廣東省自貿區土地管理制度的創新

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摘要：本文結合我國土地管理制度、廣東省自貿區三大片區土地管理制度及國家對廣東省自貿區制度創新的要求，剖析了自貿區現行土地管理制度存在的行政審批過于繁雜、用地管理制度彈性不足、土地金融制度創新探索不足等制度設計存在的不足之處，并提出了相應的制度創新路徑。

關鍵詞：土地管理制度；自貿區；廣東??；制度創新

自貿區土地資源是自貿區發展的空間載體和基本要素。廣東省自貿區成立的第一年，已經有56000家企業在自貿區注冊［1］，區內用地需求旺盛，地價高昂，其中前海片區土地成交價大部分以數十億元來計算［2］。上海自貿區運營不到一年的時間，新設立企業超過1萬家，區內土地供不應求，后備土地資源大約僅剩5km2，土地資源稀缺成為了影響上海自貿區發展的最大障礙，出現了土地二次開發的需要。［3］廣東省自貿區與上海自貿區都在運營的短期內就開始面臨用地需求旺盛，土地資源總量供應不足的難題?？梢姡侠砼渲煤蛢灮米再Q區土地資源直接關系到自貿區建設發展能否順利進行。而土地管理制度直接關系到土地資源要素的配置和利用效率，進而影響到自貿區的建設發展效率。因此，如何創新自貿區土地管理制度，避免用地約束困境是實現自貿區發展目標和功能的前提，也是需要深入研究的內容。但是目前仍未有文獻專門研究廣東省自貿區土地管理制度建設的問題。因此，本文將我國現行土地管理制度、廣東省自貿區三大片區現行土地管理制度及國家對廣東省自貿區制度創新的要求相結合，剖析了廣東省自貿區目前土地管理制度建設存在的不足之處，并探討了廣東省自貿區土地管理制度的創新路徑。

1廣東省自貿區土地管理制度建設的不足之處

1.1土地管理制度設計未突破過于繁雜的土地審批規定

2015年1月,總理在廣州南沙考察時提出“自貿區要做的就是簡化審批流程、激發市場活力、加強事中事后監管，爭創審批“特區速度”。而且，廣東省自貿區的定位是打造粵港澳深度合作示范區，審批效率必須與港澳對接，審批程序必須簡單、高效。但是目前廣東省自貿區三大片區已有的土地管理制度設計并未突破我國土地管理法對土地審批的繁雜規定。首先，在土地征收環節，按我國現行土地征收制度規定，以下三類土地征收需國務院批準：一是征收基本農田；二是基本農田以外的耕地超過三十五公頃的；三是其他土地超過七十公頃的。征收其他土地則需省、自治區、直轄市人民政府批準，并報國務院備案。其次，在土地征轉環節，我國土地管理法規定“征收農用地的，應按規定先行辦理農用地轉用審批”，而農用地轉用審批部門也是省政府甚至國務院。再次，在項目建設用地落地審批階段，必須經過土地供應，項目立項，規劃許可等多個審批環節，而且各個環節相互交叉，互為影響，審批涉及20個委、辦、局，100個環節，審批程序非常繁雜。按現行的土地審批制度規定，一宗土地辦完所有的審批手續所需的審批時間也非常長。據統計，在廣州市推進審批制度改革之前，廣州市建設工程項目整個審批過程最短的時長也需799個工作日。為了縮短審批時間，廣東省自貿區開展了項目工程審批制度改革，但是實踐表明，此項改革成效并不理想。以南沙片區為例。據調查，雖然南沙片區開展了改串聯審批為并聯審批的改革，但是80.32%的企業因審批制度無法滿足建設項目發展需求和83.61%的企業因多頭為政難以協調等問題，而仍然選擇了串聯審批，愿意選擇并聯審批的企業較少，可見，南沙片區并聯審批改革并未達到改革的預期目的［4］。廣東省自貿區范圍內仍有不少農用地，需要通過征收和辦理農轉用手續，過長的審批時間和過多的審批環節將降低自貿區土地開發利用的效率，影響自貿區產業發展及項目落地，最終影響整個自貿區的開發建設。

1.2自貿區現行部分制度彈性不足，影響自貿區土地高效利用

從廣東省自貿區三大片區的土地管理制度建設現狀來看，深圳前海片區的土地管理制度較為完善，本文不妨以前海片區的土地管理制度為例，探討廣東省自貿區一部分土地管理制度彈性不足之處。首先，標定地價制度存在未能充分體現不同用途土地價值的問題。標定地價制度是指按不同片區來標定地價。一個片區的土地分不同的土地用途，從用地功能上而言，區片內土地利用主體功能、設施配套功能等功能不同的土地具有不同的價值。從產業用地的角度而言，用于優先發展與延后發展的產業用地具有不同的價值，具體用于房地產業、科技信息產業、金融業等不同產業的土地也具有不同的價值。對于具有不同價值的土地僅僅按劃片區的方式來標定地價存在過于一刀切、標定地價未能體現不同用途土地價值的問題。其次，土地利用管理彈性不足，降低了自貿區的土地利用效率。按前海片區實施的需求管控機制內容的規定，用地主體根據產業類型和項目建設情況，約定自用或出售比例之后，用地主體自用部分原則上10年內不得轉讓，出售部分原則上5年內不得再轉讓，確實需要轉讓需經前海管理局批準，經批準可以轉讓的，轉讓方應將一定比例的增值收益上繳前海管理局。這一需求管制規定在一定程度上起到了約束土地市場的土地炒賣行為，但是也限制了土地流轉，降低了土地的利用效率，弱化了市場在土地資源配置中的作用。

1.3缺乏土地金融制度的創新探索

與發達國家相比，我國土地金融市場發育緩慢，土地金融制度建設落后。為了提高我國土地特別是農村土地和城鎮化發展用地在撬動資本及其它要素的功能，我國需要加快建設發展土地金融市場和土地金融制度。雖然南沙、前海、橫琴三大片區的產業布局有所不同，但金融業都是其重點產業，土地金融也是自貿區金融業的組成部分。而且，以制度創新為核心是國務院對廣東省自貿區建設的主要要求。因此，推進自貿區土地金融制度創新，為我國土地金融制度建設積累經驗是廣東省自貿區土地利用管理中一個重要的創新內容。但是目前廣東省自貿區三大片區基本沒有對土地金融制度創新作出前瞻性的制度探索和安排，這將讓我國土地金融制度探索和創新錯失機會，不利于我國土地制度體系的建設和完善。

2廣東省自貿區土地管理制度的創新路徑

2.1創新自貿區的土地審批制度

廣東省自貿區需繼續改革和創新土地審批制度，簡化審批程序，激發市場活力，進一步提高土地要素的流動效率和產業活動的經濟效率。首先，在土地征收審批環節構建自貿區土地聯動審批機制。充分利用自貿區先行先試的優勢，在農用地征轉指標總量控制的條件下，可將廣東省政府的土地征收審批權限賦予自貿區管委會，提高自貿區土地征收審批效率，縮短土地供需之間的時間差。其次，在土地“征轉”環節實行自貿區“征轉”分離的土地審批制度。為了提高農用地征轉審批的效率，自貿區可將土地征收審批和農用地轉用審批相對分離。在土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍內，自貿區管委會可將重點發展區域和近期建設項目用地涉及的集體土地先行征收，然后根據項目開發需要、年度新增建設用地指標等情況，實施農用地轉用審批。再次，在用地審批環節繼續深化并聯審批的制度創新。產業項目的用地審批直接關系到項目用地的開發進度，廣東省自貿區可從以下三個方面繼續推進用地審批程序改革創新，提高項目建設用地落地效率。一是設立行政審批局。借鑒天津濱海新區經驗，設立行政審批局為政府派出機構，集信息與咨詢、審批與收費、管理與協調、投訴與監察等職能為一體，將原來歸屬20個部門的200余項審批職責集中于一個局，集中開展事項審批的組織協調、管理監督和指導服務職能，建立“一體化”審批方式和“一條龍”辦理機制。二是根據出讓土地性質及用地功能，制定審批“許可清單”，當項目建設內容符合“許可清單”規定的內容時，用地主體不需要辦理相關審批事項；當項目建設內容涉及“許可清單”規定以外的內容時，用地主體才需要辦理相關審批事項。三是優化竣工驗收程序。建立建設工程竣工聯合驗收制度，以工程項目建設單位對口的管理部門為牽頭單位，組建由國土、規劃、建設、消防、人防、環保等多個部門人員組成的建設工程竣工聯合驗收工作組，共同負責檢查竣工驗收資料、協調解決驗收問題、聯合辦理現場驗收手續，以縮短建設工程竣工驗收的時間。

2.2創新自貿區的用地管理制度

南沙片區發展的生產性服務業、特色金融產業，前海片區發展的科技信息服務產業，橫琴片區發展的旅游休閑健康產業、高新技術產業等，都具有高附加值、高創新性、高發展潛力和低污染、低能耗的特點，但上述產業用地也存在著供地類型不明確、審批程序復雜等問題。創新土地利用管理政策，助推產業發展，是廣東省自貿區制度建設的關鍵所在。廣東省自貿區需根據不同的產業用地需求，實行差別化的土地利用策略，進一步提高自貿區的土地利用率。首先，結合自貿區的產業規劃，不斷優化和提高土地利用總體規劃和控制性詳細規劃對自貿區土地利用的引導作用，優化自貿區的土地資源利用，提高自貿區土地利用的綜合效益。其次，實施差別化的新增建設用地計劃指標管理制度。自貿區管委會可將年度新增建設用地指標分為重點指標和調控指標兩大類，重點指標主要用于保障重大基礎設施建設項目和特色金融、科技服務等重點產業發展項目的建設用地需求。對調控指標則根據產業項目的質量優劣進行市場化配置，擇優選取，對于競爭力強、土地節約集約利用水平高、對自貿區發展拉動作用明顯的項目用地予以優先保障。再次，建立自貿區土地用途管制負面清單，避免自貿區現行土地利用管理制度規定出現的一刀切問題。自貿區管委會可根據功能定位和產業布局，進一步細分土地用途類別，制定不允許供地的項目、不允許相互間轉換用途的用地類別的詳細目錄，并區別不同的產業項目，制定土地及地上建筑物不允許分割轉讓、出售詳細目錄及比例，負面清單外可自由轉讓土地及地上建筑物，同時達到發揮市場優化資源配置的作用和提高土地行政審批效率的目的。最后，按不同的行業特點實行差別化的土地出讓價格。目前橫琴片區對不同用途的土地制訂了基準價格修正系數，這是對我國土地價格制度創新的有益探索和創新。自貿區可進一步在土地出讓價格調整方面作出新的探索。自貿區可嘗試實行產業供地差別化地價，即對自貿區內金融、現代服務業、戰略性新興產業和科技創新創業項目等產業區別不同的行業和特點，建立產業發展導向地價修正體系，實行差別化的土地供應地價調控標準。比如，對房地產項目用地出讓嚴格實行市場定價；對自貿區優先發展的產業項目、對科技含量高的產業項目、土地節約集約程度高的產業項目等項目用地出讓實行修正定價。

2.3創新自貿區土地金融制度

在自貿區土地金融制度創新方面，廣東省自貿區可借鑒新加坡、中國香港等國家和地區的土地金融政策，大膽探索土地證券化、資本化，加快發展自貿區土地的資本化運作與管理模式，形成既有中國特色，又能與國際慣例相銜接的土地金融模式。首先，加快推進土地證券化運作。土地證券市場是地產業運行的“晴雨表”,有利于政府及時對地產業實施宏觀調控［5］。我國已有了土地抵押的具體實施辦法,但是我國土地證券市場發育較慢，關于土地證券流通的法律制度也尚未建設。廣東省自貿區作為新時期的制度創新窗口，可利用先行先試的優勢，在我國沒有設立不動產專業銀行的情況下，聯合銀行金融機構共同設計專業化和可操作的土地證券流通方式，推動自貿區土地證券化，為我國土地管理制度建設積累經驗。其次，嘗試建立“土地投資基金”。廣東省自貿區通過建立和經營“土地投資基金”，既可以解決自貿區土地開發資金量不足的問題，又可以利用土地增值的特性，使自貿區的土地收益及投資開發形成可持續的、資金集中的和有明確長遠目標的基金使用和投資模式，促進自貿區土地資源的合理利用。因此，本文建議廣東省自貿區從以下三個方面著手構建土地投資基金。一是通過政府撥款或提取一定比例的土地出讓收益等方式設立公益性土地投資基金，或鼓勵信托投資公司等其他公司設立經營性的土地投資基金。二是成立專業的土地資產管理機構作為土地基金的管理主體，負責土地資產的投資和管理，可通過基金運作進行土地儲備、出讓和出租獲取土地收益，以加快自貿區土地整理、土地收購儲備或公共基礎設施建設進度。三是同步制定土地基金運作的技術規范和政策規定，對土地基金的來源、歸集方式、托管方式、管理制度、使用方向及投資規則等進行規定，規范土地投資基金的經營管理。再次，鼓勵開展土地信托業務探索。為了進一步提高自貿區土地的開發與經營效率，自貿區可從以下四個方面探索開展土地信托業務。一是嘗試設立土地信托機構，將特定土地的收益權轉讓給土地信托機構，并與其簽訂委托合約，開展土地信托業務。土地信托機構則以土地出讓收益作為支持，發行信托產品進行融資。二是鼓勵境內外符合條件的相關機構和企業發起設立多幣種的土地信托基金，針對境內外特定機構發行信托產品，以引入更多的外資合作，創新自貿區的土地金融模式。三是依據我國國情和國際慣例，加快對土地信托制定相關的具體管理辦法，通過立法規范土地信托相關主體的行為，以有效保障投資者的合法權益。四是順應土地信托業務的發展需要，建立能與國際接軌、被國際認可的信用評級制度，同時，借鑒國際財務報告準則(IFRS)的相關規定，結合自貿區土地信托業務實際情況，制定土地信托相關會計準則，逐步建立和完善土地信托服務體系?？偠灾?，廣東省自貿區圍繞國務院提出的“以制度創新為核心”的要求，在土地審批制度、用地管理制度、土地金融制度等土地制度建設中的難點領域繼續大膽探索創新，將能為我國土地管理制度建設積累寶貴的經驗，加快我國土地管理制度建設完善的步伐，使我國土地管理制度這一社會基本制度產生更高的制度績效。

參考文獻：

［1］王孝松，盧長庚.中國自由貿易試驗區的競爭策略探索—基于上海、廣東省自貿區的比較分析［J］.教學與研究，2017，（2）：42-50

［2］小秘密：前海和南沙自貿區的地都被誰買了？(附表)［Z］.南方網，

［3］上海自貿區土地供不應求8月1日起用地盤活.觀點地產網訊，

［4］雷穎欣.廣州南沙新區建設工程行政審批中存在問題及對策研究.華南理工大學專業學位碩士學位論文［D］.2016,(12):29-30

［5］袁緒亞，陳靜.土地證券化運作中國土地金融市場的核心［J］.上海經濟研究，1995,（5）：22-23.

作者:楊秀琴 阮偉致 單位:廣東省社會科學院 廣州市荔灣區政府辦公室