談海洋工程環(huán)保設(shè)施檢查管理制度改革

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摘要：海洋主管部門在海洋工程項(xiàng)目施工階段尤其是投入試運(yùn)行前，通過(guò)“三同時(shí)”檢查審批監(jiān)督企業(yè)的“三同時(shí)”制度執(zhí)行情況。目前，海洋工程“三同時(shí)”檢查審批制度的執(zhí)行在海洋行政主管部門管理以及企業(yè)生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)都存在一定的問(wèn)題，需與當(dāng)前管理實(shí)際相結(jié)合進(jìn)一步完善管理程序。本文根據(jù)中央“簡(jiǎn)政放權(quán)”精神，分析了“三同時(shí)”檢查審批制度存在的問(wèn)題，結(jié)合現(xiàn)行環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收制度、排污許可等制度提出海洋工程“三同時(shí)”檢查審批制度完善建議。旨在集中有限的管理資源用于關(guān)鍵管理環(huán)節(jié)，加強(qiáng)運(yùn)營(yíng)期的監(jiān)督，提升政府監(jiān)管效力，確保企業(yè)“三同時(shí)”制度的有效執(zhí)行。

1我國(guó)海洋工程“三同時(shí)”制度概況

1.1“三同時(shí)”制度的由來(lái)

“三同時(shí)”制度是指一切新建、改建和擴(kuò)建的基本建設(shè)項(xiàng)目（包括小型建設(shè)項(xiàng)目）、技術(shù)改造項(xiàng)目、自然開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，以及可能對(duì)環(huán)境造成損害的其他工程項(xiàng)目，其中防治污染和其他公害的設(shè)施和其他環(huán)境保護(hù)設(shè)施，必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)。一般簡(jiǎn)稱之為“三同時(shí)”制度。

1.2相關(guān)法律法規(guī)

“三同時(shí)”制度建立以來(lái)，完善了我國(guó)在環(huán)境污染、安全生產(chǎn)、疾病預(yù)防等方面的立法規(guī)定，我國(guó)環(huán)保、安全、職業(yè)病等各個(gè)領(lǐng)域的法律法規(guī)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”制度都進(jìn)行了規(guī)定，這也體現(xiàn)了我國(guó)各領(lǐng)域以及各個(gè)層面在立法和監(jiān)管方面對(duì)“三同時(shí)”工作的重視程度。相關(guān)法規(guī)包括《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)水土保持法》、《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法實(shí)施細(xì)則》、《中華人民共和國(guó)水污染防治法》、《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》、《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》、《中華人民共和國(guó)職業(yè)病防治法》等多部法律。在海洋工程相關(guān)政策性文件方面，國(guó)家、地方政府以及主管部門也陸續(xù)頒布了《海洋工程環(huán)境保護(hù)設(shè)施管理辦法》、《海洋油氣開(kāi)發(fā)工程環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗(yàn)收管理辦法》、《進(jìn)一步加強(qiáng)海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)工作意見(jiàn)》、《遼寧省海洋環(huán)境保護(hù)辦法》等關(guān)于“三同時(shí)”的相關(guān)文件，對(duì)海洋工程建設(shè)“三同時(shí)”制度的保障逐步到位，使其在具體實(shí)施階段有法可依。

2海洋工程“三同時(shí)”制度執(zhí)行情況

2.1海洋工程建設(shè)單位“三同時(shí)”執(zhí)行情況

在海洋工程建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工及生產(chǎn)運(yùn)行階段，建設(shè)企業(yè)依法嚴(yán)格執(zhí)行“三同時(shí)”制度，且執(zhí)行情況良好。近年來(lái)海洋工程尤其是油氣開(kāi)發(fā)項(xiàng)目執(zhí)行“三同時(shí)”制度情況良好，相關(guān)企業(yè)已將“三同時(shí)”制度納入項(xiàng)目籌備、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)相關(guān)管理體系之中，以確保制度的有效執(zhí)行。近年來(lái)在國(guó)家海洋局的“三同時(shí)”檢查中基本沒(méi)有不通過(guò)的情況。

2.2海洋主管部門“三同時(shí)”監(jiān)督管理情況

在環(huán)評(píng)報(bào)告書審批階段，國(guó)家海洋局出臺(tái)了《海洋工程建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書核準(zhǔn)事項(xiàng)服務(wù)指南》，對(duì)項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告書以及“三同時(shí)”制度執(zhí)行情況進(jìn)行審查及監(jiān)督管理。在項(xiàng)目完成階段，根據(jù)國(guó)家海洋局《海洋油氣開(kāi)發(fā)工程環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗(yàn)收管理辦法》第五條的相關(guān)要求：海洋油氣開(kāi)發(fā)工程的建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在投入（試）運(yùn)行之日30個(gè)工作日前，向國(guó)家海洋局提出環(huán)境保護(hù)設(shè)施“三同時(shí)”檢查申請(qǐng)，填寫《海洋工程環(huán)保設(shè)施“三同時(shí)”檢查申請(qǐng)》和《海洋油氣開(kāi)發(fā)工程環(huán)保設(shè)施“三同時(shí)”落實(shí)情況報(bào)告表》，并同時(shí)抄報(bào)所在海區(qū)分局。為規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目施工階段的“三同時(shí)”監(jiān)督管理，國(guó)家海洋局專門出臺(tái)了《海洋工程建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)設(shè)施“三同時(shí)”檢查批準(zhǔn)審批事項(xiàng)服務(wù)指南》，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”制度執(zhí)行情況進(jìn)行審查及監(jiān)督管理。

3海洋工程“三同時(shí)”檢查制度改革分析

3.1存在的問(wèn)題分析

海洋工程經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，相關(guān)環(huán)保配套設(shè)施和污染物治理技術(shù)已趨于成熟；同時(shí)企業(yè)也結(jié)合自身實(shí)際，嚴(yán)格按照國(guó)家法律法規(guī)建立了“三同時(shí)”自查制度。對(duì)于規(guī)范管理的企業(yè)“三同時(shí)”檢查制度是一個(gè)沒(méi)有監(jiān)管意義的流程，影響著企業(yè)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)效率，給企業(yè)帶來(lái)了大量的時(shí)間、人力、物力、財(cái)力等不必要的支出。近些年，與海洋資源開(kāi)發(fā)與利用相關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目呈現(xiàn)幾何式增長(zhǎng)，國(guó)家對(duì)海洋環(huán)境監(jiān)管要求日益深入，但政府主管部門海上執(zhí)法監(jiān)管隊(duì)伍卻沒(méi)有伴隨監(jiān)管任務(wù)的激增而擴(kuò)編增長(zhǎng)，海洋行政主管部門現(xiàn)有環(huán)保隊(duì)伍難以支撐不斷增長(zhǎng)的環(huán)保管理工作壓力。這種增長(zhǎng)速度上的不對(duì)等給海洋行政主管部門提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。因此，根據(jù)目前發(fā)展形勢(shì)，重新梳理管理程序，分析評(píng)估下放一定的監(jiān)管職能，科學(xué)全面優(yōu)化管理程序勢(shì)在必行。從海洋行政主管部門的角度分析，“三同時(shí)”檢查審批在一定程度上分散了海洋行政主管部門的監(jiān)管精力，偏移了管理重點(diǎn)，給企業(yè)運(yùn)營(yíng)及政府監(jiān)管帶來(lái)的問(wèn)題也愈發(fā)顯著?！叭瑫r(shí)”檢查制度與國(guó)家簡(jiǎn)政放權(quán)和加強(qiáng)過(guò)程監(jiān)管的政策導(dǎo)向相背離，亟須調(diào)整完善，使有限的管理資源集中于關(guān)鍵環(huán)節(jié)，提升管理實(shí)效，以滿足當(dāng)前政府管理與企業(yè)生產(chǎn)效率的雙向需求。

3.2取消“三同時(shí)”檢查保障性分析

目前“三同時(shí)”檢查審批工作已成為海洋主管部門及企業(yè)的一項(xiàng)負(fù)擔(dān)。對(duì)于海洋主管部門來(lái)講，取消“三同時(shí)”檢查審批，既可減少不必要的人力物力投入，也可體現(xiàn)深入貫徹中央簡(jiǎn)政放權(quán)精神，減少重復(fù)審批事項(xiàng)，提升監(jiān)管效率。取消“三同時(shí)”檢查，將更多的自主權(quán)交給企業(yè)，由企業(yè)按照市場(chǎng)規(guī)則來(lái)選擇相關(guān)的環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)機(jī)構(gòu)或者聘請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域的技術(shù)人才進(jìn)行自我檢查，將給制度執(zhí)行帶來(lái)三方面改善：一、企業(yè)污染防治責(zé)任自擔(dān)，政府不再對(duì)其污染防治設(shè)施檢查審批，可進(jìn)一步明確企業(yè)主體責(zé)任，提升企業(yè)自律守法的責(zé)任意識(shí)；二、企業(yè)自主聘請(qǐng)專業(yè)人員為其制訂完善的監(jiān)管程序，科學(xué)高效提升管理措施的同時(shí)，還能促進(jìn)相關(guān)咨詢服務(wù)領(lǐng)域的專業(yè)發(fā)展，培育和提升海洋環(huán)境咨詢服務(wù)技術(shù)水平；三、可以優(yōu)化監(jiān)管流程，將有限的政府監(jiān)管資源用于企業(yè)生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管，既符合國(guó)家的環(huán)保管理發(fā)展的思路，又能提高政府監(jiān)管實(shí)效。

3.3海洋工程環(huán)保設(shè)施“三同時(shí)”制度改革方向

取消海洋工程“三同時(shí)”檢查行政審批并不意味著取消“三同時(shí)”管理制度，也不代表海洋行政主管部門放松對(duì)涉海企業(yè)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)保管理要求。其真正目的在于加快政府職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新工作思路，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，為落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任制、服務(wù)企業(yè)、提高監(jiān)管效率提供強(qiáng)有力的政策支撐。

4結(jié)論與建議

4.1結(jié)論

隨著海洋行政主管部門相關(guān)管理體制的日益成熟完善以及涉海企業(yè)環(huán)保技術(shù)和管理水平的提升，“三同時(shí)”檢查審批工作日漸成為制約各方面發(fā)展的一項(xiàng)重要因素。每年“三同時(shí)”檢查工作都給海洋行政主管部門以及相關(guān)企業(yè)帶來(lái)了較為沉重的負(fù)擔(dān)。在國(guó)家大力倡導(dǎo)“簡(jiǎn)政放權(quán)”、“轉(zhuǎn)變政府職能”以及“落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任”的改革浪潮下，“三同時(shí)”檢查審批已經(jīng)跟不上環(huán)保行業(yè)發(fā)展的步伐。對(duì)于海洋主管部門來(lái)講，取消“三同時(shí)”檢查審批，同樣還有竣工驗(yàn)收檢查來(lái)為“三同時(shí)”制度助力，因此海洋行政主管部門在嚴(yán)把末端監(jiān)理的基礎(chǔ)上，取消“三同時(shí)”檢查是完全可行的。取消海洋工程環(huán)保設(shè)施“三同時(shí)”檢查審批是可行的也是必要的，海洋主管部門及海洋工程建設(shè)單位現(xiàn)有管理技術(shù)及制度體系保障系統(tǒng)均可以保證國(guó)家“三同時(shí)”制度的有效執(zhí)行。

4.2建議

國(guó)家海洋主管部門在修訂相關(guān)管理程序，取消“三同時(shí)”檢查審批的同時(shí)，還要做好以下政策配套：一、根據(jù)國(guó)務(wù)院深化行政審批制度改革的總體部署，堅(jiān)持“放、管、服”相結(jié)合，配合有關(guān)部門抓緊修訂《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》、《海洋油氣開(kāi)發(fā)工程環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗(yàn)收管理辦法》等法律法規(guī)和部門規(guī)章，研究相關(guān)配套制度和政策，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。二、梳理現(xiàn)有海洋環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，制訂標(biāo)準(zhǔn)頂層設(shè)計(jì)與發(fā)展規(guī)劃，加快標(biāo)準(zhǔn)的整合精減和“立、改、廢”工作。以海洋油氣工程作為試點(diǎn)，集中精力制修訂相關(guān)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，力爭(zhēng)盡快建立起完善的監(jiān)督檢查標(biāo)準(zhǔn)“底線”。各地要結(jié)合實(shí)際，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，積極做好地方性法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的制修訂工作。取消行政審批事項(xiàng)，并不是取消“三同時(shí)”管理制度，企業(yè)還是要必須履行施工設(shè)計(jì)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、竣工驗(yàn)收等法定義務(wù)，把住污染防治的源頭控制關(guān)。因此，海洋行政主管部門要轉(zhuǎn)變管理思路，集中精力加強(qiáng)企業(yè)生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)事中事后監(jiān)管，采用明察暗訪、嚴(yán)格執(zhí)法、誠(chéng)信體系建設(shè)等非審批手段，促進(jìn)企業(yè)“三同時(shí)”制度科學(xué)高效的執(zhí)行。

作者:藺鵬飛 單位:中國(guó)海洋石油總公司