工傷保險參保領域問題思考
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【摘要】參加工傷保險是獲得工傷保險制度保障的前提和條件。依據國務院《工傷保險條例》規定，參加工傷保險要符合兩個條件：一是用人單位屬于參加工傷保險的范圍，二是職工屬于參加工傷保險的對象。根據《浙江省工傷保險條例》授權，浙江出臺了指導意見，為技工院校實習學生和超過法定退休年齡人員參加工傷保險開了綠燈。解決了長期存在的環衛、園林等行業超齡就業人員工傷待遇保障困難的問題。
【關鍵詞】工傷保險；參保范圍；權利義務
1參加保險有門檻，參保范圍要拓展
我國在國家、省、市、縣各級政府都成立了工傷保險工作機構，浙江不少地方還把工傷保險工作延伸到了鄉鎮街道。國務院《工傷保險條例》第一章第一條開宗明義指出工傷保險制度經濟補償、工傷預防和工傷康復三大功能。筆者理解開展工傷保險工作的目的有兩個：一是不影響生產，化解用人單位生產經營活動過程中面臨的無法避免的工傷風險，讓用人單位受益；二是不影響生活，保障職工在遇到工傷事故后能夠享受生活醫療待遇，讓職工受益。參加工傷保險是獲得工傷保險制度保障的前提和條件。依據國務院《工傷保險條例》原則規定，參加工傷保險要符合兩個條件：一是用人單位屬于參加工傷保險的范圍；二是職工屬于參加工傷保險的對象。兩個條件的實質就是參加工傷保險必須以勞動關系為前提，用人單位使用的不存在勞動關系的勞動者不能參加工傷保險，勞動者沒有用人單位也無法參加工傷保險。2014年、2018年，人社部會同有關部委先后出臺規范性文件，推動建筑、鐵路、公路、水運、水利、能源、機場工程項目按項目參加工傷保險工作，實際上突破了勞動關系的參保條件。根據《浙江省工傷保險條例》授權，浙江出臺了指導意見，為技工院校實習學生和超過法定退休年齡人員參加工傷保險開了綠燈。全省各地陸續出臺規范性文件，相關用人單位參保積極性很高，解決了長期存在的環衛園林等行業超齡就業人員工傷待遇保障困難的問題，也是把部分沒有勞動關系的勞動者納入了工傷保險制度保障范圍。當前，社會上出現了各類“關系靈活化、工作碎片化、工作安排去組織化”的新興業態從業人員、靈活就業人員，有關方面對其工作傷害保障問題也十分關注。工傷保險制度在界定參保范圍的時候，可以對勞動關系的前提條件有所突破，但是不能放棄勞動關系這一約束前提條件。可以突破的主要是建立勞動關系在勞動者年齡方面的主體資格要求（童工除外）；應當恪守的是勞動者在工作崗位、工作時間、工作內容、勞動報酬、日常管理等方面的勞動合同必備要件應當清晰。勞動者工作傷害保障的主渠道是工傷保險制度，工傷保險制度已經擁有一套各方認同、相對完整、運行有效的工作機制。能夠納入工傷保險制度保障范圍的勞動者，應當盡可能設法予以覆蓋，是為“開門迎客”；但是，也不能因為納入工作地點、工作時間、工作原因等要素難以確定的就業人群，而困擾已經行之有序、行之有效的工傷認定等工作機制，是為“客隨主便”。
2資金籌集有基數，權利義務要計量
工傷保險費是化解用人單位風險，保障工傷職工權益的資金來源。國務院條例規定，工傷保險費的數額為工資總額（費基）和費率之乘積。根據原勞動保障部社保中心規定，用人單位繳費基數可以是職工工資總額，也可以是職工個人繳費工資基數之和。職工工資總額往往高于職工個人繳費工資基數之和，前者被稱為“雙基數”，或者被稱為“單基數”。在實際征繳過程中，兩種基數的情況都存在。職工個人繳費工資基數原則上以上一年度本人月平均工資為基礎，在當地職工平均工資的60%-300%的范圍內進行核定。上述規定和辦法存在兩方面矛盾和問題。一方面是權利和義務不對等，如果用人單位按照職工工資總額繳納工傷保險費，社會保險經辦機構按照其職工個人繳費工資計發工傷保險待遇，那么，就存在繳費多、待遇少的問題。另一方面是存在一個時間差，職工領取的工資要一年以后才能反映到繳費基數上，繳費基數和實際工資之間就出現了時間差，而這個時間差往往導致兩者之間的數額差異。除了上述制度性問題以外，實踐中還比較普遍存在用人單位沒有按規定據實足額為其職工繳納工傷保險費的“基數打折”現象。繳費基數，一頭連著用人單位，一頭連著工傷職工；一頭連著基金，一頭連著待遇，是工傷保險基金的基礎，是工傷保險制度的“樞紐”，是平衡權利義務關系的支點。工傷保險制度改革以來，繳費基數一直就是工傷保險待遇爭議的“導火索”。去年頒布的《浙江省工傷保險條例》規定，用人單位未足額繳納工傷保險費，其職工發生工傷的，由用人單位支付差額部分費用。完善現行工傷保險繳費基數政策，應當做到“收付一致”，使繳費基數和計發待遇的基數一致；還應當確保“名實相符”，使繳費工資和實際工資相符合。上述兩個方面四個因素當中，“實際工資”是一個信息不對稱的不確定因素，因此，解決問題的思路和方向應該是把它置換為類似“上一年度職工平均工資”的準確無誤的指標。如此，會引起對部分高收入人員工傷待遇保障不足的問題，可以引導用人單位通過投保商業保險的方式予以補充解決。
3工作傷害有保障，多頭繳費要商榷
就浙江的情況來看，自1994年以來20多年時間，工傷保險制度覆蓋范圍從企業職工逐步推廣到個體工商戶雇工、事業單位工作人員和公務員，實現了各類用人單位工作人員全覆蓋，建立了“政策規定一致、待遇標準相同”的統一的工傷保險制度體系。目前，部分行業企業在參加工傷保險的同時，還辦理了意外傷害保險和安全生產責任保險。1996年通過的煤炭法第四十四條規定，煤炭企業必須為煤礦井下作業職工辦理意外傷害保險，支付保險費。1997年通過的建筑法第四十八條規定，建筑施工企業必須為從事危險作業的職工辦理意外傷害保險，支付保險費。2011年全國人大常委會修改了煤炭法和建筑法，規定煤炭企業、建筑施工企業應當依法為職工參加工傷保險，繳納工傷保險費。同時也鼓勵相關企業為職工辦理意外傷害保險，支付保險費。2014年全國人大常委會修改的安全生產法第四十八條規定，生產經營單位必須依法參加工傷保險，為從業人員繳納工傷保險費。國家鼓勵生產經營單位投保安全生產責任保險。煤炭法、建筑法、安全生產法的修改，使其在工作傷害保障制度頂層設計上和社會保險法實現了對接，確立了工傷保險在工作傷害保障制度中的主體地位，明確了意外傷害保險、安全生產責任保險的商業屬性。在國家建立統一的工傷保險制度以前，意外傷害保險、安全生產責任保險等商業保險，對保障職工工傷待遇、化解用人單位生產經營風險起到過積極不可替代的作用。在社會保險法、《工傷保險條例》頒布實施多年之后，我們有必要進一步梳理工傷保險和相關商業保險之間的關系，進一步明確各級政府各有關部門工作的重點，進一步形成工作傷害保障合力，推進國家治理體系和治理能力建設。首先，職能要歸口。各行各業都存在工傷風險，各家企業都可能發生工傷事故。但是保障工傷權益的職能不能分散，不能出現“九龍治水”的局面，包括工傷認定范圍、勞動能力鑒定標準、待遇項目及水平在內的工傷保險政策體系要統一。其次，性質要明確。工傷保險、意外傷害保險、安全生產責任保險等，哪項保險是用人單位受法律約束的“規定動作”，哪項保險又是用人單位可以自主決定的“自選動作”。國家法律確立的工傷保險在工作傷害保障體系中的主體地位應當切實加以體現。第三，公平要彰顯。工傷保險是社會保障體系的重要組成部分，工傷職工是社會成員中特殊的弱勢群體，為工傷職工提供相對優厚的保障非常必要。但是，如果出現不同行業、不同單位相互攀比、層層加碼的現象，必將弊大于利。在制度層面上應當確保所有職工的工傷待遇水平相當。第四，時艱要共克。當前，受外部貿易摩擦，內部增速趨緩等因素影響，不少企業尤其是小型微利企業生產經營面臨困境，在工傷保險工作方面，我們要在幫助企業履行法定義務的同時，指導企業采取暫停投保商業保險等措施，降低用工成本，鼓勵企業職工風雨同舟，共度難關。工傷保險參保領域的問題遠遠不止上述四個方面，費率確定和調整，參保生效時間把握，建筑業實名制管理等等，許多政策規劃、經辦服務等問題需要我們去研究。參保的問題，不僅僅是參保本身的問題，更是涉及工傷認定、待遇保障等方面的問題。工傷保險參保繳費、認定鑒定、待遇標準等各個環節的工作是一個有機的整體，在制度設計過程中必須通盤考慮，才有可能取得預期的效果。
作者：厲進 單位：浙江省人力資源社會保障廳工傷保險處