九江市最嚴(yán)格的水資源管理制度探索
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摘要:簡(jiǎn)述了江西省九江市水資源狀況，總結(jié)了九江市實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的做法和取得的主要成效，從深化認(rèn)識(shí)推進(jìn)水資源管理基礎(chǔ)能力建設(shè)、統(tǒng)籌兼顧強(qiáng)化水資源管理制度體系建設(shè)、科學(xué)謀劃有效發(fā)揮考核精準(zhǔn)導(dǎo)向作用這幾個(gè)方面，提出了加強(qiáng)水資源管理、將最嚴(yán)格水資源管理制度推向縱深的相應(yīng)看法。
關(guān)鍵詞:最嚴(yán)格水資源管理制度;水利改革發(fā)展;江西省九江市
0引言
長(zhǎng)期以來(lái)，受到粗放式用水、無(wú)序化用水、污水肆意排放等各類因素的影響，水資源短缺、水污染嚴(yán)重、水生態(tài)惡化等問(wèn)題日益嚴(yán)重，并逐漸成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要因素之一。正確認(rèn)識(shí)人與水的關(guān)系，妥善處理好經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和水資源有效利用的關(guān)系，持續(xù)推動(dòng)水資源的開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)和管理，走人水和諧發(fā)展之路，才能有效緩解水問(wèn)題。為此，2012年國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)》，提出實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，嚴(yán)守“三條紅線”和“四項(xiàng)制度”。2013年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》，明確了考核的對(duì)象、內(nèi)容和程序，為在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度提供了強(qiáng)力保障。2016年11月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》，要求以保護(hù)水資源、防治水污染、改善水環(huán)境、修復(fù)水生態(tài)為主要任務(wù)。近年來(lái)，九江市作為江西省綠色崛起的“雙核”之一、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶重要中心城市，根據(jù)《江西省人民政府關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)施意見(jiàn)》及《江西省深化水利改革發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》等有關(guān)文件要求，緊緊圍繞實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度考核，強(qiáng)化水資源管理基礎(chǔ)能力建設(shè)，推進(jìn)水資源管理創(chuàng)新改革，開(kāi)展了比較富有成效的實(shí)踐與探索。
1區(qū)域概況
1.1自然地理概況
九江市地理坐標(biāo)為東經(jīng)113°56'—116°54'、北緯28°41'—30°05'。位于長(zhǎng)江中下游南岸，江西省北部，長(zhǎng)江水道與京九鐵路構(gòu)成的“黃金十字架”的中心，北京、上海、重慶、廣州4大城市經(jīng)濟(jì)圈的交會(huì)點(diǎn)。承東啟西，貫通南北，為長(zhǎng)江黃金水道沿岸10大港口城市之一，也是江西省唯一的沿江對(duì)外開(kāi)放和外貿(mào)港口城市，具有經(jīng)濟(jì)交流中轉(zhuǎn)城市的戰(zhàn)略地位?？偯娣e為18823km2，山地、丘陵、平原、湖泊皆備，其中山地占16.4%、丘陵占44.5%、湖泊占18.0%，俗稱“六山二水分半田，半分道路和莊園”。多年平均氣溫為16.0～17.8℃，多年平均降水量為1520.6mm。
1.2水資源概況
九江市水域總面積為3301km2，其中流域面積在1000km2以上的河流有修河、潦河(下游段)、博陽(yáng)河、武寧水、東津水5條河，且均匯入鄱陽(yáng)湖，雍容調(diào)蓄后由湖口流出匯入長(zhǎng)江。全市多年平均水資源總量為154.43億m3，人均水資源占有量為3260m3(按2011年全市人口統(tǒng)計(jì))，約為全國(guó)平均值的1.48倍，低于全省平均水平(全省平均值為3700m3)，多年平均水資源總量排全省第六位(不含過(guò)境水)。呈現(xiàn)水資源總體開(kāi)發(fā)利用水平不高、水資源質(zhì)量較優(yōu)的特點(diǎn)。
2主要做法
九江市緊緊圍繞“三條紅線”及“四項(xiàng)制度”的要求，深化水利改革發(fā)展，深入推進(jìn)最嚴(yán)格水資源管理制度的有效落實(shí)。
2.1高度重視，高位推動(dòng)
市委市政府高度重視水資源管理工作，自2015年起，縣(市、區(qū))科學(xué)發(fā)展綜合考核評(píng)價(jià)單項(xiàng)考評(píng)實(shí)施細(xì)則中明確將實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度作為縣科學(xué)發(fā)展綜合考核評(píng)價(jià)指標(biāo)。市政府領(lǐng)導(dǎo)親自安排部署落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度有關(guān)工作，以市政府名義下發(fā)《九江市實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度實(shí)施意見(jiàn)》及《實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》，要求各縣(市、區(qū))作為實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的責(zé)任主體，將水資源管理工作納入重要議事日程，逐級(jí)落實(shí)責(zé)任，確保最嚴(yán)格水資源管理制度建設(shè)目標(biāo)的如期實(shí)現(xiàn)。2015年7月，市委市政府出臺(tái)了《關(guān)于深化全市水利改革的實(shí)施意見(jiàn)》，在全省設(shè)區(qū)市中為第一個(gè)。
2.2從細(xì)從實(shí)，制度先行
按照實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度要求，各地完善并落實(shí)了取水許可、排污口設(shè)置、水資源有償使用、用水計(jì)劃、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、資金投入、節(jié)水載體建設(shè)等相關(guān)管理制度。結(jié)合實(shí)際，將制度從墻上下地，將上級(jí)文件和指示精神形成可操作性的工作實(shí)施方案，化為實(shí)際行動(dòng)，注重工作實(shí)效。如制定了《九江市水利局關(guān)于落實(shí)深化全市水利改革工作任務(wù)分工》《關(guān)于加快推進(jìn)九江市水生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》《九江市實(shí)施“河長(zhǎng)制”工作方案》《九江市水權(quán)試點(diǎn)工作方案》等。
2.3主動(dòng)謀劃，改革創(chuàng)新
將水利改革任務(wù)納入市全面深化改革年度工作臺(tái)賬，市委改革辦公室按月進(jìn)行督辦銷號(hào)。近年來(lái)，在水權(quán)制度建設(shè)、河長(zhǎng)制、規(guī)劃水資源論證、縣級(jí)水資源公報(bào)、最嚴(yán)格水資源管理納入政府考核、水生態(tài)文明自主創(chuàng)建及節(jié)水型社會(huì)建設(shè)等改革任務(wù)上大膽探索，積累經(jīng)驗(yàn)，如在全省率先啟動(dòng)縣級(jí)新城區(qū)規(guī)劃水資源論證，推動(dòng)編制全省首個(gè)縣級(jí)水資源公報(bào)，自主開(kāi)展水權(quán)改革試點(diǎn)，推動(dòng)有條件的縣(區(qū))打造生態(tài)文明建設(shè)的江西樣板。
2.4夯實(shí)基礎(chǔ)，人才引領(lǐng)
早在2010年機(jī)構(gòu)改革調(diào)整時(shí)，市政府就批準(zhǔn)市水利局單獨(dú)設(shè)立水資源科、水政監(jiān)察支隊(duì)、政策法規(guī)科。2011年11月，市政府又批準(zhǔn)市水利局成立九江市節(jié)約用水辦公室，并將其確定為有5名編制的全額撥款事業(yè)單位。2013年及2015年，市水利局通過(guò)市政府人才綠色通道專門錄用了多名碩士研究生從事水資源相關(guān)工作，充實(shí)了水資源管理力量。目前，各縣(市、區(qū))全部成立了水資源股(辦公室)、節(jié)水辦公室等水資源管理機(jī)構(gòu)，從事水資源管理的人員共70余人。2015年，市水利局又通過(guò)“外引內(nèi)培”的方法加大管理人才引進(jìn)和自身培養(yǎng)，提升水資源管理能力。成立了以院士為主導(dǎo)的水生態(tài)文明建設(shè)專家咨詢委員會(huì)，為九江市城市水生態(tài)文明建設(shè)提供強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。制定出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)干部教育培訓(xùn)工作意見(jiàn)》和《干部職工學(xué)習(xí)教育培訓(xùn)獎(jiǎng)勵(lì)暫行辦法》，為水資源管理人員提供高質(zhì)量的繼續(xù)再教育平臺(tái)。
2.5科學(xué)規(guī)范，加大投入
九江市注重水資源費(fèi)征收的同時(shí)，特別注重水資源費(fèi)的管理和使用，嚴(yán)格執(zhí)行《江西省取水許可和水資源費(fèi)征收管理辦法》規(guī)定的使用范圍，使水資源費(fèi)使用有效合理。水資源費(fèi)使用金額及用途列入了年度財(cái)政預(yù)算。近5年來(lái)，累計(jì)下達(dá)水資源費(fèi)600多萬(wàn)元，全部用于水資源節(jié)約、保護(hù)和管理等方面。僅2017年就下達(dá)超過(guò)200萬(wàn)元用于市級(jí)水資源公報(bào)和旬報(bào)編制、水功能區(qū)及界河監(jiān)測(cè)、水權(quán)試點(diǎn)方案編制等，占全年市級(jí)水資源費(fèi)征收總額的90%。各縣(市、區(qū))也加大了水資源管理的經(jīng)費(fèi)投入，如水資源公報(bào)編制試點(diǎn)縣投入20萬(wàn)元用于編制水資源公報(bào)、規(guī)劃水資源論證試點(diǎn)縣投入30萬(wàn)元用于編制規(guī)劃水資源論證報(bào)告。此外，市財(cái)政每年安排50萬(wàn)元院士工作站經(jīng)費(fèi)。
3主要成效
3.1“三條紅線”年度目標(biāo)完成良好
近年來(lái)，全面完成了“三條紅線”年度目標(biāo)。特別是2015年，覆蓋市縣兩級(jí)的水資源“三條紅線”控制指標(biāo)體系全面建立。最嚴(yán)格水資源管理制度有力推進(jìn)，通過(guò)運(yùn)用責(zé)任考核機(jī)制，促進(jìn)市縣兩級(jí)聯(lián)動(dòng)抓落實(shí)，政府、企業(yè)、公眾三方合力促實(shí)效，嚴(yán)守水資源管理“三條紅線”，較好地完成了年度目標(biāo)。用水總量得到有效控制，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)及水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率逐年提高。
3.2水資源管理改革攻堅(jiān)任務(wù)破局顯效
認(rèn)真貫徹黨的及一中、二中、三中全會(huì)精神，緊緊圍繞水利改革發(fā)展新形勢(shì)和新任務(wù)，整合市直相關(guān)部門力量，在多領(lǐng)域、多方面探索水資源管理改革。水權(quán)制度改革自主建設(shè)、縣級(jí)水資源公報(bào)編制、新區(qū)規(guī)劃水資源論證等一批水資源管理改革事項(xiàng)穩(wěn)中有進(jìn)，不但激發(fā)了基層水資源管理人員的改革創(chuàng)新活力，而且為構(gòu)建較為完善的水資源管理綜合體系奠定了良好基礎(chǔ)。
3.3水生態(tài)文明建設(shè)格局初步形成
以生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，充分發(fā)揮水資源優(yōu)勢(shì)，做好生態(tài)文明建設(shè)中的水文章，在抓好省級(jí)水生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，開(kāi)展了水生態(tài)文明鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村試點(diǎn)建設(shè)和自主創(chuàng)建，逐步構(gòu)建起市縣鎮(zhèn)村四級(jí)聯(lián)動(dòng)全覆蓋的水生態(tài)文明格局。大力推進(jìn)九江市水生態(tài)文明城市建設(shè)，啟動(dòng)了首個(gè)城市水生態(tài)文明建設(shè)項(xiàng)目———甘棠湖、南門湖綜合治理工程，開(kāi)展東津水庫(kù)—竹坪河水系連通項(xiàng)目建設(shè)，逐步構(gòu)建起河河連通、河湖連通的活水系統(tǒng)。
3.4水生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度全面加強(qiáng)
推動(dòng)建立部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，通過(guò)開(kāi)展水庫(kù)水環(huán)境及集中式飲用水水源地水利、環(huán)保等部門聯(lián)合執(zhí)法檢查，開(kāi)展入河排污口水利、環(huán)保、建設(shè)、農(nóng)業(yè)等部門聯(lián)合整治，增強(qiáng)了部門間推進(jìn)水資源保護(hù)協(xié)調(diào)配合力度。從2012年起，對(duì)全市39個(gè)重要水功能區(qū)、12個(gè)重要飲用水源地、12個(gè)主要界河斷面和25座重點(diǎn)水庫(kù)開(kāi)展了水質(zhì)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，按月水資源質(zhì)量月報(bào)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)重要水體水質(zhì)狀況的動(dòng)態(tài)跟蹤掌握。完成重點(diǎn)入河排污口的普查登記并編制名錄，實(shí)行動(dòng)態(tài)化管理，不定期開(kāi)展摸底復(fù)核，同時(shí)嚴(yán)格規(guī)范入河排污口設(shè)置審批，維護(hù)水環(huán)境良好狀態(tài)。
3.5節(jié)水型社會(huì)建設(shè)水平不斷提高
深入貫徹節(jié)水優(yōu)先方針，以省級(jí)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)縣為示范，以機(jī)關(guān)節(jié)水載體建設(shè)和節(jié)水宣傳為抓手，以計(jì)劃用水和定額管理為導(dǎo)向，推進(jìn)重點(diǎn)用水戶開(kāi)展水平衡測(cè)試，水資源社會(huì)管理水平和公眾自覺(jué)節(jié)水意識(shí)得到普遍提高。已經(jīng)建成了一批高效節(jié)水示范項(xiàng)目和節(jié)水型機(jī)關(guān)、企業(yè)、小區(qū)。
4體會(huì)與思考
從生態(tài)文明納入中國(guó)特色社會(huì)主義“五位一體”總體布局，到“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時(shí)期治水思路的提出，無(wú)不體現(xiàn)新時(shí)期下中央對(duì)生態(tài)、對(duì)水生態(tài)、對(duì)水資源的開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)的高度重視。自實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度并開(kāi)展年度考核以來(lái)，各級(jí)在水資源管理工作方面開(kāi)展了大量探索和實(shí)踐，各地水資源管理工作也取得了巨大進(jìn)展。由于水資源是一種關(guān)系經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，關(guān)乎群眾切身利益的重要資源，也就決定了水資源管理工作是一種長(zhǎng)期性、持續(xù)性工作，不可能一蹴而就、一勞永逸。因而，在今后的工作中，仍然要從思想認(rèn)識(shí)、基礎(chǔ)能力建設(shè)、制度體系建設(shè)、考核等方面持續(xù)深化水資源管理工作，將最嚴(yán)格水資源管理制度推向縱深。
4.1深化認(rèn)識(shí)，推進(jìn)水資源管理基礎(chǔ)能力建設(shè)
適應(yīng)新常態(tài)下水資源管理新要求，推進(jìn)水資源管理基礎(chǔ)能力建設(shè)。一是重視隊(duì)伍建設(shè)。以充實(shí)壯大隊(duì)伍為關(guān)鍵，以加強(qiáng)思想建設(shè)和能力建設(shè)為重點(diǎn)，以加大水資源管理業(yè)務(wù)培訓(xùn)為途徑，不斷提升基層水資源管理人員綜合素質(zhì)。二是加強(qiáng)水資源信息平臺(tái)建設(shè)。按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)要求，推進(jìn)計(jì)量設(shè)施設(shè)備、在線監(jiān)測(cè)點(diǎn)、水環(huán)境檢測(cè)中心、基層特別是縣一級(jí)水資源監(jiān)控軟硬件平臺(tái)及業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)。三是強(qiáng)化地區(qū)水資源管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制。把水資源保護(hù)作為地方生態(tài)保護(hù)重點(diǎn)，推進(jìn)水利、環(huán)保、建設(shè)、農(nóng)業(yè)等部門溝通協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)信息共享、污染共治。四是穩(wěn)定資金投入。規(guī)范水資源費(fèi)的使用和管理，充分發(fā)揮水資源費(fèi)在促進(jìn)節(jié)約用水，提高用水效率，實(shí)現(xiàn)水資源在部門及地區(qū)間的合理、有效配置。
4.2統(tǒng)籌兼顧，強(qiáng)化水資源管理制度體系建設(shè)
實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，需要全面梳理《中華人民共和國(guó)水法》《中華人民共和國(guó)水污染防治法》及《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》等各類水資源管理現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件，在此基礎(chǔ)上，研究制定更為細(xì)化、操作性更強(qiáng)的配套法規(guī)，逐步形成對(duì)各類上位法的有益補(bǔ)充。結(jié)合地方實(shí)際，科學(xué)、規(guī)范并充分行使地方立法權(quán)，研究制定并出臺(tái)江河流域水污染防治、飲用水水源保護(hù)、地下水保護(hù)、節(jié)約用水等地方性法規(guī)，拓寬并細(xì)化水資源開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)法律法規(guī)體系的覆蓋面。重點(diǎn)解決省市縣三級(jí)、部門之間水資源管理職能界定中存在的缺失和操作性不強(qiáng)等問(wèn)題，明確規(guī)定各級(jí)事權(quán)。
4.3科學(xué)謀劃，有效發(fā)揮考核精準(zhǔn)導(dǎo)向作用
突出水資源管理年度工作任務(wù)，發(fā)揮考核精準(zhǔn)導(dǎo)向作用。一是按照分階段、分步驟全面推進(jìn)水資源管理工作的要求，結(jié)合各級(jí)水利發(fā)展“五年規(guī)劃”任務(wù)及目標(biāo)、水資源管理薄弱事項(xiàng)，制定科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牡胤阶顕?yán)格水資源管理制度考核實(shí)施方案。二是適時(shí)出臺(tái)年度考核實(shí)施方案。圍繞發(fā)揮考核對(duì)各地年度水資源管理工作的推動(dòng)及導(dǎo)向作用，適時(shí)出臺(tái)考核方案，為考核責(zé)任主體有效完成工作任務(wù)提供指導(dǎo)與基本遵循。三是要科學(xué)運(yùn)用考核結(jié)果。將實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度作為市縣兩級(jí)科學(xué)發(fā)展綜合考核評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)考核成績(jī)突出的予以一定獎(jiǎng)勵(lì)，推動(dòng)形成各級(jí)水資源管理工作合力，增強(qiáng)積極性、主動(dòng)性。
5結(jié)語(yǔ)
九江市水資源稟賦較好，但仍需要通過(guò)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，不斷補(bǔ)齊思想、制度、能力上的短板，持續(xù)營(yíng)造良好的水生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，提高人民群眾對(duì)良好水環(huán)境的獲得感。
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作者:楊忠滿 單位:江西省九江市水利局