市政工程審計問題與對策

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摘要：隨著社會不斷進步，政府每年向城市建設投資力度逐年加強。政府市政工程項目投資資金大、涉及環節多、專業性強，這就對建設單位項目管理水平要求高，需要對這些資金在工程項目的使用要進行有效監管。本文從實際出發，以沈陽市運河水系環境綜合提升改造項目專項審計為例，探討工程審計中發現建設單位在政府市政工程項目管理中存在的問題，并提出有效的解決辦法，以期推動政府市政工程審計工作順利進行。

關鍵詞：政府；市政工程；工程審計；項目管理

0引言

政府市政工程有力推動了國民經濟發展，有效提高人民生活水平，改善了百姓生活質量，極大促進社會發展進步。由于市政工程項目建設周期長、投資金額大、涉及環節多、專業性強、技術復雜性高，這就要求建設單位有較高的項目管理水平。近些年，隨著社會經濟發展的步伐加快，政府投資市政項目越來越多，投資金額也越來越大，亟需確保政府投資得到有效使用，加強對市政工程項目實行工程審計。審計工作的開展可以有助于建設單位合理確定工程造價，提高項目管理水平。

1項目背景

1.1項目基本情況

沈陽市運河水系環境綜合提升改造項目（以下簡稱運河水系項目）列入2019年城建計劃，計劃總投資57400萬元，2019年計劃投資20000萬元，建設期限為2019年至2020年。運河水系項目包括新開河河道雜物清理、南運河河道雜物清理、新開河淤泥處置、南運河淤泥處置、運河護岸維修改造、運河景觀閘改造、運河加水點建設、運河綠道工程、運河綠化景觀提升及附屬設施建設和運河智能化建設10個項目，涉及南運河，新開河和衛工明渠3條運河。新開河河道雜物清理、南運河河道雜物清理、新開河淤泥處置、南運河淤泥處、運河護岸維修改造、運河景觀閘改造和運河加水點建設7個項目于2019年2月陸續開工建設。截至2020年3月末，新開河河道雜物清理、南運河河道雜物清理已完成并辦理竣工備案手續。新開河淤泥處置、南運河淤泥處置工程已完工，正在辦理竣工驗收手續。運河護岸維修改造工程、運河景觀閘工程和運河加水點建設工程3個項目尚未全部完工。截至2020年3月末，運河水系項目收到市財政撥款20000萬元（其中2019年收到項目資金12500萬元，2020年1月收到項目資金7500萬元），累計支出11201.28萬元，賬面余額8798.72萬元。

1.2審計調查實施情況

本次審計調查主要抽查了2019年實施的新開河河道雜物清理、南運河河道雜物清理、新開河淤泥處置、南運河淤泥處置、運河護岸維修改造、運河加水點建設等項目建設情況，計劃投資合計21800萬元，占運河水系項目總投資的38%。

2審計調查評價意見

審計調查結果表明，建設單位重視運河水系項目建設工作，成立了以局長為組長的運河水系綜合提升改造工程指揮部，制定了《沈陽市執法局運河水系環境綜合提升改造工程質量管理辦法》和《沈陽市執法局運河水系綜合提升改造工程管理人員廉政工作制度》。建設單位克服了工期緊、任務重等困難，基本履行了法人責任制、招投標制、合同制和監理制。新開河和南運河淤泥處置后實現資源化利用，為全市河道底泥以及污水處理廠污泥治理和循環利用探索了新的途徑，具有較好的借鑒意義。但是在審計調查也發現，項目進度管理、合同管理和質量管理等方面存在一些問題，應采取措施予以解決。

3審計調查發現的主要問題

3.1項目法人責任制方面存在的問題

建設主體責任制落實不到位，項目組織管理系統不完整。建設單位成立了運河水系綜合提升改造工程指揮部，并將指揮部作為工程管理的臨時機構，但在項目開工前明確單位項目負責人，而是將項目管理公司管理人員作為建設單位項目負責人，所以建設單位對項目管理的主體責任落實不到位。同時在項目建設過程中，指揮部人員變動較大，項目組織管理體系不完整，內控制度不健全，導致建設單位在質量管理、合同管理和投資管理等方面存在管理不到位的問題。上述行為違反了《住房城鄉建設部關于印<建筑工程五方責任主體項目負責人質量終身責任追究暫行辦法>的通知》（建質[2014]124號）第二條“建筑工程開工建設前，建設、勘察、設計、施工、監理單位法定代表人應當簽署授權書，明確本單位項目負責人”[1]的規定。

3.2部分項目建設進展緩慢

部分項目未按計劃完工，2019年城建計劃運河護岸維修改造工程、運河景觀閘工程和運河加水點建設工程等3個項目于2019年完工。但審計抽查發現，截止2020年3月末，上述3個項目建設進展緩慢，仍未完工，上報完成產值占中標金額的73%。如，運河護岸維修改造工程仍有部分自嵌式擋墻、壓頂和綠化工程未完工；運河景觀閘工程仍有木地板、綠化、張拉膜亭、臺階、電氣工程未完工；加水點工程泵站電力線和水鶴等工程尚未完工。由于項目進度滯后，施工現場封閉時間較長，影響了部分市民出行和休閑健身。同時，審計調查發現，2020年實施上述項目中，與運河綠道工程和運河景觀提升及附屬設施建設項目存在交叉作業，增加了現場組織管理難度，影響了運河水系項目整體實施進度。

3.3政府采購和招投標方面存在的問題

3.3.1個別服務未履行政府采購程序。審計調查發現，在確定新開河雜物清除及淤泥處置項目和南運河雜物清理及淤泥處置項目環境影響評估編制單位過程中，未履行政府采購程序，簽訂技術咨詢合同，合同金額分別為82萬元和54萬元。上述行為違反了《政府采購非招標采購方式管理辦法》（中華人民共和國財政部令第74號）“第三條采購人、采購代理機構采購以下貨物、工程和服務之一的，可以采用競爭性談判、單一來源采購方式采購；采購貨物的，還可以采用詢價采購方式：（二）依法制定的集中采購目錄以外、采購限額標準以上，且未達到公開招標數額標準的貨物、服務”[2]的規定。3.3.2部分招標文件設置資質要求偏高，限制了部分符合條件的潛在招標人參與投標。①運河綠道工程中照明工程施工一標段和二標段合同估算價均為750萬元，招標文件要求施工單位資質為城市及道路工程專業承包資質以及，但是按照《建筑業企業資質標準》規定，城市及道路照明工程專業承包二級資質可承擔單項合同額不超過1200萬元的城市與道路照明的施工，招標資格要求高于招標工程實際情況所需要的資質等級要求。②運河綠道工程中標線及附屬設施工程概算投資額為546.53萬元，該項目監理招標文件要求資質等級為工程監理綜合資質或者市政公用工程監理甲級資質，按照《工程監理企業資質管理規定》專業丙級資質可承擔風景園林工程總投資1000萬元以下項目的工程監理業務，招標資質要求高于招標工程實際情況所需要的資質等級要求。上述行為違反了《關于加強房屋建筑和市政基礎設施工程項目施工招標投標行政監督工作的若干意見》（建市[2005]208號）“二、完善資格審查制……對潛在投標人或者投標人的資格審查必須充分體現公開、公平、公正的原則，不得提出高于招標工程實際情況所需要的資質等級要求”的規定。

3.4合同管理方面存在的問題

3.4.1合同執行不到位，部分施工單位項目經理未按合同約定到施工現場管理。建設單位與施工單位簽訂的施工合同約定，施工期間項目經理必須在場。由于建設單位對施工單位項目經理管理不嚴格，南運河河道雜物清理一標段項目經理未到現場履行管理職責，運河護岸維修改造四標段等17個標段項目經理部分時段未到現場履行管理職責，合同條款執行不到位。3.4.2合同簽訂把關不嚴，合同內容與招標內容不一致。運河水系工程環評咨詢服務單位招標文件明確，招標范圍包括編制運河護岸維修改造和運河智能化建設等6個項目的環境影響報告表。建設單位在于中標單位簽訂的技術咨詢合同中未包括運河智能化建設工程內容，與招標文件要求不一致，但合同金額卻與中標金額相同，均為128萬元，合同簽訂環節把關不嚴，存在資金損失風險。

3.5工程質量方面存在的問題

審計調查發現，建設單位對工程質量控制管理不嚴格，部分運河護岸維修改造工程存在質量安全隱患。3.5.1擋墻注漿勾縫質量不合格。審計現場抽查發現，2019年實施的運河護岸維修改造工程八標段望湖橋至文體橋之間部門翻建擋墻、注漿勾縫質量不合格，出現嚴重疏松脫落現象，涉及問題擋墻1113.7米，其中和平橋到文體橋涉及翻建擋墻84.5米，望湖橋到和平橋涉及擋墻勾縫692.8米，和平橋到文體橋涉及擋墻勾縫336.4米。3.5.2電氣工程未按施工圖施工存在質量安全隱患。2019年實施的與運河護岸維修改造工程九標段涉及燈桿內斷路器為帶漏電保護功能的微型斷路器，審計調查發現，現在實際使用無漏電保護功能的熔斷器（型號為友豪電氣RT14-20），同時接地線未連接，不符合涉及要求，存在質量安全隱患。3.5.3未按設計要求鋪設土工格柵存在質量安全隱患運河護岸維修改造工程二標段寧山路橋到崇山東路橋段右岸，施工圖實際自嵌式擋墻砌塊下鋪設土工格柵，審計現場調查發現，施工單位并未鋪設土工格柵，影響自嵌式擋墻的穩定性，存在質量安全隱患。審計還發現寧山路橋到昆山東路局部自嵌式擋墻線型不平順、寧山路橋到崇山東路橋段左岸回填土寬度不夠的問題。3.5.4種植土砂石量較大。運河護岸維修改造工程一標段施工圖設計要求，種植土應不含砂石、建筑垃圾，施工單位應對現場使用的種植土進行土壤檢測，并將檢測結果提交業主和景觀設計師認可得到書面確定后可施工。設計現場抽查新開河東北大馬路至小什字街間右岸發現，部分種植土中砂石含量較大。審計調查還發現，施工單位并未對土壤進行檢測，建設、監理單位也未要求施工單位對種植土進行檢測，無法確定種植土是否符合設計要求。3.5.5耐沖刷草坪返青率較低。審計現場調查發現，春季新開河護岸維修改造一標段閘門至凌云橋段，右岸耐沖刷草坪大面積未返青，左岸草坪返青率也不足50%。經建設單位對一標段約10萬平方米耐沖刷草坪自查，均存在返青率較低的問題。3.5.6新開河雜物清理工程設計不到位，導致設計標。高與實際標高偏差較大設計單位采用以前年度標高數據，導致新開河河底設計標高與實際標高偏差較大，部分點位標高偏差達0.7米。

3.6投資控制方面存在的問題

審計抽查發現，建設單位對施工單位上報已完工程內容和工程量審核把關不嚴，存在財政資金損失風險隱患。3.6.1合同審查不嚴格，多支付環評費審計調查發現，建設單位在合同簽訂和資金支付環節把關不嚴，多支付環境影響報告編制費6.19萬元。一是合同內容不合理，合同內容包括不屬于編制環境影響評價報告范圍的專家費和會議費，多支付5.13萬元；二是資金支付環節把關不嚴，支付并未實施的新開河地下水監測費用1.06萬元。累計多支付環評費6.19萬元。3.6.2虛增未實施的草坪排水溝工程造價，多支付工程進度款。運河護岸維修改造工程一標段在實施過程中，經建設單位、設計單位同意取消了草坪排水溝工程，施工單位實際也未實施草排排水溝工程，但建設單位對施工單位報送的完成投資報表審把關不嚴，確認了耐沖刷草坪排水溝工程造價10.54萬元，并已向施工單位支付工程進度款8.96萬元。3.6.3核定雜物清理和淤泥處置工程量不準確。新開河和南運河雜物清理工程的工程量確認單核定清理雜物7422車、116223立方米、審計調查期間，重新核定清理雜物7318車、114539立方米，核減104車、1684立方米，核減工程造價9.57萬元，其中已支付工程進度款8.13萬元。由于雜物清理工程量較少，對應淤泥處置工程的淤泥處置量亦同步減少。按支付進度款時暫定單價計算，核減工程造價24.65萬元，其中已支付進度款20.95萬元。

3.7資金管理和使用方面存在的問題

3.7.1部分已完工程剩余建設資金較大新開河河道。雜物清理項目、南運河河道雜物清理項目、新開河淤泥處置項目和南運河淤泥處置項目于2019年末完工，項目到位資金5411萬元，經建設單位測算，項目預計總投資4473萬元，剩余資金938萬元。3.7.2財務核算不規范，未按項目單獨核算建設單位將新開河河道雜物清理、南運河河道雜物清理等10個項目均在“500104非同級財政撥款支出”科目核算，未按項目單獨核算。上述行為違反了《基本建設財務規則》（中華人民共和國財政部令第81號）第七條“項目建設單位應當做好以下基本建設財務管理的基本工作：……（二）按項目單獨核算，按照規定將核算情況納入單位賬簿和財務報表”的規定。

4整改情況及對策

4.1認真落實建設單位主體責任

作為建設單位要認真落實項目建設過程中的主體責任，明確單位項目負責人，進一步提升建設管理水平。一是要完善建設單位項目組織管理體系，明確關鍵管理崗位人員，明細管理責任，確保項目管理全覆蓋、無死角；二是加強內控制度建設，建立和完善合同管理、投資控制管理等內控制度建設。

4.2加快項目建設進度

強化項目組織管理，加快項目建設進度。對進度滯后的項目加大組織力度，增加人員、物資投入，加大工作強度；統籌規劃尚未完工的項目建設，合理安排交叉作業工序，倒排工期，確保按工期假話全面完成建設任務。

4.3嚴格實施政府采購和招投標

在項目招標工程中，嚴格執行《建筑企業資質標準》《工程監理企業資質管理規定》《中華人民共和國招標投標法》等相關法律法規的規定執行，確保對潛在投標人公開、公平、公正的原則，合理確定投標人資格條件。4.4強化合同管理工作加強合同管理工作，合同簽訂與進度款撥付時，要根據項目執行情況對合同價款重新核定，避免財政資金損失。嚴格按照合同約定強化對施工單位人員管理，項目經理應按合同履約，并嚴格執行合同預定的違約條款，確保合同執行到位。在審計過程中已及時整改，給與相關責任單位通報批評，對相關責任人進行了批評教育，依據合同對相關責任單位進行處罰，責令責任單位完成依據企業規章對相關責任人進行處理。

4.5加強工程質量管控

對質量不合格的問題在審計期間積極組織整改，組織施工單位對具備施工條件的部位更換了種植土，并對種植土進行取樣送檢，建設單位、設計單位、監理單位根據檢測結果，確認種植土符合要求。分析草坪返青率低的原因，并采取有效措施確保耐沖刷草坪質量合格。做好整改工作的同時，今后嚴格按照規范和設計要求做好質量驗收工作。加強對設計單位管理，提高施工圖設計質量，減少施工過程中的設計變更行為。針對質量管理存在的問題，建設單位應切實加強工程質量管控工作，嚴格按照規范和設計要求做好質量驗收工作，避免類似問題再次發生，實現項目建設目標。

4.6嚴把關鍵環節投資控制

對超額撥款付費用進行追繳，在決算中對相關施工企業支付工程款予以核減。對相關責任人進行教育，并以此為鑒開展自查，加強日常監管。應切實加強合同內容審核、工程量確認和工程款支付等關鍵環節把控，在后續支付合同款和竣工結算審核中嚴格把關、據實結算，防范財政資金損失風險，確保財政資金安全。

4.7強化項目資金管理和使用

建設單位根據主管部門意見對剩余工程建設資金進行返還。建設單位財務部門在財務核算中按項目名稱進行單獨核算。針對項目建設進度慢、資金支出比例低等問題要及時查找問題，解決問題。加強統籌協調，大力加快項目進度，根據進度情況及時撥付項目資金。規范操作，完善資金支付程序。

5結語

市政工程建設關乎民生，對提高社會效益和經濟效益起到重要作用[3]。在市政工程管理進行審計，對提升工程項目管理綜合質量十分重要。希望通過工程審計，實現促進完善內部控制、促進落實管理責任、促進提高資源績效的目的[4][5]。

參考文獻：

[1]住房城鄉建設部關于印發《建筑工程五方責任主體項目負責人質量終身責任追究暫行辦法》的通知[J].中華人民共和國國務院公報，2015（02）：71-74.

[2]政府采購非招標采購方式管理辦法[J].中國政府采購，2014（01）：24-28.

[3]劉芳.第三方審計下市政工程結算存在的問題和建議[J].產業創新研究，2018（04）：87-89.

[4]鄭思杰.從審計角度談高校修繕工程項目管理存在的問題及對策[J].經濟師，2020（10）：126-127.

[5]董璞.高校建設工程管理內部審計探析[J].山西建筑，2019，45（02）：243-245.DOI:10.13719/j.cnki.cn14-1279/tu.2019.02.134.

作者:林楠 單位:沈陽建筑大學沈陽市城市管理綜合行政執法局項目部