跨境油氣管道運輸過境自由原則分析

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摘要：過境自由原則是能源過境法律制度領域最重要的基本原則，其產生和發展根源于國家間交往與合作的需要，并歷經國家主權觀念從絕對優先到相對讓渡的嬗變。國際條約法是適用于能源管道的過境自由原則的主要來源，而有關陸上過境自由的國際習慣法規則尚未形成。中國作為新興的能源管道合作發展地區，在開展“一帶一路”能源合作的背景下，應認真考慮接受《能源憲章條約》對中國的臨時適用，簽署更多的諸邊、多邊能源過境協議，切實履行已加入的與過境相關的國際公約中的承諾，把握在能源憲章發展進程中的話語權。

關鍵詞：過境自由；能源管道；能源憲章條約

回顧人類開展活動和交往的過程，“過境”行為可謂如影隨形。自20世紀30年代與能源過境有關的政府間合作開始出現，2006～2014年間，俄羅斯和烏克蘭之間不斷發生的天然氣過境爭端，能源過境運輸在國際能源合作中的重要性日益突出，其恰如一道橋梁，連接著能源產業鏈條從上游的勘探開發向下游的煉化銷售之間的轉化。然而，不同于非歧視原則已經成為過境領域和國際法上一項普遍適用的原則，能源管道的過境自由尚缺乏廣泛的國家實踐和司法判例支持，對于國際法上是否已經存在“過境自由原則”還未有定論。通過追溯和探討過境自由原則的國際法理論基礎，尤其是在能源管道過境領域的條約實踐和國家實踐，全面清晰的認識過境自由原則，是我國進一步開展和加強能源管道合作地理論前提和制度基礎。

1過境自由原則的內涵

隨著現代民族國家的產生以及國際法作為一門專門調整國家間法律關系的法律制度的出現，國際法意義的“過境”（transit）有了其專門的定義，即指“貨物或人員至少在兩個國家的邊境通過”，過境自由原則是指貨物或人員有在至少兩個國家的邊境通過的自由和權利。因此，國際法中的過境總是與至少一個國家（過境國）的領土主權相關。過境國有權根據自己的利益給予過境，也有權否認或限制通過其境內的任何運輸，甚至中斷以前允許的過境。在能源管道過境領域，雖然迄今國際社會還未有一部統一的國際能源管道運輸條約的出現，但是，隨著相關國際條約和法律制度的發展與演變，過境自由原則已被普遍認為是過境運輸領域一條具有基礎意義的原則，該原則的外延和內涵也在不斷拓展并日漸明晰。

2過境自由原則的實效分析

2.1過境自由原則的法律實踐

（1）一般性國際條約中的過境自由原則。第一部分是過境制度在國際條約上的早期出現和發展。包括1919年國際聯盟時代的《國際聯盟盟約》首次提出與過境制度相關的過境自由和平等待遇原則1921年《巴賽羅那過境自由協定規約》第一次在國際條約中對過境權做出明確規定。第二部分是隨著海洋法的發展和公海自由原則的確立，聯合國主持制定有關公約。包括1958年《日內瓦海洋公約》確認所有國家有權在公海和大陸架上鋪設海底管道；1965年《內陸國過境貿易公約》第一次在國際條約中對內陸國過境問題進行專門規定；尤其是1982年《聯合國海洋法公約》確定了海底管道的法律制度和內陸國過境規則。第三部分是WTO主持的與國際貿易制度相關的GATT、TRIPS和《貿易便利化協議》。GATT1947第5條“過境自由”對適用于所有貨物的一般過境權做出了規定并被其后的GATT1994全部接受，而《貿易便利化協定》則進一步澄清和細化了GATT1994有關過境自由的規定。（2）《能源憲章條約》中的能源管道過境自由。除了上述國際公約外，1994年《能源憲章條約》是一項專門針對國際能源問題的國際公約，涵蓋能源合作（貿易，投資，過境，能源效率，爭端解決）所有方面，也是第一個闡述能源過境詳細原則的多邊文書。《能源憲章條約》第7條第1、4款的規定涉及能源過境的過境自由原則。規定每個締約方應“采取必要的措施促進過境運輸”，不得“在起運地，目的地或所有權方面進行歧視，以及由這些差異而產生價格歧視”，不能“無理由的拖延、限制或增加過境費用”且過境請求受跨國管道的國民待遇要求的限制。第7條第5款的規定還涉及能源過境自由的例外。

2.2國家間有關能源管道過境自由原則的條約實踐

有關能源管道過境的政府間協議為所有協議締約方規定了確保管道流量過境的義務，通常包含為實現該項目所必需的授予土地權利的義務，確保締約方不干擾或便利項目的建設和運行的義務，以及要求締約國不要征收（附加）稅的義務，這些條約義務的規定和履行都體現出過境自由原則的重要地位。具體來說，其中有一些屬于結果義務（obligationofresult），如“不允許或要求中斷或限制天然氣運輸自由”（“納布科協定”第7.2條）；保證通過天然氣管道的天然氣能源充分和不受限制地過境（俄羅斯－希臘南溪協議第9條；俄羅斯－保加利亞南溪協議第10條；俄羅斯－匈牙利南溪協議第8條）。有一些屬于行為義務（obligationofmeans），如對在其領土內的項目部分的運行采取一切必要措施的義務，以及“確保天然氣不間斷流通”（ITGI協定第2條）；承諾盡一切努力確保通過石油管道不間斷運輸石油（布爾加斯－亞歷山大波利斯協定第1條）。如果過境國中斷或減少過境，將會違反所有這些過境義務，也會違背過境自由原則的要求。

3對過境自由原則的評價

過境自由從來不是一項絕對權利，該權利的獲得和行使更多的基于各國在雙邊或多邊國際條約中做出的承諾以及在條約項下履行的義務，是基于國家主權權利的行使而進行的權利讓渡。在《能源憲章條約》制度內，過境自由被認為是締約方集體能源安全的一個關鍵問題，因為能源資源從生產者到消費者的路徑需要越來越多地跨越多個國家邊界。隨著國家主權觀念從絕對向相對轉變，過境自由權利也在國際習慣法和國際條約中獲得越來越多的關注和承認，能源過境自由的基本原則地位日益清晰。自格老秀斯于國際法的形成年代提出“海洋自由原則”以來，國際法上關于“過境自由”的國際習慣的最后一項一般性研究是1957年勞特派特的《國際法中的過境自由》一文，該文將過境權稱為“不完美的權利”，在充分認可“過境自由是群體間最基本的需要之一”的同時，對于“過境自由”能否成為一項國際習慣法上的規則，并未給出肯定的回答。換言之，過境自由原則還沒有達到像“公海自由原則”這樣的習慣國際法的地位和效力，其是能源過境合作各方追求并希望達到的目標。

4過境自由原則對我國開展能源管道合作的啟示

4.1考慮接受《能源憲章條約》對中國的臨時適用

目前，與中國已經簽署了管道過境合作協議的國家中，哈薩克斯坦、土庫曼斯坦和烏茲別克斯坦都屬于《能源憲章條約》締約方而非WTO成員方，接受《能源憲章條約》一方面可將以“過境自由原則”為基礎的過境規則納入中國與這些國家進行的能源貿易和運輸合作中，可以確保對中國供應的油氣資源不會半路被攔截，使中國成為比俄羅斯更安全的油氣資源輸送目的地，且條約項下的能源投資保護、非歧視待遇等都將對中國和中國的投資者適用；另一方面，加入《能源憲章條約》也會使中國承擔遵守過境爭端解決機制的約束，承擔環境安全標準的要求等義務。從給予中國的跨國能源企業更大的安全感，鼓勵能源投資與合作有序進行的角度出發，中國可以采用過渡式地加入程序，接受《能源憲章條約》對中國的臨時適用，并在一段時間的實踐后決定是否最終批準加入。

4.2簽署更多的諸邊、多邊能源過境協議

由于過境自由的國際習慣法尚未形成，各個國家都是基于雙邊或多邊條約下的授權而享有過境權利。迄今中國和俄羅斯、哈薩克斯坦、土庫曼斯坦、烏茲別克斯坦和緬甸分別簽訂了多項油氣管道合作項目協議，隨著能源合作的深入開展，中國也面臨協調不同國家之間利益和矛盾的局面。因此，中國尚需簽署更多的諸邊、多邊能源過境協議，發揮過境自由原則的條約法規則效力，通過更多有關過境自由的條約實踐更好的建立和維護能源過境運輸的紐帶，明確絲綢之路能源帶所覆蓋的能源生產國、消費國和過境國對長期能源供應、需求和過境運輸的承諾，促進“絲綢之路經濟帶”的區域能源合作的網絡走向明朗和清晰。

4.3切實履行已加入的國際公約所規定的便利過境責任

中國是WTO成員國，且已于2015年9月完成接受《貿易便利化協定》的國內核準程序。隨著《貿易便利化協定》生效在即，履行協定下的責任近在咫尺，通過全面審查與過境相關的海關監管措施，做好協定項下免征稅費、不歧視、手續簡化、協調成員方合作等各項承諾，清理阻礙過境自由的邊境執法措施，既是履行已加入的國際公約所規定的便利過境承諾的體現，也是謀求“絲綢之路經濟帶”背景下區域能源合作與發展的有效路徑。

4.4把握在能源憲章進程以及全球能源治理中的話語權

2015年5月在海牙舉辦的能源憲章部長級會議通過了新的《國際能源憲章》，中國在會議上簽署了該文件。新的《國際能源憲章》體現出“去歐洲化”的發展傾向，旨在構建以國際能源合作和監管為核心的多邊治理框架，這與中國所倡議的“一帶一路”建設規劃不謀而合。中國應把握能源憲章現代化進程的權利困境所提供的機遇，著力提供和建立起相應的國際能源治理體系，在制定有關能源過境的規則中發出自己的聲音，為中國開展多邊能源合作，解決能源過境爭端，實現能源安全和全球能源治理提供支持。

參考文獻：

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[3]楊澤偉：《主權論——國際法上的主權問題及其發展趨勢研究》[M].北京大學出版社,2006.

[9]單文華,王鵬,王晗.“一帶一路”建設背景下中國加入《能源憲章條約》的成本收益分析[J].國際法研究,2016(1).

作者：張穎 單位：陜西警官職業學院