監測機構垂直管理制度下監測能力保障

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摘要：指出了省以下監測機構作為環境監測體系的前沿與崗哨，為環境管理與決策提供基礎、原始性數據，是環境監測體系最重要的組成部分。對省以下環境監測機構垂直管理改革中存在的問題進行了分析和思考，并就垂直管理下如何加強省以下監測機構能力建設提出了建議，以供參考。

關鍵詞：監測機構；垂直管理；監測能力；思考

1基本情況

十八屆五中全會公報指出“加大環境治理力度，以提高環境質量為核心，實行最嚴格的環境保護制度，深入實施大氣、水、土壤污染防治行動計劃，實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度”［1］。這為環境監測體系未來機制發展指明了方向。省以下監測機構作為環境監測體系的前沿與崗哨，為環境管理與決策提供基礎性、原始性數據，是環境監測體系最重要的組成部分。在即將垂直管理的大背景下，省以下監測機構亟需提升自身的監測能力，以更好的回應大眾對環保問題的期盼。河北省、江蘇省、上海市、陜西省、貴州省、遼寧省等作為全國環保機構垂直管理體制改革的首批試點省份［2］，其中，河北省監測機構垂直管理已基本完成，2017年4月28日，河北省環境監測中心和11個設區市派駐的市級環境監測中心也在各駐地正式掛牌運行［3］。11個設區市派駐的市級環境監測中心還在組建中，上收了負責生態環境質量監測的人員。其他監測力量將充實到市縣執法隊伍中，主要從事環境執法監測、污染源監測和突發事件應急監測，支持配合屬地環境執法，形成環境監測與環境執法的有效聯動、快速響應。其他省份的環保機構垂直管理體制改革工作正在推進中，但是各省份在監測職能、機構上收范圍和經費保障等方面存在不同的做法。

2存在的問題

2．1監測職能的問題

省以下監測機構普遍存在職能交叉，責任混亂的問題。盡管《環境保護法》明確了地方政府對轄區環境質量負責，但只是從宏觀的概念上作出了規定，實際上各地具體要求不一，一些地方的省以下環境監測站與當地農林水利等部門存在著業務交叉重復、權責不明的現象。這就是環境監測體制改革中遇到的具體問題。對于環境監測機構垂直管理工作來講，監測職能的明確是衡量監測機構垂管有效性的重要前提。監測工作由哪一級監測部門來完成沒有一個明確的劃分，如果各地不統一職責，勢必造成標準化建設工作推進難、能力建設保障難等問題。

2．2“全面上收”與“部分上收”的問題

無論是全面上收還是部分上收，監測機構的體制改革應該是建立在一個統一的標準基礎上的，而不應該出現各地自成一體的局面，不利于將來全國監測機構的標準化建設的推進和能力的提升。若部分上收，從隊伍的完整性和穩定性、監測設備的分配、機構的重組、監測工作的過渡等各方面來看，是不利于垂管工作的順利推進的。監測機構重組后，有一部分人的工作能力不強，監測技術停滯不前，離退休尚早，達不到垂直管理工作的質量要求，甚至會對監測隊伍產生負面的影響。工作人員的思維方式、做事風格、技術能力都需要磨合，隊伍的整合與能力建設預計可能需要很長時間。此外，哪些人走，哪些留，若未得到妥善安置，將會成為一個社會問題。更為重要的是一個監測技術人員不是經過短時間就可以勝任工作的，需要經過3～5年的學習、培訓和實踐才能真正成為一名合格的技術人員，監測機構管理人員甚至需要5～10年的時間去成長，更何況一個監測機構的重組，這些都不是一朝一夕所能完成的；同時，再建設會成為監測機構需要面臨的首要問題，這樣的重復建設會導致國有資金的嚴重浪費。環境監測機構部分上收，從長遠來看，不僅會打破現有較為完整的監測體系，而且會對監測能力維持和提升造成相當負面的影響。從現有試點“半收”城市來看，監測機構的能力并沒有得到改善，而且還有削弱的跡象。

2．3監測經費保障問題

省以下監測機構普遍缺乏資金，硬件設施是短板。環境監測由于其內在屬性的特點，對監測儀器的要求較高，而省以下環境監測站由于資金缺乏，儀器硬件方面普遍更新較慢，自動化程度不高，監測能力普遍較弱。其次，全國監測機構已經停止檢測收費，之前職工的福利待遇經費大部分都是靠檢測收費來保障，實行垂改后，經費保障是要重點考慮的問題。一旦職工收入下降幅度過大，監測機構將面臨大量優秀管理人員、技術人員的流失，一些監測工作會陷入尷尬的局面。

3對垂直管理下如何加強省以下監測機構能力建設的建議

（1）從廣義上來講，環境質量監測應該是涵蓋環境

全要素、全對象，污染源、環境事件應急等不能單獨作為一個要素或對象進行監管。針對各級監測機構職能問題，實行省以下環保機構監測垂管之前，環保部應出臺監測部門的職能劃分細則，統一監測工作要求和能力建設標準，將全部需要考核市、縣（區）環境質量監測工作全部納入上收的監測機構職責里；市、縣（區）政府通過向第三方監測機構購買服務，對本轄區內環境質量進行自我了解和舉證。因此，要緊緊圍繞職能這一主線，監測機構垂管工作才能順利開展，有效落地。

（2）對監測機構的垂管，不能等同于一般的行政機構的垂管，監測機構垂管的目的也不僅是實現機構的分離，而應是強化其在環境執法過程中的重要性，完善和提升其監測能力

長期以來，環境監測機構是環保部門下屬的事業單位，單位的編制受控于環保局。往往出現大量有編制人員被主管部門借用，真正從事環境監測工作有編制的人數不夠，同時招聘大量的合同制員工，使得人才隊伍流動性較大，處于長期不穩定狀況。實行“全收”，環境監測站的財政由省級財政予以提供保障，單位的編制也會得到保障，有利于建立一支專業人才相對穩定、層次結構合理的隊伍。因此，監測機構“全收”是一個可行的方案，而且應該成為全國統一的要求，“全收”可以解決上述問題，各地政府可以按照監測機構職責范圍的擴大，根據地域環境特征和污染重點，調整人員結構和強化硬件建設，這樣才能有效地推進監測機構標準化建設，確保其能力得到維持和提升。同時，對現有監測技術人員加強業務培訓，進行異地交流和輪訓輪崗，避免“新瓶裝老酒”“新臺唱舊戲”，逐步提高他們的技術水平。

（3）在垂改前，政府的財政部門應該做好統籌規劃

明確監測經費保障制度，合理調整監測機構人員薪酬；監測機構主管部門要制定明確的人才引進、獎勵分配、能力建設經費保障等制度，確保監測隊伍的穩定和發展，逐步提升監測機構的能力。

4結語

對于監測機構垂管來講，在解決上述問題的前提下，只有充分保證監測機構的質量管理體系持續有序運行，才能增強環境監測工作的保障能力，也有利于專業人員的集聚，使環境監測隊伍更具專業化和職業化素養。

參考文獻：

［1］新華社北京月日電．中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議公報［J］．交通財會，2015（11）：45．

［2］河北省省委辦公廳，省政府辦公廳．河北省環保機構監測監察執法垂直管理制度改革實施方案［R］．石家莊：中共河北省委辦公室，2016．

［3］張妍．提高環境監測數據技師的對策分析［J］．綠色科技，2016（6）：78～79．

［4］鄧天英，謝紅玉．關于實施第三方環境監測機構管理和總量控制的思考：以重慶市為例［J］．綠色科技，2017（8）：116～117，120.

作者:樊孝俊 徐義邦 趙倩 張吳 單位:南昌市環境監測站