抗日根據地財經管理制度

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抗日戰爭爆發后，中國共產黨領導的八路軍和新四軍開赴抗日前線，除了中共中央所在地陜甘寧邊區外，還先后開辟了晉察冀、晉綏、晉冀魯豫、山東、蘇北、豫皖蘇、豫鄂邊等10多塊敵后抗日根據地。抗日根據地軍民在中國共產黨領導下，在進行殘酷的軍事斗爭的同時，積極進行經濟建設，加強財政金融的統一管理，先后頒布了許多法規，逐漸建立健全了包括會計、審計、金庫、公產管理在內的各項資產管理制度，為支撐長期抗戰奠定了堅實的物質基礎。

一、強化會計與審計制度

會計工作是根據地財政管理工作的重要組成部分，它對保證實現預、決算規定的各項指標、管理好預算資金有著重要意義。晉察冀邊區初創時期，會計工作較為混亂，各地區賬本和記賬方法不一致，有中式賬、西式賬、日記賬、分類賬亂攪在一起，有些地區會計人員不固定，今天你干，明天他干，工作馬馬虎虎，賬目不清，漏洞很多。這一切都給貪污和浪費提供了條件。1940年4月，晉察冀邊區政府制定并公布了《會計規程》，明確了邊區各級會計的性質和任務。邊區會計分為兩類，一類稱政府會計(系指各級政府及邊區直屬機關之會計)；另一類是公營事業會計(系指公營事業單位之會計)。會計之共同任務為：年度預決算分月預計之編制及執行，現金單據之出納保管，公產公物之保管。關于會計賬簿的設置，晉察冀邊區會計制度規定，一般會計簿籍應備以下三類，各機關單位根據需要自行設置。

（一）賬簿類：日記賬，是按時間順序記錄全部收支業務的賬簿；分類賬，是按照收支明細科目設戶、分類、記錄和反映收支明細情況的賬簿；總賬，是總括地反映預算收支情況用以考核資金平衡和為編制會計報表提供資料的賬簿。

(二)備查簿類。這類賬簿是用于會計計量，核算和備查之依據。如：“預決算底簿”“編制經費表”“食糧定量與折合比率表”。會計法令記錄”等均屬之。

(三)報告表類。主要有“經收邊區款報告表”“邊區預備費支付報告表”和“收支對照表”等。晉察冀邊區政府對會計制度的執行非常重視，從邊區政府和地方干部中挑選了一批有業務能力和忠實可靠的同志擔任會計工作。要求“會計工作者要有堅持制度的精神。合乎制度的，他便堅持執行；不合乎制度的就堅決不執行。叫做認制度不認人。會計發錢，必須有上級命令，沒有上級命令分文不付。各縣政府預算，在未批準時，會計是不應該付款的。同時亦不能夠奉縣長命令暫時借出，非得有邊委會的指示，或付給款項的命令，就是殺了頭也不該付出一個錢去，這是制度。”任何人都不能違反，誰若是企圖破壞制度，誰就是違犯法令。即使由于戰爭交通受到阻礙，每月經常預算未批準以前，又時間到了，急于需用時，經過縣長出具親筆借據后，可照上月批準預算數預借一半，并要很快向上級會計機關報告，絕對不能也不準無限制的借支。審計是財政資產監督的一種重要形式。抗戰時期，審計制度作為一種重要的財政管理制度在各根據地以法律的形式得到確立。當時審計工作從內容上可分為兩種：一是財政財務審計，即對財政、財務報表、會計核算簿籍佐證是否真實、合理、合法、準確等進行審計；二是財經法紀審計，面對違反財經法紀行為，當時主要是對貪污浪費舞弊行為進行審計檢舉。據《山東省審計暫行條例》規定，審計工作從方法上又可分為三類：一是書面審計，包括各機關團體部隊收支預算書，收支決算書、公營事業之營業報告、金庫之收支報告及其應附表冊等。二是實地復查，即對第一類審計之書表有疑議時，或發現某機關團體部隊有貪污浪費時，得派員隨時進行實地檢查。三是委托審查，即為事實之便利及監督之周密計，審記處得將一部分審計任務委托某些機關團體部隊代為審查。審計程序主要有兩種，即概算預算審計程序和決算審計程序。審計處及審計分處審核之決算如認為有問題時，即通知其主管首長提出聲辯書，或派人實地審查，如發現貪污舞弊情節時，得提請同級檢察委員會檢舉。[3]445審計制度的確立對于配合當時根據地財政工作統一領導、統籌統支具有重要的意義，尤其是作為財政監督的一種重要手段，成為戰時財政不可分割的重要部分。但由于審計機關本身的基礎太薄弱，審計人員缺少經驗，審計執行的實際范圍受到限制。

二、創建公產金庫管理制度

公產管理制度和金庫制度是抗戰時期財政管理制度的重要組成部分。1941年2月1日，為統一邊區公產管理，增加收益，減少損失，陜甘寧邊區政府制定并公布《陜甘寧邊區公產管理辦法》。公產管理之目的，在于統一管理、增加收益、減少損失。該《辦法》規定公產管理辦法為：

（一）各縣市所有之公田、學田，即責由各縣市政府第二科，將田地面積(即畝數)、四至及類別(如山地、川地)等，調查清楚，分別造具政府的公田、學田和抗日軍人的公田清冊，呈報財政廳備案。

（二）凡公田已出租者，須將承租人姓名、住址及其每年應繳的租額，分別造具政府和抗日軍人的公田租糧清冊，呈報財政廳備案，其未出租者，須妥為登記管理，按照邊區政府所規定的租息法令或當地民間通行的租息，租給無土地或土地不足的居民及外來的災、難民耕種之。

（三）各縣、市所有的公房，責由各縣、市政府第二科，將公房的坐落、類別(如平房、瓦房、土窯、石窯)、間數等，調查清楚登記并呈報財政廳備案。

（四）前條公房，除公家(如黨、政、軍、群眾團體、學校)使用者外，如是公私經營商業使用者，須繳納房租。

（五）各縣市公共森林及果木樹的管理辦法，除遵照邊區森林保護條例辦理外，由縣市政府第二科與區鄉政府共同管理各種果樹之出租事宜。

（六）果樹的出租，得以投票方法辦理之。

（七）各縣市所有的公牲畜，責由各縣、市政府第二科，將牲畜的類別(如牛、羊)、頭數，及承欄人的姓名、住址調查清楚，列表呈財政廳備查，其不能生育而年齒老邁的牲畜，得由第二科投標價賣。

（八）公田內所生之蘆葦，每年秋末投標出賣一次，作為公家之收益。

（九）各縣市境內各種礦產(如煤、鐵、銀、玉、石膏等礦)，由各縣市政府第二科調查清楚保管并速呈報財政廳、建設廳計劃開發之。

（十）凡公產之收益，除已由邊區政府指定用途者(如教育款產、救濟基金、抗日軍人公田等)不得挪作他用外，應經縣市政府財政委員會的決議，報由財廳核準后方能支配之。

（十一）凡公產之收益，各縣市長應檢查和督同第二科按年總結報告財政廳一次。最后規定：凡對公產管理得法，成績卓著者，由財政廳獎勵，其有浪費貪污者，送司法機關懲辦。[4]58-60為了加強現金保管，各根據地普遍設立了金庫，負責掌管根據地財政之現金、票據、證券出納及保管事宜。據《陜甘寧邊區財政廳金庫條例》和《山東省金庫暫行條例》規定，根據地金庫一般分為三級：總金庫，陜甘寧設于邊府所在地，山東設于戰工會；分金庫，陜甘寧設于分區，山東設于主署和專署；支金庫，設于縣。金庫由財政廳管理，委托邊區銀行。邊區銀行就金庫業務對財政廳負完全責任。各級金庫均設主任、會計、出納、分金庫得酌用巡視員及必需的技術人員。金庫主任一般由邊行總分支行長兼任，沒設立分支行之地方由總庫委任。《金庫條例》還規定：一切歲入歲出之款，經由金庫收納或支付，無論任何機關，均不得收款不繳或于未繳金庫以前擅自動用，違者金庫應加干涉并報告同級政府、上級金庫及邊區財政廳處分之。庫款之支撥非有財政廳長蓋章之支付命令，總金庫不得付款。下級金庫非有上級機關之支票，不得撥款給任何機關。金庫按月逐級上報出納保管情況。上級金庫有調度支配提取下級金庫存款之權，財政廳得隨時派員檢查金庫賬簿、單據及庫存現金。1941年1月29日，陜甘寧邊區政府發出第397號訓令，進一步強化邊區各縣金庫管理制度。它規定：查各縣金庫支庫之設立非常重要，對于財政統一與財力集中有很大的關系。凡一切稅收及公共物品，沒收品之保管，均須經由金庫。茲分述于后：

(一)各縣如未成立金庫，應于一月內成立縣支庫，金庫主任由二科科長兼任，具(體)辦法根據金庫條例。

(二)公物及沒收之仇貨一律交金庫集中，按月交財(政)廳。

(三)沒收之煙土概不作價，每月集中由行政負責人當面封好，稱過數目，呈繳財政廳。

(四)凡縣一切收入(如由縣收入的稅款、罰款、公產的稅息等)，均應隨時或按月交到金庫，金庫應按月造具收支四柱表，呈報財政廳備查。訓令嚴申：“以上四點，仰切實執行，并將辦理情形具報為要。”[4]471940年初，晉察冀邊區建立金庫，由邊區銀行代行金庫職能，負責保管和辦理公款之收付。庫款的支付權屬于邊區行政委員會。《晉察冀邊區金庫章程》規定：邊區銀行辦理金庫之守則是：

（一）建立金庫賬簿，記載公款之實存與收付。

（二）公款數額，均按邊幣計算。

（三）邊區金庫不負保管公物之責；但折成邊幣后，不得拒收。

（四）邊區金庫庫存款項之付出權屬于邊區行政委員會。須有主任委員副主任委員及主管會計員簽名蓋章之支付命令始得付款。

（五）邊區金庫必須按月向本會編送月報報表。

（六）邊區銀行之分行、辦事處、營業所，均定為邊區公款之收付轉匯機關。[5]邊區金庫實行較為嚴格的收付款之解領手續。金庫收到解款時，填具四聯收款書，除留存根一聯外，其余兩聯交解款機關存轉，其中一聯報送邊委會；各機關解款時，填具三聯解款書，保留存根一聯，其余兩聯報送邊委會核查，邊委會核符后于騎縫處加蓋印，將報告收據存查注賬，余聯發回解款機關存案備查，邊委會發款時填具三聯支付書，存根一聯備查，支付命令一聯交邊區金庫，通知一聯交領款機關；領款機關收到支付通知后，填具三聯領款書，留存根一聯，以領款書正領據一聯交金庫并領款，以領款書副領單據一聯送邊委會；如系由銀行匯轉，得將領款書正領據交由匯轉之分行辦事處或營業所交邊區金庫。金庫建立后，各機關經收之邊區款，如數逐月上解，避免了坐支抵扣或挪借現象，使邊區公款能嚴密保管與支付統一。[6]57金庫作為根據地財政預算資金的出納機關，在當時統籌統支，保障戰時供給、減少支出，杜絕各級政府機關擅自動用公款等不良現象上，發揮了積極作用。

三、懲治貪污犯罪

《陜甘寧邊區施政綱領》第八條明確規定：勵行廉潔政治，嚴懲公務人員之貪污行為，禁止任何公務人員假公濟私之行為。其他各邊區施政綱領中也都有類似的規定。為了實現這一政綱、與貪污分子進行斗爭，各根據地政府陸續頒布了懲治貪污犯罪的單行條例，主要有1938年8月陜甘寧邊區政府制定公布的《懲治貪污暫行條例(草案)》(1939再次修訂公布)；1940年12月《山東省懲治貪污暫行條例》(1945年3月再次修訂公布)，1941年9月《晉西北懲治貪污暫行條例》，1942年2月《晉冀魯豫邊區懲治貪污暫行辦法》，1942年10月《晉察冀邊區懲治貪污條例》等。有關這些條例的內容，可以陜甘寧邊區政府公布的《陜甘寧邊區懲治貪污暫行條例》為例略加說明。1938年8月，該條例規定：

（一）邊區所屬之行政機關、武裝部隊及公營企業之人員犯本條例之罪者，依本條例處斷。凡群眾組織及社會公益事務團體之人員犯本條例之罪，經所屬團體控告者，亦依本條例處理。

（二）有下列行為之一者，即構成貪污罪：克扣或截留應行發給或繳納之財物者，買賣公用物品從中舞弊者，盜竊侵吞公有財物者，強占強征或強募財物者，意在圖利販運違禁或漏稅物品者，擅移公款作為私人營利者，違法收募稅捐者，偽造或虛報收支賬目者，勒索敲詐、收受賄賂者，為私人利益而浪費公有之財物者。

（三）犯上條之罪者，以其數目之多少及發生影響之大小，依下列規定懲治：貪污數目在500元以上者，處死刑或5年以上之有期徒刑；貪污數目在300元以上500元以下者，處3年以上5年以下之有期徒刑；貪污數目在100元以上300百元以下者，處1年以上至3年以下之有期徒刑；貪污數目在100元以下者，處1年以下之有期徒刑或苦役。

（四）犯本條例之罪，除依照規定處罰外，應追繳其貪污所得之財物，如屬于私人者，視其性質，分別發還受害人全部或部分，無法追繳時得沒收犯罪人財產抵償。

（五）犯本條例之罪，于發覺前自首者，除依第五條之規定令其繳出所得財物外，得減輕或免除其處罰；犯本條例之罪者，由地方法庭審判，呈邊區高等法院核準后執行。[4]111-112從上述規定可知，貪污罪的主體只能是邊區政府的公職人員或群眾組織及社會公益事務團體的工作人員。貪污的對象包括公私財物。這種規定使抗日戰爭時期各根據地的刑事立法中有關貪污罪的規定在內容上較為寬泛，大體包容了貪污、盜竊、受賄、敲詐勒索、挪用公款等幾種罪行。1941年以后，抗日戰爭進入相持階段，各根據地軍民處于嚴重困難時期，糧食極為珍貴，因而貪污公糧者便構成嚴重犯罪。為此，山東根據地于1943年8月制定了《山東省懲治貪污公糧暫行條例》，規定：貪污公糧500斤以上者，處死刑、無期徒刑或10年以上有期徒刑；300斤以上不滿500斤者處5年以上10年以下有期徒刑；不滿300斤者，處5年以下有期徒刑或按其貪污糧食數目兩倍處罰。針對農村基層政權工作人員的特殊情況，晉冀魯豫邊區冀魯豫行署還于1943年3月專門《關于村政權人員貪污之處理的指示》，明確規定：為了執行政府法令及行政紀律，村政權人員的貪污行為亦應受到處分。但考慮到該地區大多數村政權未經改造，決定除對罪行嚴重者予以懲辦外，一般應從寬處理。撤銷其職務，退回贓物并令其在群眾大會上承認貪污罪行，道歉具結。經過幾年的不懈努力，各根據地內的貪污案件均呈大幅度下降趨勢。如陜甘寧邊區1939年查獲處理貪污案360件，1940年處理644件，到1941年上半年即下降為153件，出現了政廉吏潔的大好局面。在《論聯合政府》中稱贊說：“艱苦奮斗，以身作則，工作之外，還要生產，獎勵廉潔，禁絕貪污，這是中國解放區的特色之一。

作者：左玉河 單位：中國社會科學院