工商管理行政指導(dǎo)效果

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在傳統(tǒng)的行政管理模式中，工商行政機(jī)關(guān)一般采取行政檢查、行政許可、行政處罰等強(qiáng)制性手段來實(shí)現(xiàn)職能到位，因?yàn)榇祟悇傂员O(jiān)管方式好似重拳出擊，立馬見效，立顯權(quán)威。但實(shí)踐中也易于出現(xiàn)摩擦，激化矛盾，引發(fā)行政管理機(jī)關(guān)與相對人之間的對立和沖突。而與剛性監(jiān)管方式相對應(yīng)的是，近年來行政指導(dǎo)、行政合同、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政資助等柔性監(jiān)管方式在工商行政管理實(shí)務(wù)中運(yùn)用得越來越多，越來越廣，并發(fā)揮出特殊的管理功能。

所謂行政指導(dǎo)，就是行政機(jī)關(guān)在其職責(zé)范圍內(nèi)為實(shí)現(xiàn)一定的行政目的而采取的符合法律精神、原則、規(guī)則或政策的指導(dǎo)、勸告、建議等不具有國家強(qiáng)制力的行為。其行為依據(jù)是多元的（如軟法），行政指導(dǎo)這一行為方式、管理機(jī)制乃至行政職能的出現(xiàn)和廣泛運(yùn)用具有特殊的社會(huì)背景。這是因?yàn)?，處于社?huì)轉(zhuǎn)型期的我國行政執(zhí)法機(jī)關(guān)普遍面臨著體制不暢、環(huán)境復(fù)雜、職能交叉、手段不足等問題，有必要通過機(jī)制創(chuàng)新和方法創(chuàng)新來提高執(zhí)法水平和服務(wù)實(shí)效，而行政指導(dǎo)則是一個(gè)重要的選項(xiàng)。行政指導(dǎo)作為一種不具有國家強(qiáng)制力的柔性監(jiān)管方式，注重與行政相對人之間的溝通與協(xié)調(diào)，方式靈活多樣，能有效彌補(bǔ)立法缺失，降低執(zhí)法成本，化解社會(huì)矛盾，實(shí)現(xiàn)利益均衡，有利于形成行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與相對人之間的協(xié)調(diào)關(guān)系。

具體說，行政指導(dǎo)有著補(bǔ)充和替代、輔導(dǎo)和促進(jìn)、協(xié)調(diào)和疏通、預(yù)防和抑制等特殊作用。推行行政指導(dǎo)不僅是行政管理改革的趨勢，也是工商行政管理工作發(fā)展到一定階段的必然要求。實(shí)踐證明，一些基層工商部門確立新型服務(wù)理念，推行行政指導(dǎo)，采用指導(dǎo)、勸告、建議、提醒、說服、疏通等非強(qiáng)制性手段來彌補(bǔ)單一強(qiáng)制手段的不足，這方面的探索和實(shí)踐已經(jīng)取得了積極的效果。但是，任何事物的出現(xiàn)或某種行為方式的改變都具有一定的兩面性，只重視其積極的一面而忽視其可能帶來的消極一面，容易顧此失彼，反之，過分放大負(fù)面效應(yīng)，又可能出現(xiàn)因噎廢食的現(xiàn)象。因此，有必要認(rèn)真研究工商行政管理部門的職能特點(diǎn)，在實(shí)施行政指導(dǎo)的具體實(shí)踐中注重弘揚(yáng)積極面，抑制消極面，切實(shí)發(fā)揮行政指導(dǎo)的應(yīng)有功能和實(shí)際成效。弘揚(yáng)行政指導(dǎo)的正面效應(yīng)，首先要把以人為本作為工商部門行政指導(dǎo)的價(jià)值追求。以人為本突出了人的核心價(jià)值，彰顯人是最根本的，也是最重要的。

工商行政管理機(jī)關(guān)開展行政指導(dǎo)應(yīng)當(dāng)把人作為工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，進(jìn)而言之，就是工作行為和工作目標(biāo)要體現(xiàn)企業(yè)和群眾的要求，符合企業(yè)和群眾的愿望，保障企業(yè)和群眾的合法權(quán)益。通過行政指導(dǎo)所推崇的柔性管理方式，著實(shí)改變行政管理者與相對人之間的不對等地位，讓被管理者與管理者“平起平坐”，有效架起溝通協(xié)商的橋梁，營造政企平等、政民互動(dòng)的友好環(huán)境，讓企業(yè)群眾享有更多的話語權(quán)、選擇權(quán)和決定權(quán)。比如，無錫工商系統(tǒng)率先推行的行政處罰說理式文書，就較好地改變了過去的“判決”式語調(diào)，把法、理、情融入其中，使行政處罰的標(biāo)準(zhǔn)從“合法”的基本要求上升到“合法、合情、合理”兼而有之的新高度，這種創(chuàng)新，不但沒有削弱行政管理機(jī)關(guān)的“權(quán)威”，而且使行政處罰相對人感受到了人本尊嚴(yán)，也使過去一些被處罰對象從“口服心不服”逐步變?yōu)楝F(xiàn)在的“口服心亦服”。其次，要把和諧穩(wěn)定作為工商部門行政指導(dǎo)的工作主線。

和諧穩(wěn)定是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要前提，沒有和諧穩(wěn)定的環(huán)境，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展就失去了保障。工商行政管理機(jī)關(guān)負(fù)有市場監(jiān)管的重要職責(zé)，構(gòu)建并維護(hù)和諧穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境是義不容辭的責(zé)任。相對于剛性監(jiān)管方式而言，行政指導(dǎo)這一柔性監(jiān)管形式為工商部門維護(hù)和諧穩(wěn)定大局找到了切入點(diǎn)。因此，工商部門在開展行政指導(dǎo)時(shí)，要堅(jiān)持把維護(hù)和諧穩(wěn)定納入題中，做好做足“柔”字文章。比如，當(dāng)前各級工商部門都對流通領(lǐng)域食品安全監(jiān)管“提心吊膽”，責(zé)任重、壓力大已經(jīng)成為不爭的事實(shí)。從當(dāng)前實(shí)踐來看，流通領(lǐng)域食品安全問題的確十分復(fù)雜，僅靠“嚴(yán)管狠打”是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須對流通領(lǐng)域食品經(jīng)營者輔之以強(qiáng)有力的行政指導(dǎo)，通過前期行政教育、行政告誡、行政勸導(dǎo)、行政獎(jiǎng)勵(lì)等柔性管理措施，促使食品經(jīng)營者逐漸養(yǎng)成誠信經(jīng)營、守法經(jīng)營的良好職業(yè)道德習(xí)慣，從源頭上著力營造放心安全、和諧穩(wěn)定的消費(fèi)環(huán)境。第三要把民主行政作為工商部門行政指導(dǎo)的基本理念。柔性管理與剛性管理的結(jié)合，能夠充分表達(dá)、實(shí)現(xiàn)和維護(hù)相對人的愿望和權(quán)益，這其中柔性管理應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)更多的民主特征。

行政民主化的優(yōu)點(diǎn)在于，一是具有廣泛參與性。這些參與主體延及公民而不再是局限于行政管理相對人，作為行政主體的工商行政管理機(jī)關(guān)，在民主行政意識上要具有很強(qiáng)的為民服務(wù)意識、適度管理與社會(huì)自治意識、法制意識等，達(dá)到民主行政真正意義上的目的和要求。二是雙邊互動(dòng)性。民主行政改變了行政機(jī)關(guān)與行政管理相對人之間的不對稱態(tài)勢，行政指導(dǎo)的過程成為彼此發(fā)生作用或變化的過程，通過雙邊互動(dòng)找到共同點(diǎn)、消除分歧點(diǎn)并形成默契，進(jìn)而取得積極的結(jié)果。三是平等協(xié)商性。行政管理機(jī)關(guān)在實(shí)施行政指導(dǎo)時(shí)改變了居高臨下的態(tài)勢，做到有意識地淡化管理者角色，將自身置于與相對人平等的地位，辦事相互協(xié)商，甚至可以討價(jià)還價(jià)。四是自由選擇性。由于行政指導(dǎo)具有非強(qiáng)制性、民主性的特點(diǎn)，實(shí)施過程中允許其指導(dǎo)對象對行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)或接受，或不接受，或部分接受，而不再是“我說你必須聽”“、我要求你必須做”。

行政指導(dǎo)在行政管理實(shí)踐中的積極作用已經(jīng)不言而喻，但在目前尚未形成統(tǒng)一規(guī)范的情況下，運(yùn)用不當(dāng)亦可能產(chǎn)生負(fù)面效果。抑制行政指導(dǎo)可能在實(shí)踐中出現(xiàn)的問題，應(yīng)當(dāng)把重點(diǎn)放在以下四個(gè)方面：一要防止規(guī)避法律責(zé)任。行政指導(dǎo)作為行政執(zhí)法和行政監(jiān)管的重要補(bǔ)充，其法律關(guān)系尚未理順，角色也不夠明確。在工商部門具體工作實(shí)踐中，哪些需要運(yùn)用執(zhí)法或監(jiān)管手段基本能夠明確，但哪些需要運(yùn)用行政指導(dǎo)手段并無明確規(guī)定。如果過度運(yùn)用行政指導(dǎo)，弱化執(zhí)法職能，對一些需要加以懲處的經(jīng)濟(jì)違法行為不動(dòng)“真格”，有可能導(dǎo)致法律形同虛設(shè)，也有可能使一些違法行為以要求行政指導(dǎo)為名趁機(jī)規(guī)避法律責(zé)任。因此，行政指導(dǎo)也必須要用一定的行政程序來進(jìn)行規(guī)范，明確行政指導(dǎo)的適用類型、工作對象、指導(dǎo)內(nèi)容、過程監(jiān)督、結(jié)果評價(jià)等，使之與行政執(zhí)法、行政監(jiān)管剛?cè)岵?jì)、相得益彰。二要防止懈怠行政職責(zé)。所謂行政職責(zé)是指行政主體在行使國家行政管理活動(dòng)的過程中，所必須承擔(dān)的法定義務(wù)。其法律特征是義務(wù)性、法定性、強(qiáng)制性。也就是說，行政機(jī)關(guān)工作人員如果不按照一定要求履行法定的行政職責(zé)，勢必要受到“問責(zé)”。而行政指導(dǎo)雖然是行政管理創(chuàng)新的重要課題，但在法律層面上仍有許多不確定因素，至少目前還未上升到行政職責(zé)的范疇?；诖耍ど绦姓芾聿块T在實(shí)踐中要適度并恰當(dāng)運(yùn)用行政指導(dǎo)手段，不僅要防止以行政指導(dǎo)來替代行政監(jiān)管和行政執(zhí)法，同時(shí)還要防止因行政指導(dǎo)不當(dāng)而懈怠行政職責(zé)。三要防止出現(xiàn)變相干預(yù)。由于行政指導(dǎo)涉及的內(nèi)容比較豐富，方式方法比較靈活，因而決定其在行政管理工作中的應(yīng)用范圍也相對比較寬泛。但值得注意的是，在當(dāng)前行政指導(dǎo)尚無明確規(guī)范的情況下，實(shí)踐中可能會(huì)出現(xiàn)因行政指導(dǎo)運(yùn)用不當(dāng)，從客觀上給相對人帶來不利影響，或個(gè)別人員借行政指導(dǎo)之名、行變相干預(yù)之實(shí)，損害相對人合法權(quán)益的情況。比如，在行政指導(dǎo)過程中，倘若缺乏民主協(xié)商，依舊“我說你聽”、“我教你做”；忽視對等地位，依舊以管理者自居，行政指導(dǎo)就難免會(huì)變味為權(quán)力行為，繼而也就失去了行政指導(dǎo)的作用和意義。四要防止滋生腐敗行為。行政指導(dǎo)與行政執(zhí)法、行政監(jiān)管一樣，需要很強(qiáng)的公正性來保障，否則就沒有公信力。因此，要注意防止行政指導(dǎo)動(dòng)機(jī)不盡純正的現(xiàn)象發(fā)生，比如對應(yīng)當(dāng)受到行政處罰的經(jīng)濟(jì)違法行為濫用行政指導(dǎo)，甚至以適用行政指導(dǎo)還是適用行政處罰的“自由裁量權(quán)”來暗示或要挾相對人，從中牟取私利，發(fā)生腐敗行為。對此，必須建立健全相應(yīng)的配套制度和措施，在工作程序、審批手續(xù)、監(jiān)督機(jī)制上進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)。同時(shí)，加強(qiáng)對工作人員的思想素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)培訓(xùn)，正確實(shí)施行政指導(dǎo)，避免因方法不當(dāng)而發(fā)生失職瀆職行為。