農村城鎮化建設研究

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摘要：我國農村城鎮化存在水平滯后、質量不高、集約性不夠、布局不合理、發展不平衡、路徑和方法不可持續等問題。當前，必須深化農村改革，實現城鎮化科學發展，實行土地與戶籍聯動改革，推動農村勞動力向非農產業轉移，大力發展第三產業，實現工業化與城鎮化協同發展，實現人口的城鎮化。科學規劃，合理布局，改善城鎮環境，創新城鎮管理機制。只要我們真正抓住了“農民工市民化”這個城鎮化的主體，城鎮化的道路就不會走偏。

關鍵詞：農村；城鎮化；農民工；產業

一、我國農村城鎮化建設中存在的問題

當前我國農村城鎮化的高速發展態勢，能不能持續？如果能，那么中國將會出現一個非常大的飛躍。如果不能持續，那也可能會陷入一場非常大的危機。從目前來看，我國農村城鎮化建設中存在諸多問題，城鎮化發展方式迫切需要轉變。

（一）城鎮化水平滯后

目前，發達國家城鎮化率一般都在80％以上，而我國城鎮化率則只有50％多點，相比之下，我國落后了30多個百分點。就連人均收入相近的菲律賓、馬來西亞等國城鎮化率也已經在60％以上，我國相比較也落后了10多百分點。就一般規律而言，一個國家和地區城鎮化率在30％～70％之間，城鎮化處于快速發展階段。我國1996年城鎮化率達到30％以后，城鎮化速度明顯加快，年平均增長1．25百分點，到2020年，預計城鎮化率達到60％左右，才接近目前人均收入相近的菲律賓、馬來西亞等國的城鎮化水平。又據國家人口計生委預測，2016年前后，我國15～59歲勞動年齡人口達到9．3億峰值后開始減少，到2025年將降到9億以下，如不改變目前城鎮化發展路徑和模式，城鎮化發展水平將會繼續受到影響。又有專家預計，到本世紀中葉，也就是基本實現現代化的時候，我國的城鎮化率也只是可能達到70％左右①［1］103。

（二）城鎮化質量不高

從城鎮居民構成分析，我國城鎮化質量不高。主要表現為農民工沒有真正轉為城鎮居民。當前，我國城鎮化率雖然已經超過了51％，但這是按常住人口數量進行統計的，也就是我國目前的城鎮化率51％以上是名不符實的。國家統計局2013年5月27日的2012年全國農民工監測調查報告顯示，我國農民工總數達到26261萬人，其中外出農民工16336萬人。也就是說2．6億多農民工作為一個整體已經變成城鎮居民的一部分，而實質上這部分群體并沒有真正融入城鎮，他們雖然在城鎮就業，卻被城市邊緣化，并沒有享受到城鎮居民的待遇。中國社會科學院的2013年《城市藍皮書》認為，中國真實的完全城鎮化率只有42．2％。而這一數據比國家統計局公布的2012年常住人口城鎮化率52．6％，低了10．4百分點。看來，2．6億多農民工是被城鎮化了，他們的偽城鎮化提高了我國城鎮化率的10．4百分點。處于城鄉“兩棲”生活的農民工，他們要真正融入城鎮，還有相當長的路要走，政府還有大量工作要做，這也就是我國城鎮化留下的巨大欠賬。農民工及其家屬沒有真正轉為城鎮居民，既影響城鎮化經濟社會發展的戰略功能發揮，又導致一系列城鄉經濟和城鄉社會發展失衡和不穩定問題。如農村“空心化”與城市“空城化”并存。隨著城鎮化發展的快速推進，農村常住人口逐漸減少，農村、小城鎮迅速變老（剩下老人）、變小（剩下孩子）。目前我國農村留守老人達5000萬，農村留守兒童數量超過6000萬。很多村莊出現了“人走房空”現象，并由人口空心化逐漸演化為人口、土地、產業和基礎設施整體空心化。隨著城鎮化的逐步推進，出現了越來越多的新規劃高標準建設的城市新區，新建了大量樓盤，造成了嚴重的供過于求。那些被城鎮化的農民工進城后發現，變不了身份（還是農民），買不起房，尷尬的身份、巨大的壓力，其造成的結果先是老家村鎮空心化，接著是所在居住城市空城化。加之國家對房地產業實行宏觀調控，導致樓盤銷售困難，無人居住，因此三四線城市出現空城化也就不可避免。

（三）城鎮化發展集約性不夠

我國城鎮化發展缺乏科學規劃，這種粗放式發展模式造成我國城鎮化發展難以為繼。主要表現在：不顧客觀條件和經濟社會發展規律盲目擴張，盲目攀比；不加控制地開發土地；能源資源高消耗高浪費現象嚴重，環境污染持續惡化，造成了經濟、社會、文化、生態建設的失衡。直面全國各地存在程度不同的城鎮化粗放式發展的問題，早在2000年國務院出臺的《關于促進小城鎮健康發展若干意見》中就已明確警示，問題在沒有適時出臺相關政策與法規。與發達國家和地區相比，我國城鎮地域單位面積的產出水平也不高。深圳是我國工業化、城鎮化水平相當高的城市，但平均每平方公里的GDP僅為4億元，而我國香港地區是14億元，新加坡是18億元，差距非常之大。這說明，即使我國不再擴大現有城鎮的面積，通過提高集約化程度，經濟增長也還有非常大的發展空間。

（四）整體布局不合理

從城鎮形態分析，不同規模和層級城鎮發展不協調。主要表現在：過度依賴超級和特大城市；城市群數量不足，質量又不高；中小城市人口密度低，潛力沒有充分發揮；小城鎮規模小，缺乏產業支撐，陷入脫離實體經濟支撐的“空心城”陷阱，服務功能又不到位，吸納農村人口有限，1．9萬個建制鎮建成區平均僅為7000多人。不同規模和層次城鎮發展不協調。如以土地資源浪費為例，2012年，建制鎮建成區人均占地高達219平方米，是設市城區人均占地的2．23倍和縣城的1．92倍。我國百萬人以上的50座主要城市，由于人口過度集中造成空氣污染、交通擁擠、資源能源緊缺等諸多“大城市病”已越發顯現。我國北上廣等大城市則出現了嚴重的“大城市病”，且已出現發達國家才有的“逆城市化”趨勢，而中西部大多數地區則顯然與之相反。由于資金、項目向沿海發達地區高度集中，中西部地區的人口就不斷流向這些地區。在東南沿海發達地區的很多地方，人口規模、產業規模都已經超過了當地資源環境的承載能力。中國的城鎮化畢竟已不是初級工業化階段的城鎮化，現實的國情迫使我們不能照搬別國的城鎮化發展模式，必須與新型工業化道路相結合。當前，我們必須要高屋建瓴、擺脫只以一地一城、一市一鎮的局限胸懷，走一條中國特色的城鎮化發展道路———大、中、小城市協調發展、重點發展小城鎮。

（五）城鎮化發展不平衡

從空間分布分析，東部、中部、西部城鎮化發展不平衡，突出表現為“東高西低”。城鎮經濟實力差距也大，東部地級以上城市經濟總量分別是中部和西部的3．6倍和4．7倍。全國綜合發展水平“千強鎮”中的95．4％分布在東部。不改變區域差距大的現狀，必然導致差距進一步擴大，社會成本居高不下，空間布局與資源環境承載能力不匹配，影響國家經濟社會持續協調發展。當前，我們必須要用全局眼光和戰略思維統籌考慮城鎮化問題，做好城鎮化的長遠發展規劃，優化城鎮化的空間布局。

（六）城鎮化路徑和方法不可持續

我國的城鎮化發展速度能這么快，除了一些客觀歷史因素之外，與低成本有很大關系。這主要體現在以下幾個方面：土地成本低；勞動力成本低；基礎設施不到位；社會保障體系不完善；公共服務水平低等。應該說，這都是歷史欠賬。如果按照內在規律推進，到目前這個水平后，城鎮化速度會逐步減慢。強行降低農村土地、勞動力的“成本”來解決城鎮化發展的土地和資金（土地財政、土地融資）等問題，這是我國目前城鎮化快速發展的主要路徑和方法。《2012年中國城市競爭力藍皮書》指出：土地過度城市化，10年城市人口增長50％，建成區面積卻增加了一倍。與發達國家城鎮化土地資源消耗比，我國是保護耕地口號最漂亮、消耗率卻是最高的國家之一。同時，“低成本”大量圈地擴張，以地生財加劇了對土地的侵蝕，大量占用耕地，還會導致農村凋敝、農業衰敗、威脅國家糧食安全，農民被“邊緣化”。

二、加快農村城鎮化建設的具體措施

我國農村城鎮化建設中存在的問題，可以歸結為兩個核心問題：一是推進城鎮化發展必須以人為本，反之，以犧牲農民、農業、農村利益為代價，城鎮化將注定不可持續發展；二是推進城鎮化發展必須遵循客觀規律，反之，不認清我國城鎮化發展的長期性、艱巨性和復雜性，操之過急或者消極作為都必將導致社會矛盾激化，影響社會和諧與穩定。

（一）深化改革，實現農村城鎮化科學發展

1．土地與戶籍聯動改革

我國在城鎮化過程中面臨的不是建設用地絕對量的短缺，而是如何避免像迄今這樣，一方面城市擴張不斷占用優質耕地，一方面由于農民離鄉不離土，甚至賺錢后回村蓋房又不居住，造成村莊占地不降反增，增加的面積相當于我國全部城鎮建成區的一半。顯然，這才是在建設用地指標與常住戶籍人口掛鉤的新型城鎮化進程中必須解決的真正問題。建設用地指標與常住戶籍人口掛鉤，這一做法可以發揮市場在城鎮化發展過程中的調節作用，這一做法會促使地方政府竭盡所能地去增加本地城鎮戶籍人口。因為，哪個城鎮吸納城鎮戶籍人口越多，哪個城鎮就能分配到更多的建設用地指標。這是以正向激勵機制，但是地方政府也必須考慮自身的承受能力。因為，新增城鎮戶籍人口多了，相應的住房、教育、社保、就業等民生工程問題也多了。建設用地指標與常住戶籍人口掛鉤，這一做法形成了一種內在平衡機制，能夠抑制土地城鎮化的不合理膨脹，形成人口與土地城鎮化協同發展的良好局面。當前，我國城鎮住房保障對象主要限于本地城市戶籍人口。1．6億多外出農民工則在體制之外，而這些外出農民工對高房價、高房租都是難以承受的。他們是真正需要住房保障的，而由于體制原因，他們沒能享受到。他們大多在城市努力打拼，賺錢后回家鄉蓋房，蓋好的新房平時又不居住只是過年回家住。他們在城市找租金相對低點的“城中村”和“城郊村”暫時租住。筆者認為，在政府統一規劃下，可以允許流入人口較多的發達城市的“城中村”與“城郊村”的農民以及農村集體組織參與城市出租房的開發。對于宅基地相對畸零狹小的，可以通過置換分合來做大規模的重建與新建，并確認權利歸屬。這樣一來，可謂實現了多贏。外來流動人口住上了廉價的出租房，“城中村”和“城郊村”的本地農民，因此也可以收獲房租收入，也一定程度上彌補了政府功能的缺位。政府可以考慮在“城中村”和“城郊村”地段配套建設一些接納外來務工子女的學校。外來人口住房問題和子女教育問題解決了，戶籍制度改革就實現了實質性的突破。

2．推動農村勞動力向非農產業轉移

基于我國城鄉差距持續擴大的現狀，推動城市優質資源向農村延伸，構建多元化農村公共服務供給機制，加大以工促農力度尤為重要。在農村大力推進農業產業化，以農村工業化、農村非農化來推動農業發展，推動農村富余勞動力向非農產業轉移。吸納農村富余勞動力的主要方向是大力發展第三產業。在農村大力發展農產品深加工、大力發展第三產業又將會極大地提升我國農村城鎮化水平。第三產業的發展必須以一、二產業的發展為基礎和依托。既要發展餐飲業、旅店業、商業等傳統服務業，又要發展金融保險、信息咨詢、交通通信等現代服務業。在城鎮化建設過程中，我們要重點發展金融保險、信息咨詢、文化旅游、交通通信等現代服務業，逐步構建起結構合理、功能完善、輻射力強的現代服務業體系，提升城鎮的綜合服務功能，使以現代服務業為主的第三產業成為城市經濟的重要支撐和新的增長點。

3．實現工業化與城鎮化協同發展

工業化是城鎮化的經濟內涵，城鎮化則是工業化的空間載體；城鎮化需要工業化帶動，也會給工業化提供支撐。工業化與城鎮化是互為動力、相互促進的。區分工業化與城鎮化的發展階段，因時制宜，合理確定工業化、城鎮化在經濟發展中的戰略地位，提高工業化與城鎮化互動發展的速度與質量，通過雙方的互動發展來加快農村剩余勞動力的轉移。企業與產業集聚是城鎮化發展的基礎，積極引導民營企業合理布局，改變民營企業高度分散現象。設立工業園區，老企業搬遷入區，新企業區內創建，發展產業集群。要把工業園區建設與城鎮化建設結合起來，同步推進，以工業化帶動城鎮化。

（二）加快基礎設施建設，實現人居環境的城鎮化

1．科學規劃，合理布局

城鎮基礎設施作為城鎮存在和發展的物質載體以及城市經濟增長和社會進步的前提條件，其發展狀況直接影響著產業競爭力、人力資源的吸納、城鎮空間布局乃至整個城鎮化進程的速度和質量。為此，我們必須堅持以人為本，節地節能、生態環保、安全實用、突出特色、保護文化和自然遺產的原則，科學編制城鎮規劃，健全城鎮建設標準，強化規劃約束力。合理確定城鎮開發邊界，合理確定城鄉居民點布局總體框架，形成生產、生活、生態空間的合理結構。穩步推進“城中村”和城鄉結合部改造。注重文化傳承與保護，改善城鎮人居環境。

2．改善城鎮生活環境

在國家實行宏觀調控政策、嚴格用地管理的大形勢中，應適時調整城鎮建設的重點。充分發揮自然生態優勢，維護和提高城鎮的生態環境。既改善農村居民的生活環境，也增加農村非農就業崗位。從而實現部分就業非農化、部分生活城鎮化、部分社會城鎮化。以人為本，圍繞人的全面發展、安居樂業和實現城鎮的可持續發展目標來建設好城鎮，管理好城鎮。加大農村基礎設施建設、公共服務建設以及社區文化建設，實現農村人口的集中居住，改善農村人口的生活環境。

3．創新城鎮管理機制

政府對城市的管理，要以城市規劃為依據，突出職能管理規范化、運行機制多元化兩大重點，建立健全統一領導、分級管理、職責明確和以塊為主、條塊結合、全面參與的城鎮管理長效機制，把城鎮管理工作納入經常化、規范化和法治化軌道。建立城鎮管理目標責任制，把城鎮管理任務分解落實到街辦和社區，充分發揮街辦、社區和相關職能部門的積極性，齊抓共管，形成合力。加強城鎮管理，推動數字城鎮建設，提高城鎮管理和運行效率，提高信息化和精細化管理服務水平，實現政府部門從具體管理轉為日常監管［3］68。通過招投標引入市場競爭機制，探索市政、園林、環衛的企業化管理模式，用品牌形象贏得市民的理解和支持，形成符合城市精神的城市管理品牌，真正形成“人民城市人民管，管好城市為人民”的城鎮管理機制。

三、結語

十八大報告提出了推動“新型城鎮化”建設的要求，從報告內容來看，新型城鎮化已經上升到國家戰略層面。這是我國城鎮化發展方向上釋放出了“轉型”的“新信號”。“城鎮化將是中國最大的紅利”，總理在多個場合提到。新一屆政府已經明確新型城鎮化是經濟發展的引擎，而新型城鎮化的核心就是人的城鎮化。這樣就明確了城鎮化的核心和重點。實際上，只要我們真正抓住了“人”這個新型城鎮化的核心，“農民工市民化”這個城鎮化的主體，城鎮化的道路就不會走偏。如何實現讓農民進城“進得來、留得下、有尊嚴”，這將是任重道遠。

參考文獻：

［1］陳甬軍．中國城市化道路新論［M］．北京：商務印書館，2009．

［2］夏鋒．規模效應、人口素質與新型城鎮化的戰略考量［J］．改革，2013（3）．

［3］王格芳，王成新．科學發展觀視角下的城鎮化研究［M］．濟南：山東大學出版社，2007．

作者:朱長根 梁海芬 單位:．江西交通職業技術學院 江西省城鄉規劃設計研究院