農民工工傷保險政策執行博弈分析

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本文以農民工工傷保險政策執行過程中存在的問題為研究對象，通過對農民工工傷保險的參與主體——農民工、企業、政府等群體之間的利益博弈進行分析，通過博弈理論，總結歸納出我國的工傷保險政策對于農民工這一現階段特殊社會群體執行失靈的現實情況并進行原因分析。最后，從利益整合的角度，對困擾我國農民工工傷保險政策執行過程中的頑疾提出相關對策建議，從而建立對于農民工工傷風險保障的均衡補償機制。

一、農民工自身短期利益與長期利益之間的博弈

大多數國家采用的是工傷保險雇主繳費的原則，即工傷保險是由雇主買單的保險。然而，雇主既可以以較高的商品價格讓消費者擔負這部分成本，又可以以低工資的形式轉嫁到勞動者身上，通過研究發現，雇主轉移工傷保險成本的方式主要是降低勞動者的薪酬水平。在我國，現階段農民工仍是勞動力市場上較為弱勢的群體。在這種現狀下，農民工要求雇主繳納工傷保險費，雇主會通過降低報酬等方式將這部分成本變相轉嫁給農民工。在這種情況下，很多農民工為了眼前的切實利益，心甘情愿地放棄了工傷保險，要求雇主將工傷保險費以現金報酬的方式直接支付給他們。農民工是我國經濟社會轉型時期的特殊概念，是從傳統農民中分離出的時代產物，他們背井離鄉進城務工的根本動力是基于比較預期收入與眼前利益后做出的，他們對于工傷保險需求的強弱也是取決于眼前的現實利益和未來可能利益的博弈。農民工“理性”的行為選擇導致了可能“不理性”的效應，他們為了眼前的經濟利益付出的代價是巨大的。因此，對于現階段收入水平不高的農民工來說，其自身對于短期利益與長期利益關系的考量，將直接決定農民工參保意愿的高低。政府作為工傷保險政策的發起人，采用何種政策設計及政策實施過程中的具體措施來提高農民工工傷保險的參保意愿，對于擴大農民工工傷保險的覆蓋面將發揮至關重要的作用。

二、政府監管機構與企業之間的博弈

我國對于工傷和職業病的監管體制存在制度性障礙，制度的束縛導致監管成本巨大。《職業病防治法》規定由衛生部門開展監管工作，但現實條件下衛生部門從人員和體制兩方面很難進入企業進行監管。然而，2003年10月中編辦15號文件又將這一權力賦予了安檢總局，法律規定與文件規定相沖突，多頭管理勢必加大政府監管機構對于工傷和職業病開展監督檢查工作的執行成本，因職能交叉造成的責任推諉會使得政府對于農民工工傷保險的監管工作低效。《工傷保險條例》規定，用人單位依照本條例規定應當參加工傷保險而未參加的，由社會保險行政部門責令限期參加，補繳應當繳納的工傷保險費，并自欠繳之日起，按日加收萬分之五的滯納金；逾期仍不繳納的，處欠繳數額1倍以上3倍以下的罰款。由此可見，在我國現實的農民工平均工資水平下，無論是滯納金數額還是罰款數額，都無法對惡意逃避農民工工傷保險責任的企業形成強有力的威懾。我國市場化取向的分權改革使地方政府成為一個相對獨立的利益主體，其自身利益需求決定了地方政府是否積極服從和落實相關的法律法規。地方政府大多傾向發展當地經濟，如果嚴格執行農民工工傷保險和職業病的相關政策，導致相關企業經營成本上升并進一步遷移到用工成本更低地區，那么地方政府會成為政策執行的潛在受害者，結果很多地方政府擺不正安全生產與發展經濟的關系，輕視甚至是無視與自身政績考評不相關的農民工工傷問題，經常對農民工群體變通執行工傷保險相關政策，對農民工是否參加工傷保險以及企業的安全生產防護投入問題睜一只眼閉一只眼。

三、農民工發生工傷事故后與企業之間的博弈

相關政府行政部門無法充分發揮對于工傷保險的監管職能、法律對于惡意違法企業無法進行有效懲罰的情況下，那么工傷保險制度本身已經無法發揮其對于雇員的權益保障作用，工傷保險退化為雇主責任。我國工傷保險制度所提供的補償并不能補償農民工因工傷事故所造成的所有損失，即并不是一種充分補償。由此可知，如果受工傷事故傷害的農民工通過法律途徑追究雇主的違法責任，如果訴訟成功其所能獲得的賠償往往會高于工傷保險條例所規定的賠償。這樣可以得到的結論是，對于企業來說，是否履行工傷保險相關法律法規的要求對于自身來說并沒有本質區別，這樣的政策執行邏輯反而刺激了相關企業對于法律的要求更加熟視無睹。衛生部提供的數據顯示，我國現有存在有毒有害作業場所的企業約1600萬家，其中在從事勞動過程中遭受不同程度職業病危害的勞動者高達2億人，我國職業病患者平均年齡為37.5歲，70.2%為塵肺病，66.7%的職業病發生在民企，而近四成的職業病患者未獲賠償。專家估計，今后若干年，我國的工傷事故受害者總數還將呈上升趨勢。我國的工傷和職業病受害者大多是農民工，現階段這一群體由于信息不對稱、文化水平不高和地位不平等等原因導致工傷認定、勞動能力鑒定、享受工傷待遇這一保護勞動者合法權益的鏈條在現實中正頻頻斷裂。中國社會保障網資料顯示，全國因工傷問題引發的行政復議和行政訴訟案件占勞動保障系統行政復議和行政訴訟案件的59%，在一些地區甚至高達70%。

四、農民工工傷問題治理中中央政府與地方政府之間的博弈

包括工傷保險在內的社會保障制度供給在經濟學意義上是典型的“公共物品”。作為一種“公共物品”，工傷保險難以由自由的市場機制提供有效的供給，因此需要政府的干預才能使問題得到控制和解決。在市場經濟環境下，政府需要主導工傷治理問題，在這一過程中尤其需要中央與地方政府的協調一致，同向運轉。地方政府在公共問題治理中也是追求自身利益的理性經濟人。隨著我國市場化取向的中央與地方政府的分權改革，地方政府已漸漸成為一個獨立的利益主體，其自身利益需求在某種程度上決定了地方政府是否積極服從和落實中央關于工傷保險的相關政策。然而現實情況下，農民工的工傷風險保障問題出于對自身經濟利益的考慮而被地方政府有意忽視。地方政府總是以對己有利的方式變通執行中央的相關政策，地方政府與資本體系的不良變通漸成制度性障礙，與預期的目標相比，政策存在很大的執行差距。通過上述分析可知，部分地方政府出于本地經濟發展的考慮，消極執行工傷保險等社保政策，漠視農民工群體的合法權益，使得我國工傷保險的相關法律法規無法得到有效推進和實施。地方政府要從切實落實科學發展觀的角度，堅定貫徹執行工傷保險相關法律法規，維護自身作為政府機構的公信力，同時也需要中央政府在地方政府的績效考評中引入有關農民工社保等相關考評指標，以提高地方政府對相關問題的重視程度。

五、完善農民工工傷保險政策執行的對策建議

1.構造利益互動的對話平臺。農民工群體在數量方面的優勢并沒有有效轉化為自身群體在利益表達方面的優勢，農民工在勞資關系博弈中所處的劣勢地位使得農民工群體正常有效的利益表達途徑出現斷裂。而群體自身利益代言人的缺失更是使得其正當權益始終無法形成強勢的政治訴求。政府有責任為包括農民工在內的公眾提供一個公正平等、利益互動的對話平臺，而不是一個利益磁場。一方面，政府需要與農民工群體建立定期溝通機制，使其了解工傷保險相關法律法規對于保障自身工作安全等方面將提供愈加豐富的權利保障，并及時聽取這一群體對相關政策的意見建議。另一方面，要積極發揮農民工工會組織的作用，按照《工會法》組織農民工參與企業安全生產工作的民主管理和民主監督，較之單純依靠農民工個體力量而言，群體力量可以克服勢單力薄的弊端，謀求社會弱勢群體利益的實現。工會以組織身份監督企業生產安全事故隱患建檔跟蹤整改情況，監督企業是否存在侵犯農民工生命安全與健康權益情況，積極參與農民工侵權問題的解決；幫助農民工通過安全教育培訓，保證農民工安排上崗前已熟悉安全生產規章制度和安全操作規程，具備必要的安全生產知識和掌握安全操作技能；督促企業與農民工簽訂勞動合同并為其辦理工傷保險，跟蹤檢查國家相關法規是否得到有效履行。對于違反安全生產法令法規、侵犯農民工合法權益的行為，工會都有權干預并整改。較高組織化程度的工會是農民工維權的必然選擇，推進組織化建設是現階段農民工獲得工傷風險保障的重要途徑。

2.完善利益分配和補償機制。是否有一個利益均衡機制是衡量中國市場經濟“好與壞”的標準之一。如果政策制定過程中的各方利益表達和博弈不充分，會使政策的公平性先天不足進而延續到政策的執行過程之中，導致政策執行的偏差。因此，政府有必要建立利益的分配和補償機制，在利益層面上進行農民工工傷保險決策的再決策，以補償農民工在工傷保險各方博弈過程中以往的利益缺失。政府通過完善制度供給，提供財政支持，支持農民工職業安全環境的改善，支持農民工安全培訓體系建設，對積極履行義務的企業進行獎勵，政府還可建立農民工工傷保險的社會多元化籌資機制，引導和鼓勵個人和社會團體積極參與。

3.建立以利益為核心的農民工工傷保險政策執行機制。法律保障不僅是立法保障，更為重要的是執法保障。法律的價值只有通過高效執行才能得以真正體現。只有工傷保險政策在農民工群體身上高效執行才能真正維護他們的切身權益，幫助他們實現真正的國民待遇。應引導負責政策執行的相關人員重新審視和認識政策的執行價值，只有他們自身充分理解政策的內涵，才能保證相關政策得到高效貫徹。在現實中，為了防止公職人員權力尋租行為的發生，可以引入以利益導向為核心的獎懲機制，通過加大執法力度、引入競爭機制、建立完善的責任追究機制等手段來執行工傷保險相關政策。

六、結語

工傷保險政策本身就是一個并不完善的集體契約，是一個復雜的文化載體，因而需要各方的有效參與。我國工傷保險政策在操作執行過程中的漏洞會傷及制度本身的公平性和權威性。在農民工工傷保險參與主體——農民工、政府和企業的兩兩博弈中，各方出于自身利益最大化的考慮，使得我國的工傷保險政策在農民工這一特殊社會群體的執行過程中出現種種問題，政策的執行結果充滿變數，現階段農民工工傷權益保護問題尤為突出。因此，我們需要建立并完善一個能體現工傷保險多方參與主體利益和責任的運行模式，在多方利益動態協調的框架下共建一個能有效保障農民工工傷風險的安全網。

作者：張雪梅 單位：山東省淄博市公共就業和人才服務中心