小水電代燃料工程建設分析

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摘要：從鞏固退耕還林成果、促進農民增收減支、改善山區農村基礎設施、促進貧困山區經濟社會發展等方面，對小水電代燃料工程建設在促進山區扶貧開發中發揮的作用進行了系統總結。從科學規劃選點、加強制度建設、出臺扶持政策、完善體制機制和加強監督管理等方面，對工程實施的經驗做法進行了認真梳理。分析了新時期通過實施小水電代燃料工程實現山區精準扶貧的有利形勢，對“十三五”時期國家加大扶持力度、加快推進小水電代燃料工程建設、促進貧困地區經濟社會發展和全面建成小康社會進行了展望。

關鍵詞：小水電代燃料；山區精準扶貧；建議

長期以來，我國大部分山區農民靠燒柴做飯、取暖，砍掉了大量林木，造成水土流失，生態環境惡化，嚴重影響了經濟社會的可持續發展。為改善生態環境，國家相繼啟動了退耕還林和天然林保護等重大生態建設工程，但不從源頭上解決農民生活燃料問題，退耕還林和天然林保護等重大生態建設成果就難以鞏固和維持。為此，黨中央、國務院從鞏固退耕還林成果、解決農民生活燃料問題和脫貧致富的戰略高度，作出實施小水電代燃料工程的決策，通過國家資金扶持建設代燃料電站，讓電站周邊農民用低價電做飯、取暖，替代燒柴、燒煤，保護森林植被和生態環境，增加農民收入，改善農民生產生活條件，提高農民生活水平，促進脫貧致富。

一、項目實施對促進山區扶貧開發發揮的作用

小水電代燃料工程歷經試點和擴大試點，積累了豐富經驗，取得了顯著成效，受到廣大山區農民群眾的歡迎和擁護，得到國務院領導的充分肯定。國務院領導批示，小水電代燃料工程是一件一舉多得的事，能夠實現經濟、社會、生態效益三贏，是山區解決“三農”問題的一個有效途徑。2009年小水電代燃料工程進入全面實施階段。通過開展小水電代燃料建設，既解決了貧困山區農民生活燃料問題，鞏固了生態建設成果，又改善了農民生產生活條件，促進了農民增收和地方經濟發展，確實是一項利國惠民、一舉多得的民生工程。

1.鞏固退耕還林成果，促進貧困

山區生態文明建設小水電代燃料工程實施后，項目區農民家家戶戶用上了電飯鍋、電水壺和電磁爐，替代燒柴燒煤做飯、取暖。2009年以來建設的320個項目，每年可減少薪柴消耗570萬m3，減少和吸收二氧化碳1600萬t，有效鞏固和保護退耕還林區、天然林保護區、自然保護區和水土流失重點治理區林草植被面積1120多萬畝（1畝=1/15hm2，下同），減少大量有毒有害氣體的排放，生態效益非常顯著。小水電代燃料工程改善了農村能源結構，從源頭上控制了砍樹燒柴這一消耗森林資源、破壞生態環境的行為，項目區形成“以林蓄水，以水發電，以電護林”的良性發展機制，保護生態建設成果的效果明顯，項目區山更青、水更綠、天更藍、草更翠了。

2.促進增收減支，加快農民脫貧致富步伐

過去貧困山區農民為了砍柴翻山越嶺，斧砍肩扛，勞動強度很大。許多農戶家庭主要勞動力一直被砍樹燒柴束縛，不能外出打工或從事其他勞動掙錢致富，阻礙了脫貧致富步伐。據項目區統計，平均每戶一年砍柴和運煤花費工日近50個。如今，從砍柴燒火做飯中解放出來的農民，通過外出務工，開展手工編織，搞特種養殖，從事農副產品加工和開展特色旅游等，平均每戶每年可增加收入5000多元。農村集體經濟組織和農民通過資源入股、征地補償、參與工程建設和運行管理等途徑，每年穩定增收10多億元。小水電代燃料工程實施后，項目區農戶用電平均可降低0.2元/kWh，按戶均年代燃料用電量1500kWh計算，每戶年均可減少電費支出300元，有效減輕了農民負擔。

3.改善山區農村基礎設施，促進社會主義新農村建設

各地在項目實施過程中與新農村建設、扶貧開發等有機結合起來，統籌規劃，整合資金，發動農民投工投勞，在政府的扶持和指導下，自己動手改廚、改廁、改圈，通電、通水、通路，改善生產生活條件，使農村人居環境和農村面貌發生了巨大變化。吉林省長白朝鮮族自治縣結合新農村建設，舉全縣之力，集中推進項目區配套建設，投入資金1500多萬元對項目區進行了改路、改房、改電、改廚、改廁、環境整治等配套工程建設，老百姓居住條件、生活環境得到極大改觀，村民主動添置了電飯鍋、電炒鍋、電磁爐等現代化炊具，傳統的火炕也由電熱板替代了。項目區果園村成為省內知名的新農村建設小康示范村和全省小水電代燃料示范村，長白縣也在全國率先建成小水電代燃料生態示范縣。

4.有效拉動內需，促進貧困山區經濟社會發展

小水電代燃料工程建設產業鏈長，既可增加建材、機電設備需求，又可增加就業機會和農民收入，促進家電下鄉，繁榮農村市場?！?009—2015年全國小水電代燃料工程規劃》實施7年來，累計安排中央補助投資35億元，拉動小水電代燃料項目完成總投資90億元，相當于中央投資1元錢，拉動社會投資1.6元錢。小水電代燃料工程實施后，項目區電價降低了，山區農民也敢用電了，各種現代家用電器也用起來了。通過小水電代燃料工程建設，新增農村水電裝機容量90萬kW，每年可實現發售電總收入8億元，上繳稅金1.2億元，為地方財政提供了穩定來源，為貧困地區發展注入了活力。同時在項目實施過程中，積極引導項目業主優先培訓使用農民工參與工程建設和運行管理，解決了部分貧困山區農民工就業問題。

二、主要經驗和做法

1.科學規劃，精心選點，在精準上下功夫

全國24個?。ㄗ灾螀^、直轄市）和新疆生產建設兵團編制了《2009—2015年小水電代燃料工程規劃》，水利部對各?。ㄗ灾螀^、直轄市）上報的規劃進行了認真審核，按照重點向中西部地區的退耕還林區、天然林保護區內水能資源豐富、生態脆弱、農民代燃料需求迫切的貧困地區傾斜的原則，著力在精準上下功夫，嚴格篩選水能資源開發條件好，覆蓋貧困人口相對集中，項目區農民受益較大的項目，編制形成《2009—2015年全國小水電代燃料工程規劃》。實施項目嚴格按照國家基本建設程序，認真扎實做好各項前期工作。

2.加強制度建設，規范項目建設管理

2009年，國家發展改革委和水利部聯合印發了《關于加強小水電代燃料建設與管理的通知》，明確了小水電代燃料項目前期工作、工程建設管理、體制機制、資金籌措、項目監督檢查和驗收等方面的要求。水利部出臺了《小水電代燃料項目技術進步和標準化管理指導意見》，明確了項目技術進步和標準化管理具體要求。2012年，國家發展改革委和水利部又聯合出臺了《小水電代燃料項目管理辦法》，進一步系統規范了項目管理。陸續了《小水電代燃料標準》《小水電代燃料項目驗收規程》《小水電代燃料生態效益計算導則》等一系列技術標準。2014年，水利部又出臺了《小水電代燃料建設項目績效評價暫行辦法》，強化了項目資金使用和績效考核。各地也因地制宜出臺了相應實施細則或管理辦法，把中央的要求進一步落到了實處。

3.出臺扶持政策，確保項目順利實施

國家發展改革委和水利部明確了小水電代燃料建設的中央補助比例，對中西部地區給予重點支持。中國農業發展銀行出臺《關于做好小水電代燃料等農村水電建設貸款管理的意見》，要求各地分支行對納入國家投資計劃的小水電代燃料項目給予信貸支持，并實行優惠政策。財政部、國家稅務總局聯合出臺《關于簡并增值稅征收率政策的通知》，將小水電增值稅征收率統一下調為3%。云南、江西、湖北、河南、廣西、吉林等省（自治區）先后出臺代燃料政策，明確項目省級配套資金補助比例，對各級財政補助資金形成的國有資產及其收益的使用范圍和管理作出明確規定，建立了代燃料電站上網電價激勵機制等。重慶還專門出臺了土地、稅收、過網等一系列優惠政策。一些省份還把小水電代燃料作為全省水利建設目標考核的重要內容，建立激勵補助政策。一些縣也出臺文件積極支持小水電代燃料項目建設。

4.完善體制機制，確保工程長期發揮效益

各地在小水電代燃料實施過程中因地制宜探索完善了“國家所有、企業獨立經營、農民低價使用”的所有權、經營權、使用權三權分設的管理體制和“政府主導、企業運作、農民參與、協會監督”的運行機制。一是國家出資部分形成的資產所有權屬于國家，地方政府明確出資人代表，負責國有資產監管和代燃料公益目標的實現。二是企業獨立經營。代燃料電站按政企分開的原則，實行獨立經營，保本微利運行。項目法人具體負責電站的經營管理，依法行使自主經營權。三是項目區農戶享有低價的代燃料電使用權，同時承擔保護森林植被、不再砍伐森林的責任和義務。項目區與代燃料農戶簽訂了協議，規定代燃料農戶的權利和義務。通過完善的管理體制和運行機制有效保證了代燃料電站的公益性質不變，確保代燃料項目長期發揮效益。

5.加強監督管理，確保農民得到實惠

為確保小水電代燃料項目順利實施，水利部每年都組織開展項目監督檢查，建立了項目建設進度季報制度，實時掌握項目建設進展，分類提出整改建議，加快推進項目建設。為提高財政資金使用效益，還專門制定了項目績效評價辦法，定期開展項目績效評價。為科學評估規劃執行情況和項目實施效果，還先后組織開展了規劃中期評估和項目后評價工作。在國家有關部門對項目的實施依法開展監督檢查的基礎上，項目區還建立了以代燃料用戶代表為主體，項目業主、鄉村和有關部門代表參加的小水電代燃料用戶協會，對代燃料項目建設、運營和代燃料電量、電價以及森林植被保護等進行監督，維護代燃料用戶的正當權益。項目法人還向代燃料農戶發放用戶證書，對部分特困戶和五保戶免費發放電炊具，在項目區定期張榜公布代燃料電價和代燃料用戶的用電量，接受群眾監督。

三、結語

黨中央、國務院高度重視扶貧工作，黨的十八大以來，對精準扶貧、精準脫貧提出了明確要求，要求因地制宜，扎實推進“精準扶貧”，多渠道增加農民收入，努力使貧困地區農民走上脫貧致富道路。中共中央、國務院印發的《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》也提出要繼續推進小水電代燃料工程建設。目前我國農村水能資源開發率僅為57%，未開發資源主要集中在貧困山區的832個貧困縣，這些縣區位優勢明顯，主要分布在退耕還林區和天然林保護區，與主要靠燒柴、燒煤做飯、取暖的農民區位分布基本一致。同時十多年小水電代燃料建設實踐，為進一步實施小水電代燃料工程建設積累了豐富的經驗，建立了保障工程健康發展和良性運行的管理體制和長效機制，完善了各項管理辦法和措施。廣大山區群眾對小水電代燃料熱切期盼，希望能早日實施小水電代燃料工程，保護好家鄉的綠水青山，過上現代、文明、健康的新生活。相信在國家的大力扶持下，“十三五”時期小水電代燃料工程建設將不斷擴大實施規模和范圍，一定會為加快貧困地區經濟社會發展、全面建成小康社會作出新的更大貢獻。

參考文獻：

[1]水利部農村水電及電氣化發展局.全國農村水電統計年報[R].2015.

[2]水利部農村水電及電氣化發展局.小水電代燃料建設與管理[M].北京：中國水利水電出版社，2010.

[3]水利部農村水電及電氣化發展局.中國小水電60年[M].北京：中國水利水電出版社，2009.

作者：邢援越 鄒體峰 單位：水利部農村水電與電氣化發展局