地方政府專項債券管理制度演進研究

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摘要：約束地方政府舉債過程中的機會主義行為，是中央政府設計地方政府債券發行管理制度時需要首先考慮的問題。金融危機催生了地方政府債券發行制度，其鮮明的行政控制模式特征制約了市場的深入發展。中央政府隨后的制度改革推動了發行規模的擴大和產品的增多。但如何在信息不對稱的條件下，一方面滿足地方政府融資需求，另一方面防止其過度舉債，仍是需要深入討論的問題。

關鍵詞：機會主義；地方政府債券；管理制度

一、地方政府債券發行過程中的機會主義行為

新制度經濟學家威廉姆森首先對于機會主義行為進行闡釋：人們在經濟活動中總是盡最大能力保護和增加自己的利益，自私且不惜損人，只要有機會，就會損人利己。機會主義行為的存在導致交易成本提高，隨著交易的復雜，交易成本提高越大；機會主義行為賴以生存的空間在于外部性及信息不對稱。地方政府在理論上是地方政府債券的發行主體。在地方政府的轄區內，作為微觀主體的轄區內居民和企業是推動經濟發展的根本動力，在人口和資產可以自由流動的前提下，微觀主體的跨區域流動成為約束地方政府經濟行為的主要條件。為了吸引和留住高素質人才與企業，地方政府在提供高水平公共服務、降低土地價格、更多優惠政策等方面展開競爭。而這些措施的推行，都需要充足的財政支持。在稅收受到限制的狀況下，發行債券成為地方政府獲取資金的主要途徑。出于提高微觀主體滿意度的目的，地方政府普遍存在有擴大債務的傾向。第二代財政分權理論進一步指出，由于信息不對稱問題的客觀存在，使得中央政府與地方居民對地方官員的監督十分困難。當對于地方政府的監督流于形式時，地方政府官員的行為將符合尼斯卡蘭模型，即官員預算最大化和官員效用最大化。地方官員出于效用最大化的目的，而極力擴大公共支出以創造設租與尋租的機會，直接推動地方公共支出的增加，也催生了大量地方債務的產生。地方政府官員在獲取政績和租金的雙重動力驅使下，積極擴大預算支出規模，通過舉債支持大量的公共工程建設。在缺乏必要監督的條件下，發行地方政府債券以興建公共工程，會成為地方政府官員獲取政治租金和經濟租金的一種手段，是一種適用于所有地方官員的機會主義行為。

二、地方政府債券發行管理制度的初創

1994年中國啟動分稅制改革，中國財政體制改革實現從行政性分權向經濟性分權的根本轉變，但也造成事權重心下移、財權重心上移的客觀事實，地方政府承擔較多的公共管理事務，由此產生較大的財政壓力。這時，學界與政界均開始思考地方政府債券相關問題，加上國際金融危機的爆發，發行地方政府債券最終被推上歷史舞臺。為在金融危機時期為地方經濟發展提供資金支持，自2009年起中國政府公開發行地方政府債券。初創的發行管理制度包括《關于做好發行2009年地方政府債券有關工作的通知》、《財政部發行2009年地方政府債券發行對付辦法》、《2009年地方政府債券預算管理辦法》等。根據以上通知辦法的具體規定，可以將初創的發行管理制度體系概括以下三個方面：一是中央行政審批制度。在《2009年地方政府債券預算管理辦法》第二條規定中指明各省、自治區、直轄市及計劃單列市政府作為中國地方政府公債發行及償還主體。但該《辦法》也強調地方政府發行公債必須經由國務院批準，并將地方政府債券具體的發行管理交由財政部進行。依據以上制度，中央政府憑借行政審批的手段完全主導了地方政府債券的發行管理。二是中央財政信用擔保制度。《2009年地方政府債券預算管理辦法》第十條規定地方政府債券到期后，由財政部統一安排還本付息。考慮中國財政制度安排中，不存在關于地方政府破產的規則和條例，中央政府對于地方政府債務負有“最后償債人“的責任。因此，在地方政府債券償還問題上，中央財政部為地方政府發行的公債提供了實際的信用擔保。三是依賴國債渠道的招標制度。目前中國地方政府債券主要通過招標發行和定向承銷進行。根據每年頒布的《地方政府債券招投標和考核規則》，中國地方政府債券的招標規則與國債的招標規則并無實質性區別。可以認為，中國地方政府債券的發行基本依賴于已有的國債發行渠道。通過以上三方面的基本描述，概括性的表示出初創期的中國地方政府債券發行管理制度體系。初創期中國地方政府債券發行管理制度體系屬于典型的行政控制模式。該體系有兩方面較為突出的市場表現：其一，行政控制模式保障地方政府獲得較為穩定的資金供給。中央政府通過利用已有的財政部國債發行渠道，輔以中央財政的信用擔保，順利地代為地方政府發行2000億債券，為地方實施積極財政政策籌集到必要的財政資金。顯示在金融市場低迷期，行政控制的模式特有的穩定融資能力。其二，行政控制模式制約了地方政府債券市場規模的擴大和深入發展。財政部代為發行的地方政府債券依賴于原有的國債發行渠道，中央政府的信用擔保則導致地方政府債券的信息公開制度和信用評級制度建設一直處于停滯階段，這使得大部分投資者遠離地方政府債券二級市場。一個交易低迷、缺乏足夠的流動性的中國地方政府債券二級市場，阻礙了一級市場規模的擴大。

三、地方政府債券發行管理制度的發展

自2009年首次發行之后，中國地方政府債券發展緩慢，每年發行規模始終保持在千億人民幣級。但2014年新的《預算法》通過，掃除了限制地方政府發行債券的制度障礙。2014年9月，國發43號文《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》明確地方政府性債務整治將依據“修明渠，堵暗道”的基本原則。由此，地方政府債券制度發展進入快車道。中央政府陸續出臺《地方政府一般債務預算管理辦法》和《地方政府專項債務預算管理辦法》，從而確定一般債券和專項債券兩個債券品種并行發展的新格局。同時，在《關于做好2018年地方政府債券發行工作的意見》中要求完善地方政府債券信用評級和信息披露機制。可以認為中國地方政府債券發行管理制度完成了以下重要發展：一是部分審批權力下放。2011年財政部試點地方政府自行發債，試點地區有上海市、浙江省、廣東省、深圳市；2014年財政部給予10個省市自發自還的發債權；2015年初實施的新預算法明確我國政府將地方政府債務納入到預算管理之中，同時賦予地方政府發行政府債券舉借債務的權利，地方政府債券全面進入“自發自還”的新階段。二是產品結構的多元化。2015年地方政府債券按資金用途和償還資金來源不同分為一般責任債券和專項債券。一般債券是為緩解資金緊張或解決臨時經費不足而發行的債券、以一般公共預算收入還本付息，其列入一般公共預算管理，發行期限有1年、3年、5年、7年和10年。專項債券指為籌集資金建設某項具體工程而發行的債券，以地方政府性基金或專項收入償還，其列入基金預算。發行期限包括1年、2年、3年、5年、7年和10年。以上改變表明地方政府的資金需求和投資者的投資需求得到了更好匹配。三是建立信息披露制度。2014年，財政部印發《2014年地方政府債券自發自還試點辦法》，首次明確地方政府債券采取信用評級，并公開披露發債主體的經濟、財政情況、債務數據等。2018年12月底，財政部印發《地方政府債務信息公開辦法》，明確地方政府債券信息公開，并強化信息公開監督等。四是放寬承銷商限制。初創期中國地方政府債券完全依賴于荷蘭式招標，承銷商范圍限定在國債承銷團成員內。該規定對提高地方政府債券發行效率及降低發行成本非常不利。隨著專項債券的出現，地方政府債券的發行方式也呈現多樣化，除公開發行外，增加了定向承銷方式。承銷商資格也擴大放松至合法的金融機構。經過發展的中國地方政府債券發行管理制度體系。為了響應地方政府和投資者制度的需求，中央政府有條件逐步下放了部分債券的審批權，豐富了債券品種及結構，建立了強制性信息披露制度。一系列市場化的制度建設推動了地方政府債券發行市場的深入發展。地方政府債券經過十年的發展，已經成為中國最大的債券品種。

四、關于地方政府債券發行管理制度變遷的展望

地方政府債券的發展絕不意味中央政府對地方政府機會主義行為及地方政府舉債監管的放松。而是在新《預算法》頒布之后，中央政府逐步構建起了一整套的地方債務管理制度體系。在地方政府去杠桿的過程中，地方政府債券以其較高的透明度逐步取代了其它地方政府融資平臺。但自2016年后，地方政府債券發行量的持續下降，也揭示了中國地方政府債券發行管理制度仍有較大的改進空間與需要。在有效控制地方政府機會主義行為的前提下，中國地方政府債券發行管理制度可以進行以下改良：一是擴大發行主體范圍，賦予四級地方政府同樣的發行權力，滿足基層地方政府融資需求；二是明確信用擔保制度，建立專門的償債基金和使用辦法，使地方政府債券信用評級有據可依；三是豐富發行方式，逐步接軌國債，擴大銀行柜臺交易范圍，從根本上擴展地方政府債券發行市場的廣度和深度。

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作者：張春燕 謝平 單位：寧波財經學院財富管理學院