國外公共媒介管理制度研究

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一、國外公共媒介“公益性”內涵

（一）平等服務

平等是公共媒介公益性追求的最終社會價值之一。“平等服務”的內涵主要指公共媒介在該國范圍之內必須為所有公眾服務，不能因公民的社會地位、教育背景、收入高低等不同而有所歧視，對每個公民都要一視同仁，不能像商業媒介那樣根據目標市場的需求制播不同的節目內容來滿足特定人群的需要。日本《廣播法》要求日本廣播公司（NHK）應盡可能地向盲人、聾啞人等殘障人群提供特殊服務，使用特殊方法幫助他們理解電視節目的內容，滿足他們的各種需求。《美國公共廣播法》第一條也做了規定：“為了公眾的利益，鼓勵發展有創造性的節目，使得收聽不到廣播和高質量廣播服務的受眾需求得以滿足，尤其是兒童和少數民族。為了公眾的利益，聯邦政府確保所有美國公民都能通過所有可以利用的正當的傳播技術來享有公共廣播服務。”美國公共電視平等服務的內容主要包括：人們不分種族、職業、性別、收入等，都平等地享有媒介接近權和使用權；有平等參與體驗節目內容的權利；公共電視臺制作節目要以公開、共享為基本原則，在反映本土文化特點的同時盡量提供多元化和少數族群的文化、知識信息，使不同族群都能平等地深入了解本民族文化或其他族群文化及各類知識。美國公共電視所稟賦的這種尊重所有人的需求，承認美國社會多元文化并存的價值觀，充分反映了美國社會文化的多元性及復雜性。

（二）獨立性

獨立性是公共媒介的又一個重要特質。實際上公共媒介應該是一個人們可以自由表達觀念、意見的論壇，各種信息、不同意見和批評流通其間。但是要想使這個公共論壇發揮其作用，公共媒介必須免予商業壓力和政治干擾而保持自身的獨立。如果公共媒介提供的信息受到政府的影響或為商業目的而制作節目，公共媒介服務公眾的宗旨就會受到質疑，公眾將有可能不再信任它，它也有可能淪為政治集團的工具或商業集團的附庸。獨立于政府和商業企業，為公共利益服務是公共媒介的一個顯著特質。為保證其獨立性，在西方大多數國家公共媒介從成立之初，就把非政府和非商業作為基本的原則加以規范，在制度層面設計了相對比較獨立的公共法人管理制度，在資金保證方面主要通過執照費、國家財政補貼和社會捐助等形式獲得。西方公共廣播電視大多都是在該國議會通過的廣播電視法或專門公共廣播電視法的制度規范下成立的，資產歸全體公民所有，其經營不以獲取利潤為目的，“公共電視臺由憲章約束自身規范，由政府或議會任命的理事會管理，編輯獨立，不代表任何黨派、政治和營利團體的利益”。

二、西方國家公共媒介管理體制

西方國家廣播電視產業普遍實行公共廣播電視和商業廣播電視并存的雙軌制，這兩種體制各有其特點、服務對象和目的。公共廣播電視把受眾當成“公眾”或“公民”，其主要服務目的在于實現受眾的各種權利，如傳播權、知曉權、媒介接近權等，把追求媒體的社會效益、滿足社會多元文化需求、維護社會公共利益作為追求的目標，通過提供文化、教育等社會公共需求的節目，實現媒體的社會功能。其經營管理主要依靠收視費和政府財政補貼。商業廣播電視則把受眾當作消費者，當作市場主體，把提高收視率、收聽率，提高經濟效益當作追求的目標，他們不會制作不賺錢的節目，主要以廣告作為收入來源。在西方國家，公共廣播電視提供的是政府或商業電視不愿意或無法提供的公共產品，而商業廣播電視根據不同受眾的需求制播適合不同受眾的節目，其最終目的是為了營利，公共廣播電視和商業廣播電視并存的雙軌制是西方廣播電視體制的一種普遍選擇，也是有效制衡社會公共利益和企業、個人利益以及社會福利和市場效率的一種比較合理的制度設計。在西方，由于不同的文化背景、政治體制、經濟環境等，使得不同國家公共廣播電視體制也存在很大差異。有的國家實行的是由政府單一壟斷的公共廣播電視體制，國家只有一家公共廣播公司，承擔著全國所有的公共廣播電視服務，其經費來自國家財政撥款，如英國、加拿大、日本、瑞典等國家。有的國家實行的是二元化的公共廣播電視體系，國家有兩個不同的公共廣播公司，它們采取不同的經營管理方式，分別獨立地承擔著不同的公共服務，當然它們的經費來源也不相同，如意大利、匈牙利、澳大利亞等國家。還有一些西方國家實行的是多元分營的公共廣播電視體制，有公共廣播電視也有商業廣播電視，有全國性的也有地方性的，通過不同體制廣播電視間的競爭，充分保障服務內容提供的公平性和多樣性，如美國、俄羅斯、法國等國家。以上國家雖然在公共媒介管理體制上有差異，但仍有一些核心特征是世界上所有公共廣播電視機構所共有的，并且這些國家通過制定廣播電視法規確保廣播電視對公眾服務，這值得我們借鑒。在英國，英國廣播公司（BBC）及第四頻道提供全英公共廣播電視服務，英國廣播公司事務受《皇家特許憲章》及該公司與文化、媒體及體育部大臣簽訂的架構協議管制。《皇家特許憲章》規定了BBC的憲制地位，為該公司制定了公共服務一般責任，即通過話音及電視廣播節目提供信息、教育及娛樂服務，借以服務公眾。此外，《皇家特許憲章》規定英國廣播公司須定期接受來自外界的有效審檢，包括公開會議及座談會。通信委員會是英國法定的獨立管制機構，也是英國通信業的競爭管制部門。該委員會于2005年發表報告指出，“公共廣播電視服務的宗旨就是為公民提供文化信息，使他們加深對這個世界的認識；激發他們對文學、藝術、科學、人文等領域的廣泛興趣，借以反映和強化認同；使公眾知悉不同的文化和較另類的觀點。公共廣播電視服務內容的特色是高品質、原創、多元化、卓越、有吸引力和廣泛供應。這是培育一個民主社會負責任的公民必要的文化目標，同時也是追求數量、利潤和‘最大公約數’的市場無法或者不愿提供的”［3］。德國公共廣播電視服務主要由德國公共廣播電視聯盟及德國電視二臺提供。德國的廣播電視體制實行的是雙軌制，于1991年制定的《州際廣播協議》界定了德國公共廣播電視聯盟的公共服務權限。《州際廣播協議》由德國所有州政府締結，并得到所有州議會的批準。該《協議》就德國統一后存在的廣播業雙軌制的現狀指出：無論是公共還是私營商業廣播電視服務都須保證公眾能自由表達意見，鼓勵不同意見的多角度表達。聯邦內各個州所設立的所有廣播電視機構都肩負同一使命，就是為公眾提供高質量的文化、信息、教育及娛樂節目。與多數歐洲國家廣播業發展體制不同的是，美國廣播業一開始就以商業性和市場為主導，而歐洲國家大多是先有公共服務體系的充分發展，之后才開始有商業廣播。1927年通過的《1927電臺廣播法案》，標志著商業廣播在美國正式形成。1967年通過《公共廣播法案》時，美國商業電臺和電視臺統治廣播頻譜已經整整40年。在美國，公共廣播局是1967年依據《公共廣播法案》成立的私營非營利機構，公共廣播局負責公共廣播電視服務有關研究，從而推動美國公共廣播電視在教育、文化等領域的服務。《公共廣播法案》明確了美國公共廣播局的公共服務權限：旨在負責美國公共廣播電視制播高質量的、原創的、卓越的廣播電視節目，推動美國公共廣播電視的全面發展。所有節目都必須遵守客觀及均衡的原則，并且這些節目只能由公共廣播電視機構播放。公共廣播局在執行其職能時不得干預或控制公共廣播機構，以確保公共廣播機構及系統獲得最大的自由度進行廣播電視節目的制作。

三、西方公共媒介公共服務的三種提供模式

公共產品供給的目的是為了滿足社會公眾的公共需求，實現社會公共利益。隨著社會經濟的發展和物品屬性的變化，公共產品的供給模式也發生了改變，主要體現為從單中心供給模式向多中心供給模式轉變。公共產品的生產、流通、供給等環節可選擇多元化的供給主體，既包括市場方式，也包括不同類型的組織。在西方，公共服務的供給有如下三種模式：一是公共產品供給的國家機制。這種機制的公共產品供給主體是政府，政府通過政治統治的方式和管理社會的手段保證公共產品的供給。首先，為消除城鄉間、不同地區間以及不同群體間事實上存在的不平等，政府通過財政稅收等手段建立一定的社會保障體系，以保護社會弱勢群體各項權益的實現，維護社會公正。其次，政府本著為公共利益服務的宗旨，運用治理社會的強有力工具，從手段上強制公共物品的供給。政府提供公共物品的公益性和公共物品的公共性相一致。再次，政府利用自己手中的權力和社會資源，通過提供公共物品來謀求自己的政治訴求和保障國家意識形態領域的安全。但是這種供給機制容易受到利益集團以及政策決策者個人偏好和利益的驅使，使得公共物品的供給有可能和公共物品的公益性相悖；政府在提供公共產品的同時也會考慮成本和收益，如果在制定政策的過程中缺少必要的規制，將可能導致政府公共物品供給的非經濟性；政府組織機構中的科層制容易導致政府與公共服務的對象脫節，造成政府公共服務的效率低下，滿意度下降。二是公共產品供給的市場機制。市場作為供給主體，通過供求機制、價格機制、競爭機制在資源配置中的主導作用，以市場規律、市場法則作為供給手段，把生產、交換、消費等環節的信息迅速傳遞給生產者和消費者，使其作出決策。市場供給機制通過優勝劣汰的競爭法則，可以提高市場主體的積極性，迅速反映消費者的偏好，不斷提高供給效率。但這種機制以追求最大利潤為目的，當公共產品不能有利可圖時，作為“理性經紀人”的市場就會退出。另外，市場中存在的壟斷行為、外部性、信息不對稱性、基于產權的分配機制以及市場的逐利本性等因素，都有可能影響到公共產品的公益性、公平性和公正性。三是公共產品供給的社會機制。社會組織是公共產品的供給主體，社會組織在自愿提供公共服務的前提下，通過非市場、非政府的途徑生產和提供公共產品。在西方，隨著公民社會的形成，人們的自治愿望、自主意識不斷提高，一些社會組織本著為公共服務的原則志愿生產和提供公共產品，這在一定程度上克服并彌補了政府供給的無效率性和市場供給的無公益性，豐富了公共產品的供給模式。

四、西方公共媒介提高影響力機制

目前，西方國家特別是歐美國家對廣播電視公共服務認識秉持兩種價值理念：一是公共廣播電視傳統，這種傳統把受眾看成是社會公眾，“以公民為本”，廣播電視提供的產品和服務是一種公共物品，它服務的是公民社會、文化、教育等非市場、非個人和集體價值取向。公共廣播電視機構獨立于政府和市場，為全體社會公眾提供信息、教育和娛樂服務，建構公共價值觀。英國是這種傳統的代表，從BBC建立至今逐漸形成了以BBC為核心的包括獨立電視網、公共廣播電視機構等在內的全方位、多層次的公共服務體系。二是以美國為代表的商業廣播電視傳統，這種理念把公眾看作是消費者，更加關注市場和個人價值，認為廣播電視作為一種產業，其提供的信息、教育、娛樂產品和服務等是一種商品，公共服務就是提供給公眾的在一定的價位上能承受得起的服務，而商業廣播電視完全能夠生產和提供這種服務。這種觀念隨著有線、數字技術的發展和全球商業化進程的推進，成為一種發展趨勢。公共廣播電視制度肇始于歐洲，其宗旨是通過提供均衡的服務、豐富多樣的內容，為社會公眾提供高質量的教育、文化節目，培養受眾的審美情趣，提高受眾認識世界的能力，保證所有公民及時獲得信息、文化和教育的權利，在倫理規范上強調了保護少數群體、弱勢群體的利益，不論受眾地位高低，均同等享有公共服務的原則。由于公共廣播電視的上述特點以及受眾大多位于社會中上層且人數眾多，公共廣播電視的影響力不容小覷。為確保公共媒介為公眾利益服務的公益性，增強社會影響力，英、美等西方發達國家普遍通過立法或司法手段，從制度上保證公共媒介為社會公眾服務。西方國家大多都在本國實踐的基礎上制定了符合本國國情的傳播體制，以保障公共廣播電視媒介實現服務社會公眾的功能。美國通過制定各種法律、自律機制，實行多元財政體制對公共廣播電視進行管理。同樣，英國也通過專門立法、社會監督、政治控制等手段和方式，以執照費作為收入來源，管理和規范英國廣播電視機構。西方各國公共廣播電視制度從主體認定到資金來源再到企業經營管理機制等有所不同，但各國的公共廣播電視制度都在實踐中不斷修訂、完善、調整，以最大限度地保證、提高公共媒介的社會影響力。

五、西方公共媒介制度給我們的啟示

公共媒介是媒介的一種呈現狀態，也是一個國家政治、經濟、文化發展的結果。雖然英、德、美等發達國家的媒介制度不盡相同，但它們公共廣播電視服務的根本目的都是滿足社會公眾的不同需求，旨在保護公民的視聽權益和文化需求的多樣性。為此，國家通過立法、司法、政府控制、內部控制和社會監督等手段，從制度上確保公共廣播電視履行其應有的社會責任。通過研究西方國家公共媒介制度，旨在推進我國廣播電視公共服務制度安排，建立適合我國國情的媒介管理制度。為此，筆者認為應從以下幾個方面進行建設：第一，根據我國廣播電視發展實際，對廣播電視進行分類管理，實現分類立法、分類目標、分類保障和分類運行。第二，針對公共廣播電視，把重點放在廣播電視節目內容的制作上，滿足不同人群的視聽需求，提供豐富多彩的教育、文化節目和各種信息。第三，加快國家層面的立法，從法律上規范廣播電視公共服務的主體、服務宗旨、服務范圍及懲罰措施等，使其具有強制性。第四，從管理體制、運行機制、財源體制、監督機制等方面加快健全廣播電視體制機制，從而有效保障公共服務的長期化、規范化、常態化發展，這是構建我國廣播電視公共服務體系的核心環節。

作者：羅彬 單位：新疆財經大學新聞與傳媒學院