小水電代燃料工程建設(shè)分析
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摘要：從鞏固退耕還林成果、促進(jìn)農(nóng)民增收減支、改善山區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、促進(jìn)貧困山區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等方面，對小水電代燃料工程建設(shè)在促進(jìn)山區(qū)扶貧開發(fā)中發(fā)揮的作用進(jìn)行了系統(tǒng)總結(jié)。從科學(xué)規(guī)劃選點、加強(qiáng)制度建設(shè)、出臺扶持政策、完善體制機(jī)制和加強(qiáng)監(jiān)督管理等方面，對工程實施的經(jīng)驗做法進(jìn)行了認(rèn)真梳理。分析了新時期通過實施小水電代燃料工程實現(xiàn)山區(qū)精準(zhǔn)扶貧的有利形勢，對“十三五”時期國家加大扶持力度、加快推進(jìn)小水電代燃料工程建設(shè)、促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和全面建成小康社會進(jìn)行了展望。
關(guān)鍵詞：小水電代燃料；山區(qū)精準(zhǔn)扶貧；建議
長期以來，我國大部分山區(qū)農(nóng)民靠燒柴做飯、取暖，砍掉了大量林木，造成水土流失，生態(tài)環(huán)境惡化，嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。為改善生態(tài)環(huán)境，國家相繼啟動了退耕還林和天然林保護(hù)等重大生態(tài)建設(shè)工程，但不從源頭上解決農(nóng)民生活燃料問題，退耕還林和天然林保護(hù)等重大生態(tài)建設(shè)成果就難以鞏固和維持。為此，黨中央、國務(wù)院從鞏固退耕還林成果、解決農(nóng)民生活燃料問題和脫貧致富的戰(zhàn)略高度，作出實施小水電代燃料工程的決策，通過國家資金扶持建設(shè)代燃料電站，讓電站周邊農(nóng)民用低價電做飯、取暖，替代燒柴、燒煤，保護(hù)森林植被和生態(tài)環(huán)境，增加農(nóng)民收入，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，提高農(nóng)民生活水平，促進(jìn)脫貧致富。
一、項目實施對促進(jìn)山區(qū)扶貧開發(fā)發(fā)揮的作用
小水電代燃料工程歷經(jīng)試點和擴(kuò)大試點，積累了豐富經(jīng)驗，取得了顯著成效，受到廣大山區(qū)農(nóng)民群眾的歡迎和擁護(hù)，得到國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定。國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)批示，小水電代燃料工程是一件一舉多得的事，能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)效益三贏，是山區(qū)解決“三農(nóng)”問題的一個有效途徑。2009年小水電代燃料工程進(jìn)入全面實施階段。通過開展小水電代燃料建設(shè)，既解決了貧困山區(qū)農(nóng)民生活燃料問題，鞏固了生態(tài)建設(shè)成果，又改善了農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，促進(jìn)了農(nóng)民增收和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，確實是一項利國惠民、一舉多得的民生工程。
1.鞏固退耕還林成果，促進(jìn)貧困
山區(qū)生態(tài)文明建設(shè)小水電代燃料工程實施后，項目區(qū)農(nóng)民家家戶戶用上了電飯鍋、電水壺和電磁爐，替代燒柴燒煤做飯、取暖。2009年以來建設(shè)的320個項目，每年可減少薪柴消耗570萬m3，減少和吸收二氧化碳1600萬t，有效鞏固和保護(hù)退耕還林區(qū)、天然林保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)和水土流失重點治理區(qū)林草植被面積1120多萬畝（1畝=1/15hm2，下同），減少大量有毒有害氣體的排放，生態(tài)效益非常顯著。小水電代燃料工程改善了農(nóng)村能源結(jié)構(gòu)，從源頭上控制了砍樹燒柴這一消耗森林資源、破壞生態(tài)環(huán)境的行為，項目區(qū)形成“以林蓄水，以水發(fā)電，以電護(hù)林”的良性發(fā)展機(jī)制，保護(hù)生態(tài)建設(shè)成果的效果明顯，項目區(qū)山更青、水更綠、天更藍(lán)、草更翠了。
2.促進(jìn)增收減支，加快農(nóng)民脫貧致富步伐
過去貧困山區(qū)農(nóng)民為了砍柴翻山越嶺，斧砍肩扛，勞動強(qiáng)度很大。許多農(nóng)戶家庭主要勞動力一直被砍樹燒柴束縛，不能外出打工或從事其他勞動掙錢致富，阻礙了脫貧致富步伐。據(jù)項目區(qū)統(tǒng)計，平均每戶一年砍柴和運煤花費工日近50個。如今，從砍柴燒火做飯中解放出來的農(nóng)民，通過外出務(wù)工，開展手工編織，搞特種養(yǎng)殖，從事農(nóng)副產(chǎn)品加工和開展特色旅游等，平均每戶每年可增加收入5000多元。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民通過資源入股、征地補(bǔ)償、參與工程建設(shè)和運行管理等途徑，每年穩(wěn)定增收10多億元。小水電代燃料工程實施后，項目區(qū)農(nóng)戶用電平均可降低0.2元/kWh，按戶均年代燃料用電量1500kWh計算，每戶年均可減少電費支出300元，有效減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。
3.改善山區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)
各地在項目實施過程中與新農(nóng)村建設(shè)、扶貧開發(fā)等有機(jī)結(jié)合起來，統(tǒng)籌規(guī)劃，整合資金，發(fā)動農(nóng)民投工投勞，在政府的扶持和指導(dǎo)下，自己動手改廚、改廁、改圈，通電、通水、通路，改善生產(chǎn)生活條件，使農(nóng)村人居環(huán)境和農(nóng)村面貌發(fā)生了巨大變化。吉林省長白朝鮮族自治縣結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，舉全縣之力，集中推進(jìn)項目區(qū)配套建設(shè)，投入資金1500多萬元對項目區(qū)進(jìn)行了改路、改房、改電、改廚、改廁、環(huán)境整治等配套工程建設(shè)，老百姓居住條件、生活環(huán)境得到極大改觀，村民主動添置了電飯鍋、電炒鍋、電磁爐等現(xiàn)代化炊具，傳統(tǒng)的火炕也由電熱板替代了。項目區(qū)果園村成為省內(nèi)知名的新農(nóng)村建設(shè)小康示范村和全省小水電代燃料示范村，長白縣也在全國率先建成小水電代燃料生態(tài)示范縣。
4.有效拉動內(nèi)需，促進(jìn)貧困山區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展
小水電代燃料工程建設(shè)產(chǎn)業(yè)鏈長，既可增加建材、機(jī)電設(shè)備需求，又可增加就業(yè)機(jī)會和農(nóng)民收入，促進(jìn)家電下鄉(xiāng)，繁榮農(nóng)村市場?！?009—2015年全國小水電代燃料工程規(guī)劃》實施7年來，累計安排中央補(bǔ)助投資35億元，拉動小水電代燃料項目完成總投資90億元，相當(dāng)于中央投資1元錢，拉動社會投資1.6元錢。小水電代燃料工程實施后，項目區(qū)電價降低了，山區(qū)農(nóng)民也敢用電了，各種現(xiàn)代家用電器也用起來了。通過小水電代燃料工程建設(shè)，新增農(nóng)村水電裝機(jī)容量90萬kW，每年可實現(xiàn)發(fā)售電總收入8億元，上繳稅金1.2億元，為地方財政提供了穩(wěn)定來源，為貧困地區(qū)發(fā)展注入了活力。同時在項目實施過程中，積極引導(dǎo)項目業(yè)主優(yōu)先培訓(xùn)使用農(nóng)民工參與工程建設(shè)和運行管理，解決了部分貧困山區(qū)農(nóng)民工就業(yè)問題。
二、主要經(jīng)驗和做法
1.科學(xué)規(guī)劃，精心選點，在精準(zhǔn)上下功夫
全國24個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)編制了《2009—2015年小水電代燃料工程規(guī)劃》，水利部對各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）上報的規(guī)劃進(jìn)行了認(rèn)真審核，按照重點向中西部地區(qū)的退耕還林區(qū)、天然林保護(hù)區(qū)內(nèi)水能資源豐富、生態(tài)脆弱、農(nóng)民代燃料需求迫切的貧困地區(qū)傾斜的原則，著力在精準(zhǔn)上下功夫，嚴(yán)格篩選水能資源開發(fā)條件好，覆蓋貧困人口相對集中，項目區(qū)農(nóng)民受益較大的項目，編制形成《2009—2015年全國小水電代燃料工程規(guī)劃》。實施項目嚴(yán)格按照國家基本建設(shè)程序，認(rèn)真扎實做好各項前期工作。
2.加強(qiáng)制度建設(shè)，規(guī)范項目建設(shè)管理
2009年，國家發(fā)展改革委和水利部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)小水電代燃料建設(shè)與管理的通知》，明確了小水電代燃料項目前期工作、工程建設(shè)管理、體制機(jī)制、資金籌措、項目監(jiān)督檢查和驗收等方面的要求。水利部出臺了《小水電代燃料項目技術(shù)進(jìn)步和標(biāo)準(zhǔn)化管理指導(dǎo)意見》，明確了項目技術(shù)進(jìn)步和標(biāo)準(zhǔn)化管理具體要求。2012年，國家發(fā)展改革委和水利部又聯(lián)合出臺了《小水電代燃料項目管理辦法》，進(jìn)一步系統(tǒng)規(guī)范了項目管理。陸續(xù)了《小水電代燃料標(biāo)準(zhǔn)》《小水電代燃料項目驗收規(guī)程》《小水電代燃料生態(tài)效益計算導(dǎo)則》等一系列技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。2014年，水利部又出臺了《小水電代燃料建設(shè)項目績效評價暫行辦法》，強(qiáng)化了項目資金使用和績效考核。各地也因地制宜出臺了相應(yīng)實施細(xì)則或管理辦法，把中央的要求進(jìn)一步落到了實處。
3.出臺扶持政策，確保項目順利實施
國家發(fā)展改革委和水利部明確了小水電代燃料建設(shè)的中央補(bǔ)助比例，對中西部地區(qū)給予重點支持。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行出臺《關(guān)于做好小水電代燃料等農(nóng)村水電建設(shè)貸款管理的意見》，要求各地分支行對納入國家投資計劃的小水電代燃料項目給予信貸支持，并實行優(yōu)惠政策。財政部、國家稅務(wù)總局聯(lián)合出臺《關(guān)于簡并增值稅征收率政策的通知》，將小水電增值稅征收率統(tǒng)一下調(diào)為3%。云南、江西、湖北、河南、廣西、吉林等?。ㄗ灾螀^(qū)）先后出臺代燃料政策，明確項目省級配套資金補(bǔ)助比例，對各級財政補(bǔ)助資金形成的國有資產(chǎn)及其收益的使用范圍和管理作出明確規(guī)定，建立了代燃料電站上網(wǎng)電價激勵機(jī)制等。重慶還專門出臺了土地、稅收、過網(wǎng)等一系列優(yōu)惠政策。一些省份還把小水電代燃料作為全省水利建設(shè)目標(biāo)考核的重要內(nèi)容，建立激勵補(bǔ)助政策。一些縣也出臺文件積極支持小水電代燃料項目建設(shè)。
4.完善體制機(jī)制，確保工程長期發(fā)揮效益
各地在小水電代燃料實施過程中因地制宜探索完善了“國家所有、企業(yè)獨立經(jīng)營、農(nóng)民低價使用”的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)三權(quán)分設(shè)的管理體制和“政府主導(dǎo)、企業(yè)運作、農(nóng)民參與、協(xié)會監(jiān)督”的運行機(jī)制。一是國家出資部分形成的資產(chǎn)所有權(quán)屬于國家，地方政府明確出資人代表，負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)監(jiān)管和代燃料公益目標(biāo)的實現(xiàn)。二是企業(yè)獨立經(jīng)營。代燃料電站按政企分開的原則，實行獨立經(jīng)營，保本微利運行。項目法人具體負(fù)責(zé)電站的經(jīng)營管理，依法行使自主經(jīng)營權(quán)。三是項目區(qū)農(nóng)戶享有低價的代燃料電使用權(quán)，同時承擔(dān)保護(hù)森林植被、不再砍伐森林的責(zé)任和義務(wù)。項目區(qū)與代燃料農(nóng)戶簽訂了協(xié)議，規(guī)定代燃料農(nóng)戶的權(quán)利和義務(wù)。通過完善的管理體制和運行機(jī)制有效保證了代燃料電站的公益性質(zhì)不變，確保代燃料項目長期發(fā)揮效益。
5.加強(qiáng)監(jiān)督管理，確保農(nóng)民得到實惠
為確保小水電代燃料項目順利實施，水利部每年都組織開展項目監(jiān)督檢查，建立了項目建設(shè)進(jìn)度季報制度，實時掌握項目建設(shè)進(jìn)展，分類提出整改建議，加快推進(jìn)項目建設(shè)。為提高財政資金使用效益，還專門制定了項目績效評價辦法，定期開展項目績效評價。為科學(xué)評估規(guī)劃執(zhí)行情況和項目實施效果，還先后組織開展了規(guī)劃中期評估和項目后評價工作。在國家有關(guān)部門對項目的實施依法開展監(jiān)督檢查的基礎(chǔ)上，項目區(qū)還建立了以代燃料用戶代表為主體，項目業(yè)主、鄉(xiāng)村和有關(guān)部門代表參加的小水電代燃料用戶協(xié)會，對代燃料項目建設(shè)、運營和代燃料電量、電價以及森林植被保護(hù)等進(jìn)行監(jiān)督，維護(hù)代燃料用戶的正當(dāng)權(quán)益。項目法人還向代燃料農(nóng)戶發(fā)放用戶證書，對部分特困戶和五保戶免費發(fā)放電炊具，在項目區(qū)定期張榜公布代燃料電價和代燃料用戶的用電量，接受群眾監(jiān)督。
三、結(jié)語
黨中央、國務(wù)院高度重視扶貧工作，黨的十八大以來，對精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧提出了明確要求，要求因地制宜，扎實推進(jìn)“精準(zhǔn)扶貧”，多渠道增加農(nóng)民收入，努力使貧困地區(qū)農(nóng)民走上脫貧致富道路。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》也提出要繼續(xù)推進(jìn)小水電代燃料工程建設(shè)。目前我國農(nóng)村水能資源開發(fā)率僅為57%，未開發(fā)資源主要集中在貧困山區(qū)的832個貧困縣，這些縣區(qū)位優(yōu)勢明顯，主要分布在退耕還林區(qū)和天然林保護(hù)區(qū)，與主要靠燒柴、燒煤做飯、取暖的農(nóng)民區(qū)位分布基本一致。同時十多年小水電代燃料建設(shè)實踐，為進(jìn)一步實施小水電代燃料工程建設(shè)積累了豐富的經(jīng)驗，建立了保障工程健康發(fā)展和良性運行的管理體制和長效機(jī)制，完善了各項管理辦法和措施。廣大山區(qū)群眾對小水電代燃料熱切期盼，希望能早日實施小水電代燃料工程，保護(hù)好家鄉(xiāng)的綠水青山，過上現(xiàn)代、文明、健康的新生活。相信在國家的大力扶持下，“十三五”時期小水電代燃料工程建設(shè)將不斷擴(kuò)大實施規(guī)模和范圍，一定會為加快貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、全面建成小康社會作出新的更大貢獻(xiàn)。
參考文獻(xiàn)：
[1]水利部農(nóng)村水電及電氣化發(fā)展局.全國農(nóng)村水電統(tǒng)計年報[R].2015.
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[3]水利部農(nóng)村水電及電氣化發(fā)展局.中國小水電60年[M].北京：中國水利水電出版社，2009.
作者：邢援越 鄒體峰 單位：水利部農(nóng)村水電與電氣化發(fā)展局
