廣東省自貿(mào)區(qū)土地管理制度的創(chuàng)新
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摘要：本文結(jié)合我國土地管理制度、廣東省自貿(mào)區(qū)三大片區(qū)土地管理制度及國家對廣東省自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的要求，剖析了自貿(mào)區(qū)現(xiàn)行土地管理制度存在的行政審批過于繁雜、用地管理制度彈性不足、土地金融制度創(chuàng)新探索不足等制度設計存在的不足之處，并提出了相應的制度創(chuàng)新路徑。
關鍵詞：土地管理制度；自貿(mào)區(qū)；廣東??；制度創(chuàng)新
自貿(mào)區(qū)土地資源是自貿(mào)區(qū)發(fā)展的空間載體和基本要素。廣東省自貿(mào)區(qū)成立的第一年，已經(jīng)有56000家企業(yè)在自貿(mào)區(qū)注冊［1］，區(qū)內(nèi)用地需求旺盛，地價高昂，其中前海片區(qū)土地成交價大部分以數(shù)十億元來計算［2］。上海自貿(mào)區(qū)運營不到一年的時間，新設立企業(yè)超過1萬家，區(qū)內(nèi)土地供不應求，后備土地資源大約僅剩5km2，土地資源稀缺成為了影響上海自貿(mào)區(qū)發(fā)展的最大障礙，出現(xiàn)了土地二次開發(fā)的需要。［3］廣東省自貿(mào)區(qū)與上海自貿(mào)區(qū)都在運營的短期內(nèi)就開始面臨用地需求旺盛，土地資源總量供應不足的難題?？梢?，合理配置和優(yōu)化利用自貿(mào)區(qū)土地資源直接關系到自貿(mào)區(qū)建設發(fā)展能否順利進行。而土地管理制度直接關系到土地資源要素的配置和利用效率，進而影響到自貿(mào)區(qū)的建設發(fā)展效率。因此，如何創(chuàng)新自貿(mào)區(qū)土地管理制度，避免用地約束困境是實現(xiàn)自貿(mào)區(qū)發(fā)展目標和功能的前提，也是需要深入研究的內(nèi)容。但是目前仍未有文獻專門研究廣東省自貿(mào)區(qū)土地管理制度建設的問題。因此，本文將我國現(xiàn)行土地管理制度、廣東省自貿(mào)區(qū)三大片區(qū)現(xiàn)行土地管理制度及國家對廣東省自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的要求相結(jié)合，剖析了廣東省自貿(mào)區(qū)目前土地管理制度建設存在的不足之處，并探討了廣東省自貿(mào)區(qū)土地管理制度的創(chuàng)新路徑。
1廣東省自貿(mào)區(qū)土地管理制度建設的不足之處
1.1土地管理制度設計未突破過于繁雜的土地審批規(guī)定
2015年1月,總理在廣州南沙考察時提出“自貿(mào)區(qū)要做的就是簡化審批流程、激發(fā)市場活力、加強事中事后監(jiān)管，爭創(chuàng)審批“特區(qū)速度”。而且，廣東省自貿(mào)區(qū)的定位是打造粵港澳深度合作示范區(qū)，審批效率必須與港澳對接，審批程序必須簡單、高效。但是目前廣東省自貿(mào)區(qū)三大片區(qū)已有的土地管理制度設計并未突破我國土地管理法對土地審批的繁雜規(guī)定。首先，在土地征收環(huán)節(jié)，按我國現(xiàn)行土地征收制度規(guī)定，以下三類土地征收需國務院批準：一是征收基本農(nóng)田；二是基本農(nóng)田以外的耕地超過三十五公頃的；三是其他土地超過七十公頃的。征收其他土地則需省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，并報國務院備案。其次，在土地征轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，我國土地管理法規(guī)定“征收農(nóng)用地的，應按規(guī)定先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批”，而農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批部門也是省政府甚至國務院。再次，在項目建設用地落地審批階段，必須經(jīng)過土地供應，項目立項，規(guī)劃許可等多個審批環(huán)節(jié)，而且各個環(huán)節(jié)相互交叉，互為影響，審批涉及20個委、辦、局，100個環(huán)節(jié)，審批程序非常繁雜。按現(xiàn)行的土地審批制度規(guī)定，一宗土地辦完所有的審批手續(xù)所需的審批時間也非常長。據(jù)統(tǒng)計，在廣州市推進審批制度改革之前，廣州市建設工程項目整個審批過程最短的時長也需799個工作日。為了縮短審批時間，廣東省自貿(mào)區(qū)開展了項目工程審批制度改革，但是實踐表明，此項改革成效并不理想。以南沙片區(qū)為例。據(jù)調(diào)查，雖然南沙片區(qū)開展了改串聯(lián)審批為并聯(lián)審批的改革，但是80.32%的企業(yè)因?qū)徟贫葻o法滿足建設項目發(fā)展需求和83.61%的企業(yè)因多頭為政難以協(xié)調(diào)等問題，而仍然選擇了串聯(lián)審批，愿意選擇并聯(lián)審批的企業(yè)較少，可見，南沙片區(qū)并聯(lián)審批改革并未達到改革的預期目的［4］。廣東省自貿(mào)區(qū)范圍內(nèi)仍有不少農(nóng)用地，需要通過征收和辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)，過長的審批時間和過多的審批環(huán)節(jié)將降低自貿(mào)區(qū)土地開發(fā)利用的效率，影響自貿(mào)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展及項目落地，最終影響整個自貿(mào)區(qū)的開發(fā)建設。
1.2自貿(mào)區(qū)現(xiàn)行部分制度彈性不足，影響自貿(mào)區(qū)土地高效利用
從廣東省自貿(mào)區(qū)三大片區(qū)的土地管理制度建設現(xiàn)狀來看，深圳前海片區(qū)的土地管理制度較為完善，本文不妨以前海片區(qū)的土地管理制度為例，探討廣東省自貿(mào)區(qū)一部分土地管理制度彈性不足之處。首先，標定地價制度存在未能充分體現(xiàn)不同用途土地價值的問題。標定地價制度是指按不同片區(qū)來標定地價。一個片區(qū)的土地分不同的土地用途，從用地功能上而言，區(qū)片內(nèi)土地利用主體功能、設施配套功能等功能不同的土地具有不同的價值。從產(chǎn)業(yè)用地的角度而言，用于優(yōu)先發(fā)展與延后發(fā)展的產(chǎn)業(yè)用地具有不同的價值，具體用于房地產(chǎn)業(yè)、科技信息產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)等不同產(chǎn)業(yè)的土地也具有不同的價值。對于具有不同價值的土地僅僅按劃片區(qū)的方式來標定地價存在過于一刀切、標定地價未能體現(xiàn)不同用途土地價值的問題。其次，土地利用管理彈性不足，降低了自貿(mào)區(qū)的土地利用效率。按前海片區(qū)實施的需求管控機制內(nèi)容的規(guī)定，用地主體根據(jù)產(chǎn)業(yè)類型和項目建設情況，約定自用或出售比例之后，用地主體自用部分原則上10年內(nèi)不得轉(zhuǎn)讓，出售部分原則上5年內(nèi)不得再轉(zhuǎn)讓，確實需要轉(zhuǎn)讓需經(jīng)前海管理局批準，經(jīng)批準可以轉(zhuǎn)讓的，轉(zhuǎn)讓方應將一定比例的增值收益上繳前海管理局。這一需求管制規(guī)定在一定程度上起到了約束土地市場的土地炒賣行為，但是也限制了土地流轉(zhuǎn)，降低了土地的利用效率，弱化了市場在土地資源配置中的作用。
1.3缺乏土地金融制度的創(chuàng)新探索
與發(fā)達國家相比，我國土地金融市場發(fā)育緩慢，土地金融制度建設落后。為了提高我國土地特別是農(nóng)村土地和城鎮(zhèn)化發(fā)展用地在撬動資本及其它要素的功能，我國需要加快建設發(fā)展土地金融市場和土地金融制度。雖然南沙、前海、橫琴三大片區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局有所不同，但金融業(yè)都是其重點產(chǎn)業(yè)，土地金融也是自貿(mào)區(qū)金融業(yè)的組成部分。而且，以制度創(chuàng)新為核心是國務院對廣東省自貿(mào)區(qū)建設的主要要求。因此，推進自貿(mào)區(qū)土地金融制度創(chuàng)新，為我國土地金融制度建設積累經(jīng)驗是廣東省自貿(mào)區(qū)土地利用管理中一個重要的創(chuàng)新內(nèi)容。但是目前廣東省自貿(mào)區(qū)三大片區(qū)基本沒有對土地金融制度創(chuàng)新作出前瞻性的制度探索和安排，這將讓我國土地金融制度探索和創(chuàng)新錯失機會，不利于我國土地制度體系的建設和完善。
2廣東省自貿(mào)區(qū)土地管理制度的創(chuàng)新路徑
2.1創(chuàng)新自貿(mào)區(qū)的土地審批制度
廣東省自貿(mào)區(qū)需繼續(xù)改革和創(chuàng)新土地審批制度，簡化審批程序，激發(fā)市場活力，進一步提高土地要素的流動效率和產(chǎn)業(yè)活動的經(jīng)濟效率。首先，在土地征收審批環(huán)節(jié)構(gòu)建自貿(mào)區(qū)土地聯(lián)動審批機制。充分利用自貿(mào)區(qū)先行先試的優(yōu)勢，在農(nóng)用地征轉(zhuǎn)指標總量控制的條件下，可將廣東省政府的土地征收審批權(quán)限賦予自貿(mào)區(qū)管委會，提高自貿(mào)區(qū)土地征收審批效率，縮短土地供需之間的時間差。其次，在土地“征轉(zhuǎn)”環(huán)節(jié)實行自貿(mào)區(qū)“征轉(zhuǎn)”分離的土地審批制度。為了提高農(nóng)用地征轉(zhuǎn)審批的效率，自貿(mào)區(qū)可將土地征收審批和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批相對分離。在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地范圍內(nèi)，自貿(mào)區(qū)管委會可將重點發(fā)展區(qū)域和近期建設項目用地涉及的集體土地先行征收，然后根據(jù)項目開發(fā)需要、年度新增建設用地指標等情況，實施農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。再次，在用地審批環(huán)節(jié)繼續(xù)深化并聯(lián)審批的制度創(chuàng)新。產(chǎn)業(yè)項目的用地審批直接關系到項目用地的開發(fā)進度，廣東省自貿(mào)區(qū)可從以下三個方面繼續(xù)推進用地審批程序改革創(chuàng)新，提高項目建設用地落地效率。一是設立行政審批局。借鑒天津濱海新區(qū)經(jīng)驗，設立行政審批局為政府派出機構(gòu)，集信息與咨詢、審批與收費、管理與協(xié)調(diào)、投訴與監(jiān)察等職能為一體，將原來歸屬20個部門的200余項審批職責集中于一個局，集中開展事項審批的組織協(xié)調(diào)、管理監(jiān)督和指導服務職能，建立“一體化”審批方式和“一條龍”辦理機制。二是根據(jù)出讓土地性質(zhì)及用地功能，制定審批“許可清單”，當項目建設內(nèi)容符合“許可清單”規(guī)定的內(nèi)容時，用地主體不需要辦理相關審批事項；當項目建設內(nèi)容涉及“許可清單”規(guī)定以外的內(nèi)容時，用地主體才需要辦理相關審批事項。三是優(yōu)化竣工驗收程序。建立建設工程竣工聯(lián)合驗收制度，以工程項目建設單位對口的管理部門為牽頭單位，組建由國土、規(guī)劃、建設、消防、人防、環(huán)保等多個部門人員組成的建設工程竣工聯(lián)合驗收工作組，共同負責檢查竣工驗收資料、協(xié)調(diào)解決驗收問題、聯(lián)合辦理現(xiàn)場驗收手續(xù)，以縮短建設工程竣工驗收的時間。
2.2創(chuàng)新自貿(mào)區(qū)的用地管理制度
南沙片區(qū)發(fā)展的生產(chǎn)性服務業(yè)、特色金融產(chǎn)業(yè)，前海片區(qū)發(fā)展的科技信息服務產(chǎn)業(yè)，橫琴片區(qū)發(fā)展的旅游休閑健康產(chǎn)業(yè)、高新技術產(chǎn)業(yè)等，都具有高附加值、高創(chuàng)新性、高發(fā)展?jié)摿偷臀廴?、低能耗的特點，但上述產(chǎn)業(yè)用地也存在著供地類型不明確、審批程序復雜等問題。創(chuàng)新土地利用管理政策，助推產(chǎn)業(yè)發(fā)展，是廣東省自貿(mào)區(qū)制度建設的關鍵所在。廣東省自貿(mào)區(qū)需根據(jù)不同的產(chǎn)業(yè)用地需求，實行差別化的土地利用策略，進一步提高自貿(mào)區(qū)的土地利用率。首先，結(jié)合自貿(mào)區(qū)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，不斷優(yōu)化和提高土地利用總體規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃對自貿(mào)區(qū)土地利用的引導作用，優(yōu)化自貿(mào)區(qū)的土地資源利用，提高自貿(mào)區(qū)土地利用的綜合效益。其次，實施差別化的新增建設用地計劃指標管理制度。自貿(mào)區(qū)管委會可將年度新增建設用地指標分為重點指標和調(diào)控指標兩大類，重點指標主要用于保障重大基礎設施建設項目和特色金融、科技服務等重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目的建設用地需求。對調(diào)控指標則根據(jù)產(chǎn)業(yè)項目的質(zhì)量優(yōu)劣進行市場化配置，擇優(yōu)選取，對于競爭力強、土地節(jié)約集約利用水平高、對自貿(mào)區(qū)發(fā)展拉動作用明顯的項目用地予以優(yōu)先保障。再次，建立自貿(mào)區(qū)土地用途管制負面清單，避免自貿(mào)區(qū)現(xiàn)行土地利用管理制度規(guī)定出現(xiàn)的一刀切問題。自貿(mào)區(qū)管委會可根據(jù)功能定位和產(chǎn)業(yè)布局，進一步細分土地用途類別，制定不允許供地的項目、不允許相互間轉(zhuǎn)換用途的用地類別的詳細目錄，并區(qū)別不同的產(chǎn)業(yè)項目，制定土地及地上建筑物不允許分割轉(zhuǎn)讓、出售詳細目錄及比例，負面清單外可自由轉(zhuǎn)讓土地及地上建筑物，同時達到發(fā)揮市場優(yōu)化資源配置的作用和提高土地行政審批效率的目的。最后，按不同的行業(yè)特點實行差別化的土地出讓價格。目前橫琴片區(qū)對不同用途的土地制訂了基準價格修正系數(shù)，這是對我國土地價格制度創(chuàng)新的有益探索和創(chuàng)新。自貿(mào)區(qū)可進一步在土地出讓價格調(diào)整方面作出新的探索。自貿(mào)區(qū)可嘗試實行產(chǎn)業(yè)供地差別化地價，即對自貿(mào)區(qū)內(nèi)金融、現(xiàn)代服務業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項目等產(chǎn)業(yè)區(qū)別不同的行業(yè)和特點，建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展導向地價修正體系，實行差別化的土地供應地價調(diào)控標準。比如，對房地產(chǎn)項目用地出讓嚴格實行市場定價；對自貿(mào)區(qū)優(yōu)先發(fā)展的產(chǎn)業(yè)項目、對科技含量高的產(chǎn)業(yè)項目、土地節(jié)約集約程度高的產(chǎn)業(yè)項目等項目用地出讓實行修正定價。
2.3創(chuàng)新自貿(mào)區(qū)土地金融制度
在自貿(mào)區(qū)土地金融制度創(chuàng)新方面，廣東省自貿(mào)區(qū)可借鑒新加坡、中國香港等國家和地區(qū)的土地金融政策，大膽探索土地證券化、資本化，加快發(fā)展自貿(mào)區(qū)土地的資本化運作與管理模式，形成既有中國特色，又能與國際慣例相銜接的土地金融模式。首先，加快推進土地證券化運作。土地證券市場是地產(chǎn)業(yè)運行的“晴雨表”,有利于政府及時對地產(chǎn)業(yè)實施宏觀調(diào)控［5］。我國已有了土地抵押的具體實施辦法,但是我國土地證券市場發(fā)育較慢，關于土地證券流通的法律制度也尚未建設。廣東省自貿(mào)區(qū)作為新時期的制度創(chuàng)新窗口，可利用先行先試的優(yōu)勢，在我國沒有設立不動產(chǎn)專業(yè)銀行的情況下，聯(lián)合銀行金融機構(gòu)共同設計專業(yè)化和可操作的土地證券流通方式，推動自貿(mào)區(qū)土地證券化，為我國土地管理制度建設積累經(jīng)驗。其次，嘗試建立“土地投資基金”。廣東省自貿(mào)區(qū)通過建立和經(jīng)營“土地投資基金”，既可以解決自貿(mào)區(qū)土地開發(fā)資金量不足的問題，又可以利用土地增值的特性，使自貿(mào)區(qū)的土地收益及投資開發(fā)形成可持續(xù)的、資金集中的和有明確長遠目標的基金使用和投資模式，促進自貿(mào)區(qū)土地資源的合理利用。因此，本文建議廣東省自貿(mào)區(qū)從以下三個方面著手構(gòu)建土地投資基金。一是通過政府撥款或提取一定比例的土地出讓收益等方式設立公益性土地投資基金，或鼓勵信托投資公司等其他公司設立經(jīng)營性的土地投資基金。二是成立專業(yè)的土地資產(chǎn)管理機構(gòu)作為土地基金的管理主體，負責土地資產(chǎn)的投資和管理，可通過基金運作進行土地儲備、出讓和出租獲取土地收益，以加快自貿(mào)區(qū)土地整理、土地收購儲備或公共基礎設施建設進度。三是同步制定土地基金運作的技術規(guī)范和政策規(guī)定，對土地基金的來源、歸集方式、托管方式、管理制度、使用方向及投資規(guī)則等進行規(guī)定，規(guī)范土地投資基金的經(jīng)營管理。再次，鼓勵開展土地信托業(yè)務探索。為了進一步提高自貿(mào)區(qū)土地的開發(fā)與經(jīng)營效率，自貿(mào)區(qū)可從以下四個方面探索開展土地信托業(yè)務。一是嘗試設立土地信托機構(gòu)，將特定土地的收益權(quán)轉(zhuǎn)讓給土地信托機構(gòu)，并與其簽訂委托合約，開展土地信托業(yè)務。土地信托機構(gòu)則以土地出讓收益作為支持，發(fā)行信托產(chǎn)品進行融資。二是鼓勵境內(nèi)外符合條件的相關機構(gòu)和企業(yè)發(fā)起設立多幣種的土地信托基金，針對境內(nèi)外特定機構(gòu)發(fā)行信托產(chǎn)品，以引入更多的外資合作，創(chuàng)新自貿(mào)區(qū)的土地金融模式。三是依據(jù)我國國情和國際慣例，加快對土地信托制定相關的具體管理辦法，通過立法規(guī)范土地信托相關主體的行為，以有效保障投資者的合法權(quán)益。四是順應土地信托業(yè)務的發(fā)展需要，建立能與國際接軌、被國際認可的信用評級制度，同時，借鑒國際財務報告準則(IFRS)的相關規(guī)定，結(jié)合自貿(mào)區(qū)土地信托業(yè)務實際情況，制定土地信托相關會計準則，逐步建立和完善土地信托服務體系?？偠灾瑥V東省自貿(mào)區(qū)圍繞國務院提出的“以制度創(chuàng)新為核心”的要求，在土地審批制度、用地管理制度、土地金融制度等土地制度建設中的難點領域繼續(xù)大膽探索創(chuàng)新，將能為我國土地管理制度建設積累寶貴的經(jīng)驗，加快我國土地管理制度建設完善的步伐，使我國土地管理制度這一社會基本制度產(chǎn)生更高的制度績效。
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作者:楊秀琴 阮偉致 單位:廣東省社會科學院 廣州市荔灣區(qū)政府辦公室
