PM2.5變化趨勢、財政收入狀況和森林資源發(fā)達地區(qū)的森林資源保護、森林蓄積量情況，由各省級人民政府統(tǒng)一指導要求受益的工業(yè)發(fā)達縣對口補償森林資源發(fā)達縣。(2)建立江河溪流下游對上游地區(qū)森林生態(tài)效益補償機制。江河溪流下游的縣級地方政府要根據(jù)當?shù)厥芤媲闆r安排一定的資金用于上游地區(qū)森林生態(tài)效益的補償。(3)建立受益單位合理的補償機制。規(guī)定可以從森林景觀旅游經(jīng)營收入、水力發(fā)電收入、礦山開采經(jīng)營收入、飲水資源收入中適當提取森林生態(tài)效益補償基金。(4)建立征占用生態(tài)區(qū)林地交納森林資源補償費機制。應嚴格控制公路、水庫、電力線路架設、旅游開發(fā)等項目建設對生態(tài)區(qū)位林地的征占用，確需征用的，應開征森林資源補償費。福建省從2013年1月1日起對征占用生態(tài)區(qū)位和城市規(guī)劃區(qū)林地征收森林資源補償費，生態(tài)公益林補償基金每畝每年提高5元，就是一條很好的舉措。(5)積極探索林農(nóng)自我補償機制，增加林農(nóng)收入。鑒于生態(tài)公益林直接經(jīng)濟效益受限制，應積極引導林農(nóng)充分利用生態(tài)公益林林下資源，開展林下非木質利用，提高林農(nóng)自我補償能力，政府在政策和資金上給予扶持。
4．科學有效管理生態(tài)公益林補償基金。森林生態(tài)效益補償金涉及千家萬戶，發(fā)放工作量大，監(jiān)管要求嚴，資金檢查頻繁，行政成本高，為此，如何科學有效管理尤其重要。(1)對森林生態(tài)效益補償基金實行專戶管理，規(guī)范會計核算制度，對補償資金從籌資、發(fā)放到使用，實行全過程監(jiān)控，做到事前、事中到事后的全面監(jiān)督。審計部門應定期或者不定期對補償資金進行審計，發(fā)現(xiàn)補償資金管理中存在的問題，及時提出整改意見。(2)減少發(fā)放中間環(huán)節(jié)，建立“一卡通”直補到戶的森林生態(tài)效益補償資金下?lián)軝C制，逐步實行縣級林業(yè)部門直接通過“一卡通”發(fā)放到林農(nóng)手中。對因山林權糾紛導致無法按時發(fā)放的，應實行專戶管理，并限期調解處理到位，防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政借機挪用。(3)建立高效的在線監(jiān)管平臺。依托即將推行的智慧林業(yè)建設，把生態(tài)公益林地理信息、林木蓄積量變化、人口信息變化、補償資金發(fā)放情況等及時納入智慧林業(yè)建設平臺。充分利用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢，開發(fā)出一套管理應用系統(tǒng)用于補償基金的發(fā)放和監(jiān)管，順暢發(fā)放環(huán)節(jié)，提高監(jiān)管效能。
作者：蘇麗云 單位：福建省仙游縣林業(yè)局
