保險制度論文：工傷保險體制的不足與完善途徑
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本文作者：魏秀華、吳白蓉 單位：福建師范大學福清分校經濟法律系
農民工工傷保險，是指農民工在從事職業活動或者相關活動中受到意外事故傷害或患職業病導致暫時或永久喪失勞動能力甚至死亡時，農民工本人或者其遺屬從國家和社會獲得必要的物質補償以維持其正常生活，并獲得醫療救助和康復服務所需要的一種社會保險制度。
泉州市區農民工工傷保險參保情況調查
據泉州市統計信息外部網顯示，泉州市常住人口為812萬多人，其中農民工近200萬人。本課題組于2011年10月對泉州市區農民工參與工傷保險情況進行調查，共走訪調查了39家企業的100多名農民工，涉及建筑、餐飲、加工制造、家政服務等行業，其中有效人數為100人。具體調查情況如下。
(一)農民工簽訂勞動合同與參加工傷保險情況。農民工簽訂勞動合同與參加工傷保險頻數分析的結果顯示，在與雇主簽有勞動合同的農民工中，參加工傷保險的人數占其雇主雇傭的合同工總人數的84．21%，未參加工傷保險的占7．89%，而不清楚是否參加工傷保險的占7．90%。在與雇主只是臨時雇傭關系的農民工中，參加工傷保險的人數僅占其雇主雇傭的臨時工總人數的8．47%，不清楚是否參加工傷保險的占6．78%，而未參加工傷保險的占84．75%。從調查數據可以看出，一半以上的農民工未與用人單位簽訂勞動合同，而未與用人單位簽訂勞動合同的農民工參與工傷保險的比例遠遠低于合同工。
(二)農民工對工傷保險的認知度。本次調查結果顯示，24%的農民工從來沒有聽說過工傷保險，58%的農民工聽說過但不了解，而“完全了解工傷保險”的人數僅占18%。可見，絕大多數農民工對工傷保險的認知程度不高。其中，未參與工傷保險的農民工對工傷保險的認知程度明顯低于已參保的農民工。農民工對工傷保險的低認知度，直接導致工傷保險推進過程中缺乏必要的推動力。由于農民工與企業在工傷保險相關信息的掌握上存在明顯的信息不對稱，企業往往利用信息優勢作出對自身有利的經濟決策，從而出現了大量逃保漏保現象。從農民工了解工傷保險的主要渠道看，多數農民工是通過雇傭企業的宣傳來了解的，只有少數是通過網絡來獲取相關信息的。調查也進一步表明，宣傳農民工工傷保險的有效渠道依次為雇傭企業宣傳、報紙、電視和網絡。
(三)農民工工傷保險的參與率和參保農民工所從事行業的性質。據調查，泉州市區的大部分農民工從事的是工傷意外風險較高的建筑、制造等行業，而高風險行業出現工傷事故的可能性相對較大，目前農民工仍是泉州市工傷保險“漏保”的最主要群體。農民工參與工傷保險的調查情況顯示，參加工傷保險的農民工占37%，不清楚是否參與工傷保險的農民工占10%，而沒有參加工傷保險的農民工占了一半以上。可以看出，泉州市區農民工工傷保險參與率仍不容樂觀。從被調查的農民工所處的行業參加工傷保險的情況來看，餐飲業中有40%的農民工參加了工傷保險，家政服務業中有25%的農民工參加了工傷保險，制造業中有33．3%的農民工參加了工傷保險，建筑業中有34．3%的農民工參加了工傷保險，其他行業中有52．94%的農民工參加了工傷保險。從中可以看出，家政服務業中農民工未參加工傷保險的比例最高，而高風險行業(如制造業、建筑業)中農民工的參保率也不容樂觀。
(四)農民工所在單位性質與農民工參加工傷保險的關系。從簽訂勞動合同農民工所處單位性質的工傷保險投保情況來看，有參與工傷保險的雇主企業占所有雇主企業的89．29%，而沒有參與工傷保險的雇主企業僅占全部雇主企業的10．71%，其中國有企業、外資企業、合資企業等基本上都有為合同工投工傷保險，而民營企業與個體企業仍然存在不為合同工投保的現象。調查結果顯示，國有企業、外資企業、合資企業等有較強的工傷保險參保意識，而民營企業和個體企業存在較為嚴重的逃保漏保行為。
農民工工傷保險存在問題的原因分析
從以上的調查可知，泉州市區農民工參加工傷保險存在諸多問題，如參保率較低，農民工參保意識薄弱等。本文將從工傷保險所涉及的三方主體———企業、農民工和政府等來一一進行探究。
(一)雇主企業刻意忽視農民工工傷保險權益。企業總是盡可能地追求自身利潤最大化。有些企業存在工傷保險“不夠本”和“不劃算”的認識誤區，為了降低成本，減少支出，故意不為農民工繳納工傷保險費。有的企業認為，農民工自身素質低，流動性大，難以進行有效管理，加上經營上的“短視”行為，只顧短期經濟利益，只算眼前賬，認為為農民工工傷保險投保會加大企業經營的成本，不利于企業在激烈的競爭中生存和發展，因而逃避為農民工參投工傷保險。在所雇農民工發生工傷意外事故時，有的企業不但不積極救治，還百般拖延，甚至拒絕支付給農民工有關補償和醫療救治等合法費用。企業基于自身的利潤目標，所采取的逃避為農民工繳納工傷保險費的做法，直接損害了農民工工傷保險權益。
(二)工傷保險宣傳力度不足，農民工保險意識薄弱。1．農民工工傷保險意識薄弱。從調查結果看，58%的農民工表示聽說過工傷保險但并不了解，24%的農民工則是完全沒有聽說過。工傷保險是為了保障在工作中遭遇傷害事故的勞動者權益而制定的制度，多數農民工因自身缺乏工傷保險意識而無法正當及時地主張權利和維護自身的權益。2．存在“臨時工不參保”的認識誤區。2011年1月1日起實施的新《工傷保險條例》第2條規定，中華人民共和國境內的企業、事業單位、社會團體、民辦非企業單位、基金會、律師事務所、會計師事務所等組織的職工和個體工商戶的雇工，均有依照本條例的規定享受工傷保險待遇的權利。據此，就算臨時工也有參加工傷保險和享受工傷保險的權利。但調查發現，“臨時工不參保”這一認識誤區普遍存在。造成這種認識誤區的原因，一方面是由于勞動者自身參保意識較薄弱，另一方面則是由于工傷保險相關法律法規宣傳力度不夠，尚未深入人心。
(三)相關部門組織職能缺位，不利于農民工及時維權。政府各職能部門作為公共政策的決策者，基于政府有效運作的假設，理應將公共決策公平分配于每個社會公民，然而當前政府各職能部門往往在農民工勞動權益保障過程中缺位，如作為農民工勞動權益的保護部門對雇主企業違法行為的處罰力度和對農民工應予經濟補償方面的保護力度不足，在對拖延、拒絕支付農民工工傷補償的處罰方面缺少有利的措施。同時，政府職能部門對工傷保險的宣傳力度不足，對企業監管不到位。就目前泉州市區來看，泉州市政府主要通過互聯網、宣傳單等方式來宣傳農民工工傷保險的相關法律知識。但上網關注此信息或駐足宣傳欄看宣傳內容的農民工較少，故宣傳效果并不理想。另外，基層工會與運作機制的缺位導致農民工在與資本利益集團的博弈中處于弱勢地位，農民工接受勞動安全衛生教育培訓、合法工傷補償、獲得職業健康保障的權力得不到保障［1］。
(四)農民工工傷保險法律保障體系不完善。目前，我國政府尚未制定專門針對工傷保險的法律法規，主要依靠政策措施和行政條例來作為農民工工傷保險的執行依據，如勞動保障部頒布的新《工傷保險條例》。新《工傷保險條例》雖然比2010年的《工傷保險條例》有一定的改進，但仍存在諸多不足。如其第16條規定“自殘或自殺不得認定為工傷或視同工傷”，此條款的規定就將由職業病而導致的自殘或自殺行為摒除在工傷保險之外，具有一定的局限性。同時，《工傷保險條例》屬于國務院行政條例，缺乏強制性，法律效力較弱。加之我國目前基本沒有專門針對農民工出臺相關的工傷保險法律法規，導致農民工工傷保險維權缺乏專門的法律根據，農民工維權難度大。
(五)現行戶籍制度導致農民工參與工傷保險權益受損。我國長期以來實行的二元戶籍制度，將居民劃分為農村戶口和非農村戶口。農民工作為二元戶籍制度與市場經濟相結合的時代產物，在職業上是工人，但身份上卻是農民，這種職業與戶籍的矛盾使得農民工維權時常常處于弱勢。加上某些地區的排外情緒和某些人看輕農民的心理，使得農民工所享受到的社會保障待遇與當地居民的社會保障待遇有天壤之別。而且，因為農民的身份，當城市職工普遍享受養老、醫療、失業、生育和工傷五大社會保險時，他們卻幾乎完全被排除在外，極少有雇主企業為他們辦理各種社會保險。雇主企業往往傾向于只為城鎮戶口職工辦理工傷保險，這就直接導致了農民工參與工傷保險的權利受到損害。當農民工遭遇工傷事故時，也就不可能有相應的工傷保險及時為其提供救助。
建立和完善農民工工傷保險制度的對策和建議
(一)建立健全相關法律法規，進一步完善工傷保險法律體系。新《工傷保險條例》是我國當前工傷保險的基本法律依據，但它屬于行政條例，法律約束力較弱，立法層次較低。我國應由全國人大及其常務委員會依據《憲法》和《勞動法》，制定“工傷保險法”，以專門法的形式確立下來，提高工傷保險的立法層次，加大其執行的效力。同時，新《工傷保險條例》中并無專門關于農民工參與工傷保險的準則，考慮到農民工的特殊身份以及社會處境，有必要制定專門的規章條例。為農民工量身定做工傷保險規章條例不僅能更好地維護其權益，而且也體現了國家對這一特殊群體的關注與關心，有利于社會的穩定。可針對農民工工傷保險問題，如工傷保險認定范圍、工傷保險處理程序以及工傷死亡待遇標準等多方面，制定專門的工傷保險條款。對于部分不合理的條款，應進一步改進、完善。(1)簡化維權程序。新《工傷保險條例》規定的工傷維權步驟繁冗，花費時間漫長，維權成本高，應當簡化工傷維權程序，縮短各步驟所耗時間，將“二審”合為“一審”，若有異議，直接提交法院處理。可效仿德國，在人民法院內部建立勞動法庭，及時處理爭議［2］。(2)多主體共擔保險費。目前，工傷保險費由用人單位獨立承擔，這或多或少造成用人單位負擔過重。基于工傷保險有較強的社會效益，應考慮由國家、用人單位與雇員共擔費用。通過制定一個合理的比例，用人單位與雇員嚴格按照比例上繳工傷保險費，既讓農民工知道工傷保險的存在，也讓其分擔用人單位的負擔，提高用人單位參加工傷保險的積極性。
(二)加大對工傷保險的宣傳力度以及對違反工傷保險條例的處罰力度。1．當前大部分農民工的工傷保險意識薄弱，加強工傷保險的宣傳勢在必行。根據調查的結果，農民工了解工傷保險的有效途徑依次為雇用企業宣傳、報紙、電視和網絡。當地政府可以在企業內部或是社區通過開展工傷保險的安全培訓或是現場咨詢，同時輔之以報紙、電視和網絡等新聞媒介的大力宣傳，使依法維權、侵權必責、違法必懲的觀念深入人心，既提高農民工工傷保險在整個社會中的認識，又增強農民工的工傷保險意識，切實保證農民工的勞動保障權和勞動保護權的實現。2．強調以人為本，簡化工傷保險的理賠程序。我國工傷維權步驟繁雜，時間冗長，有的得耗上五六年。在這段時間內，傷者很可能會舉步維艱，難以維持正常的生活。我國工傷保險的理賠工作可借鑒德國的無責任工傷保險。即在工傷事故中，無論是誰的過失，雇主均要承擔責任，雇員無須給予任何證明或法律訴訟，就能獲得賠償。這種制度極大地縮短了工傷維權所耗的時間，有助于及時維護受傷員工的正常生活。我國政府應進一步貫徹以人為本的觀念，簡化工傷保險理賠程序，保障農民工的合法權益。3．增強執法力度，加大對違反工傷保險條例行為的處罰力度。工傷保險制度能否有效地實施、農民工的工傷案件能否及時地處理，很大程度上取決于有關政府部門的重視程度。各有關政府部門應加大對工傷保險及農民工的關注力度，不定期地探視農民工最真實的生活，與農民工溝通交流，查閱相關農民工工傷保險處理不善的資料，等等。在提高重視程度的同時，還要注重強化執行力度。加強執法力度，對工傷保險各個環節進行嚴格的監管督促，追求辦事“快、準、狠”，努力為農民工辦實事。一旦發現企業未及時足額上繳工傷保險費，應加大懲罰力度，可效仿“缺一補十”的做法。
(三)深化戶籍制度改革，切實做到城鄉一體化。帶有強烈的身份制色彩的戶籍制度一直以來就是造成城鄉居民身份差異的根源。改革戶籍制度是破除這種差異的唯一渠道。目前，我國農村戶口要轉為城市戶口受到了嚴格的指標限制，一般要通過上大學、參軍、招工等方式實現。而且，長期的二元戶籍制度管理造成了城市與農村在經濟、生產、生活以及居住環境上的差異，使得農民工長期處于社會的“邊緣地帶”，受到排擠與歧視，農民工享受不到應有的工傷保險待遇。當前，我國應拓寬農村戶口轉化為城市戶口的途徑，放寬對戶口轉換的限制，并逐漸弱化戶籍制度，直至將其廢除，真正做到城鄉一體化，城鄉不分家，平等對待城市與農村，讓農村也享受與城市一樣的待遇，保障各種資源在城鄉間的合理流動，讓農民工成為真正意義的“工人”，享受平等的工傷保險保障。
(四)強化落實工會職能，切實維護農民工工傷保險權益。充分發揮工會的指導作用，進一步完善工會職能。我國政府應進一步規范工會組織，完善其職能，盡其最大努力維護農民工的權益。工會組織和政府相關職能部門之間應通力協作，既要做好工傷保險的宣傳活動，監督企業參加工傷保險的情況，又要進一步落實強制企業參保的措施。工會組織可借鑒德國同業公會的做法，在監督企業的同時，也為企業提供安全生產技術上的咨詢與指導，設立健康中心，為企業員工進行免費的健康檢查。工會組織與政府部門在農民工發生事故時，及時對他們進行援助，對于受傷嚴重者，立馬送其入醫院救治，醫療費用先從社會保險基金中支付，再對其進行工傷認定。若認定結果不屬于工傷范疇，則由社會保險機構向受傷員工及其家屬或企業進行追索。對于經濟極度困難的家庭，應給予減免或允許其分期付款。工會組織除認真負責事故方方面面外，還應給予企業必要的指導幫助，積極預防工傷保險事故的發生，強調工傷保險事前預防的重要性。從長遠看，做好預防措施，減少工傷事故才真正有利于農民工，有利于國家。
(五)實行企業參加工傷保險生產經營準入制。工傷保險是我國政府推行的社會保險項目之一，要求符合參保條件的企業必須無條件地繳納工傷保險費。因此，在企業辦理生產經營許可證的時候，可要求企業先預付一筆工傷保險費或進行擔保，簽訂延期繳費協議。若企業未來不履行繳付或未進行擔保時，就從預付的工傷保險費中扣除;或者由社會保險機構向人民法院申請將企業與未繳納工傷保險費用等值的資產進行扣押、拍賣。此外，為保證每個員工包括農民工的工傷保險權益，可將是否參與工傷保險作為企業上市條件之一，在對企業進行上市資格審查時，對其工傷保險參保情況進行調查，一旦查明企業未足額繳納工傷保險費，就不予核準上市。以此來提高企業參保的積極性、主動性。