山東的公路運(yùn)輸管理政策
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一、營運(yùn)汽車運(yùn)輸?shù)墓芾?/p>
1927年之后，為了提高公路運(yùn)營效率，山東省建設(shè)廳允許商民承租汽車路，并于1929年頒布了臨時(shí)辦法，規(guī)定承領(lǐng)商民于承領(lǐng)時(shí)應(yīng)繳納全月路租，租率由承領(lǐng)商民投標(biāo)確定，以投票最高額者為承領(lǐng)人。根據(jù)投標(biāo)規(guī)則臨時(shí)規(guī)定。凡承領(lǐng)某路設(shè)立汽車行的須由承領(lǐng)人造具創(chuàng)辦理由書、汽車行組織、汽車式樣牌號(hào)與電力之強(qiáng)度及其輛數(shù)、創(chuàng)辦費(fèi)用概算書、營業(yè)收支概算書、路線圖、資本總額、承領(lǐng)人基本情況等呈請建設(shè)廳轉(zhuǎn)呈省政府備案，承領(lǐng)人確定后，應(yīng)于“相當(dāng)期間內(nèi)”繳納全月路租，呈請建設(shè)廳應(yīng)發(fā)給執(zhí)照車牌并繳納執(zhí)照費(fèi)5元、印花稅費(fèi)2元、車牌工料費(fèi)每面10元。汽車行立案后如果再行停辦，須呈準(zhǔn)建設(shè)廳并繳銷牌照，“所繳路租概不發(fā)還”。汽車行承領(lǐng)某路后，應(yīng)全路通車，除因路線發(fā)生障礙外，“不得擇路段營業(yè)”。汽車行承領(lǐng)某路之后，須負(fù)擔(dān)該路的建筑改良及養(yǎng)路費(fèi)，改良公路的建筑工程應(yīng)由汽車行造具計(jì)劃，呈請建設(shè)廳核準(zhǔn)后，開始興工。汽車行開業(yè)時(shí)還須向建設(shè)廳提交汽車開到時(shí)刻表、汽車每日往來次數(shù)表、載客等級(jí)價(jià)目表、運(yùn)貨等級(jí)價(jià)目表及行車規(guī)則。汽車行承領(lǐng)某路立案營業(yè)后，省政府如認(rèn)為“有收回省辦之必要時(shí)”，所有汽車行在該路增修之建筑物應(yīng)由建設(shè)廳切實(shí)查核，“估價(jià)給值接收”。汽車路收歸省辦交接時(shí)，如汽車行確因受客觀條件的影響，經(jīng)營有虧損者，得由建設(shè)廳“酌核補(bǔ)償”。汽車行每月須將營業(yè)情形及收支狀況呈報(bào)建設(shè)廳，建設(shè)廳也有責(zé)任通令沿路各縣予以相當(dāng)之保護(hù)。汽車行立案后，其所承領(lǐng)之路線內(nèi)，如有私人自有汽車通行，汽車行可以酌收通行費(fèi)，收費(fèi)數(shù)目由汽車行擬定，軍政各官署公用汽車通行則不須向汽車行交費(fèi)，但除該行外，無論任何汽車均不得在該路營業(yè)[1]。這一時(shí)期，山東的公路修筑起步不久，很難滿足公路運(yùn)輸的需求，省建設(shè)廳決定利用原舊有官道實(shí)施運(yùn)輸，并于1929年頒布《山東省建設(shè)廳暫訂沿用官道汽車營業(yè)規(guī)則》，規(guī)定在同一路線內(nèi)或同一起止地點(diǎn)允許有一汽車行營業(yè)。但如果舊有官道在所修專用汽車路線左右各30里以內(nèi)，而與該路平行的則“概不得沿用汽車營業(yè)”。對于不便通行汽車的官道，如果汽車行情愿自行施工改良加寬營運(yùn)，所有占有土地應(yīng)由汽車行出資購租。汽車行如欲在此類道路上營業(yè)，申請時(shí)遞交以下材料呈請建設(shè)廳轉(zhuǎn)呈省政府核準(zhǔn)立案：開辦理由書、假定章程、指定官道路線起止地點(diǎn)、里數(shù)及經(jīng)過城鎮(zhèn)村莊、實(shí)測舊有官道路面各段寬窄詳細(xì)圖及說明書、擬增修官道路面各段寬窄詳細(xì)圖及說明書、創(chuàng)辦費(fèi)用說明書、營業(yè)收支概算、汽車式樣與電力之強(qiáng)度及其輛數(shù)、資本總和、開辦人之姓名、籍貫、職業(yè)住所[2]。此外，此項(xiàng)營業(yè)呈請立案時(shí)還須向建設(shè)廳繳納保證金，每路線長10里，繳保證金50元，路線在100里以內(nèi)者還應(yīng)繳納勘驗(yàn)費(fèi)50元，每增10里增加2元。呈領(lǐng)牌照時(shí)還要繳執(zhí)照費(fèi)5元，印花票稅2元，車牌工料費(fèi)每面10元。而開業(yè)之時(shí)，汽車行仍須向建設(shè)廳呈繳如下材料：汽車開到時(shí)刻表、汽車往來次數(shù)表、載客等級(jí)價(jià)目表、載貨等級(jí)價(jià)目表及行車規(guī)則。汽車行沿用官道營業(yè)還須繳納路政捐，其捐率規(guī)定如下：乘坐5人或5人以下的客車每輛每月繳捐20元，5人以上每一座位增繳4元；載重1噸以下貨車每輛每月繳捐30元，1噸以上每半噸每年增繳15元。路政捐由汽車行按月照繳建設(shè)廳。按照該規(guī)則，如果建設(shè)廳在上述已營業(yè)官道左右平行30里以內(nèi)另筑專用汽車路并允商辦時(shí)，沿用舊官道營業(yè)的汽車則得“停止?fàn)I業(yè)”[3]。而商民如欲承運(yùn)長途汽車，除須向建設(shè)廳呈繳領(lǐng)照人姓名、年歲、籍貫、職業(yè)住址，路線之起訖、里數(shù)及經(jīng)過地點(diǎn)，汽車牌號(hào)、載重量及其輛數(shù)，資本總額，營業(yè)收入概算外，還須按月向建設(shè)廳繳納車捐，領(lǐng)取捐票[4]。各種車輛每月應(yīng)向建設(shè)廳繳車捐數(shù)目規(guī)定如下：（一）客車容五人或五人以上者月捐四十元，（二）客車容六至十人者月捐八十元，（三）客車容十一人至十五人者月捐一百元，（四）客車容十六人至二十人者月捐一百五十元，（五）貨車載重一噸以上不足兩噸者月捐四十元，（六）貨車載重兩噸以上不足三噸者月捐六十元[5]。之后，省建設(shè)廳公布各區(qū)汽車路局招用商車暫行辦法，車商如欲在各區(qū)行駛汽車，須將“擬在何處行駛及車輛數(shù)目、牌號(hào)、載重?cái)?shù)量”呈報(bào)建設(shè)廳登記，各區(qū)運(yùn)營車輛數(shù)目建設(shè)廳“酌量營業(yè)情形規(guī)定”。與先前不同的是，此次辦法中規(guī)定，商車營運(yùn)的道路修筑費(fèi)、行車管理等費(fèi)“由公家擔(dān)負(fù)”，修理汽車、雇用司機(jī)及汽油等費(fèi)用歸車商擔(dān)負(fù)。所有營業(yè)收入官商按成分配，其分配成數(shù)按照各該區(qū)營業(yè)情形由建設(shè)廳規(guī)定，票款如有意外損失，官商同樣按照收入分配比例擔(dān)負(fù)。一區(qū)內(nèi)如有兩家以上車商時(shí)，該區(qū)的路線由各車商輪流行駛，其收入除公家提成外，各車商應(yīng)分之?dāng)?shù)以其車輛所售票價(jià)多寡為依據(jù)，票價(jià)多寡則以路簽為憑證，車輛之輪流及車商應(yīng)得成數(shù)的分配方法由各車商自行商定。為掌握車商的收入以便分成，建設(shè)廳規(guī)定“車商應(yīng)得收入之成數(shù)，路局應(yīng)于每五日撥付一次，隨時(shí)取得臨時(shí)收據(jù)”，但為節(jié)省手續(xù)起見，“其零數(shù)于月終清結(jié)換取正式收據(jù)”，倘遇阻礙，各站票款不能按時(shí)解局時(shí)，車商不得要求墊付。建設(shè)廳還利用手中的權(quán)力“以私濟(jì)公”，規(guī)定各路局工作人員因公出差可免費(fèi)乘坐商車，“但每次不得超過車座十分之二”[6]。因辦法中某些具體條文模糊不清，各區(qū)局在實(shí)施中某些環(huán)節(jié)難免不知如何操作。如昌邑等縣建設(shè)局即曾呈請?jiān)诳h境行駛汽車，而路局表示“勢難逐縣設(shè)站，致多耗費(fèi)”，故次年，建設(shè)廳又?jǐn)M訂招用商車補(bǔ)充辦法8條，確定車商應(yīng)自領(lǐng)得登記證開始營業(yè)之月份起，按月于每月5日以前向該管區(qū)汽車路局繳納車捐，客車每輛每月60元，貨車每輛每月40元；營業(yè)汽車的票價(jià)由該區(qū)汽車路局規(guī)定，車商不得自由增減，其一切行車事宜也應(yīng)受路局的監(jiān)督與指揮[7]。全省汽車路管理局成立后又對招用商車辦法進(jìn)行了改革，頒布《登記商車暫行辦法》及《管理商車暫行辦法》，改招用商車為管理商車。1936年7月，經(jīng)委會(huì)針對專營公路，即有定班定價(jià)的運(yùn)輸業(yè)務(wù)而負(fù)養(yǎng)路責(zé)任的公路，公布《各省市專營公路征收營業(yè)汽車通行費(fèi)規(guī)則》，對于征收營業(yè)汽車通行費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定如下：7乘客以內(nèi)的小汽車，每車每公里自2分至6分；乘人的大號(hào)汽車，每7位或余未滿7位作一單位，按前項(xiàng)遞進(jìn)計(jì)費(fèi)；經(jīng)過未辦貨運(yùn)公路之運(yùn)貨汽車，不分大小，免收通行費(fèi)，或征收每車每公里自2分至6分；經(jīng)過已辦貨運(yùn)公路之運(yùn)貨汽車，不分大小，按上一項(xiàng)加倍計(jì)算。營業(yè)汽車如欲通行于專營公路者，須先在該路最近車站，照章納費(fèi)，取具收據(jù)，并領(lǐng)取通行證，張貼于車前玻璃上，如漏購?fù)ㄐ凶C者，“應(yīng)加倍納費(fèi)”[8]。
二、非營業(yè)性汽車的政策
除了營運(yùn)車輛，建設(shè)廳對于軍用、公用汽車及自備車輛的登記、管理制度也陸續(xù)頒布。1931年建設(shè)廳即頒布《管理非營業(yè)長途汽車辦法》，但當(dāng)時(shí)汽車數(shù)量較少，有些條款也不健全。在全省汽車路管理局統(tǒng)一管理時(shí)期，省建設(shè)廳修正了管理非營業(yè)長途汽車辦法，規(guī)定凡軍用、公用的非營業(yè)長途汽車應(yīng)備具正式文件并書明行車事由后向建設(shè)廳請領(lǐng)通行執(zhí)照，期滿需繳銷。軍用、公用的非營業(yè)長途汽車持有上述通行執(zhí)照經(jīng)過各汽車路時(shí)均免費(fèi)通行，不過須先向起站領(lǐng)取路簽，每至沿途各站均須“停駛查驗(yàn)”，并交止站收回后呈送汽車路管理局備查。通行執(zhí)照暫分臨時(shí)、長期兩種。臨時(shí)執(zhí)照，適用于一定路線及日期的行駛者，長期執(zhí)照適用于無一定路線及日期行駛者。如欲請領(lǐng)長期執(zhí)照，應(yīng)于請領(lǐng)時(shí)書明車輛牌號(hào)、載重及座位數(shù)目，并附繳2寸汽車照片兩張，一張粘附執(zhí)照，一張存廳備查。同時(shí)還應(yīng)書明起止站間、往返日期、車輛牌號(hào)、乘坐人數(shù)或載重?cái)?shù)量，長期執(zhí)照以3個(gè)月為限，臨時(shí)執(zhí)照以往返一次為限。辦法還規(guī)定，軍用或公用的非營業(yè)長途汽車不得搭攬乘客、代運(yùn)貨物，不得載運(yùn)違禁物品。而個(gè)人自用或借用長途汽車無營業(yè)性質(zhì)者，行駛已通汽車路線時(shí)，須向汽車路管理局所屬各站購買自備汽車通行票，購買時(shí)，須聲明姓名、住址、乘坐人數(shù)和運(yùn)輸貨物名稱、數(shù)量、起止站點(diǎn)，由站長詳細(xì)填寫于通行票背面，用作路簽，憑此在通行汽車路線行駛，沿途各站須停駛查驗(yàn)，交止站收回，呈局備查[9]。非營業(yè)長途客車的通行票收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)如下：行駛已通客車路線除司機(jī)一人免收票費(fèi)外，按車內(nèi)乘坐人數(shù)、起止站間、每人均按普通票半價(jià)收費(fèi)，但未滿4歲的孩童免收票費(fèi)；行駛已通客車路線如無人乘坐僅司機(jī)一人者，按起止站間照一人普通車票半價(jià)收費(fèi)。貨車通行票收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)則為：行駛已通貨車路線，無論載貨若干，按起止站間，在200里以內(nèi)者收費(fèi)4元，300里以內(nèi)者收費(fèi)6元，400里以內(nèi)者收費(fèi)8元，500里以內(nèi)者收費(fèi)10元，超過500里的統(tǒng)一收費(fèi)20元；行駛已通貨車路線，如未裝載貨物，僅司機(jī)一人者，無論里程遠(yuǎn)近一律收費(fèi)4元；行駛已通客車而未通貨車路線無論裝貨與否及里程遠(yuǎn)近，一律收費(fèi)2元。此外，凡在汽車路管理局通車路線行駛貨車，除購買貨車通行票外，如有押貨人則須按起止站間每人按普通票半價(jià)收費(fèi)。自備客車或貨車購得通行票后，無論行駛已通車及未通車路線，均不得搭攬乘客、代運(yùn)貨物，違者不準(zhǔn)通行，且要呈汽車路管理局察情形后處以20元以下罰金。如凡未購得通行票之自備客車或貨車不得行駛已通汽車路線，違者處以20元以上40元以下罰金。自備客車或貨車如運(yùn)違禁物品經(jīng)站查明，“應(yīng)立交當(dāng)?shù)厮痉C(jī)關(guān)依法懲辦”[10]。
三、交通警察的缺失及路政設(shè)施建設(shè)
1.交通警察。交通警察作用在于防止交通之危險(xiǎn)、增進(jìn)交通之便利、保護(hù)道路橋梁及謀交通利用者的安全[11]。中國近代自有警察開始，指揮交通就是警察的職責(zé)之一，各城市繁華路口處的守望崗警負(fù)有維持治安與指揮車馬行人的雙重責(zé)任，交通指揮方法是所有警察的一項(xiàng)必修課。北京、天津等大城市自清末起就陸續(xù)頒行過馬路規(guī)則、管理車輛通行規(guī)則等，1928年上海還仿效日本訂有陸上交通規(guī)則、道路取締規(guī)則、警棍指揮交通辦法等法規(guī)[12]。但在20世紀(jì)30年代以前，警察管理交通僅是兼職，各地既無統(tǒng)一的交通規(guī)則和指揮辦法，也無專職交通警察的設(shè)置。隨著公路建設(shè)及公路運(yùn)輸事業(yè)的發(fā)展，“行駛迅速的各種車輛往來如織”，尤其在人煙稠密、商業(yè)繁盛的區(qū)域，危險(xiǎn)尤其容易發(fā)生。廣州、漢口等地首先出現(xiàn)專職指揮交通的警察，1929年廣州警察教練所“為造就交通警察人才起見”，首次設(shè)立交通班，以培養(yǎng)交通警察，首批畢業(yè)實(shí)習(xí)后，即“分派各區(qū)，充任交通警察”，原來由普通行政崗位行交通警察之職的人員則“調(diào)回普通崗位”[13]。直至1934年，全國交通警察專員會(huì)議才作出決議，各都市警察教育機(jī)關(guān)內(nèi)應(yīng)設(shè)法設(shè)置交通警察專業(yè)班或補(bǔ)習(xí)班，以培養(yǎng)專門人才[14]。山東除在1935年設(shè)立護(hù)路警察，負(fù)責(zé)養(yǎng)護(hù)公路外，各地并無專門的交通警察組織，省會(huì)警察局也僅以“交通警察周旋于車輛行人之間，非訓(xùn)練指揮有素不足以指揮裕如”，分期訓(xùn)練官長，再由各區(qū)官長訓(xùn)練交通警士以“整理交通”[15]。2.相關(guān)路政設(shè)施。為劃一各省市境內(nèi)公路交通標(biāo)志及號(hào)志，以保行車安全而便公路管理，全國公路交通委員會(huì)于1936年制定《各省市公路交通標(biāo)志號(hào)志設(shè)置保護(hù)規(guī)則》，將公路交通標(biāo)志分為禁令標(biāo)志、警告標(biāo)志、指示標(biāo)志三種，公路交通號(hào)志分路線號(hào)志、里程號(hào)志、橋梁號(hào)志、涵洞號(hào)志四種。其中禁令標(biāo)志一律用紅邊白底的圓形板，以“直徑至少60公分、邊緣寬5公分”為度，內(nèi)部以黑色符號(hào)標(biāo)明其所禁止之事項(xiàng)。警告標(biāo)志一律用紅邊白底之等邊三角形板。指示標(biāo)志則分如下五類：指示停放汽車人力車或普通一切車輛者，用藍(lán)邊白底之正方形板，每邊長至少60公分，內(nèi)部用黑色符號(hào)標(biāo)明其所指示之事項(xiàng)；指示學(xué)校、醫(yī)院之所在者，用正方形板，每邊長至少16公分，學(xué)校用藍(lán)邊白底黑字，醫(yī)院用藍(lán)邊白底紅十字；地名牌用紅邊白底之矩形板至少寬80公分；指路牌用紅邊白底之劍形板，至少寬25公分，一端成60度尖角，內(nèi)部用黑字標(biāo)明該處與他處之距離；特種地名牌，用紅邊白底之矩形板，至少寬1米，中部以黑字標(biāo)明該地地名及與其他重要市鎮(zhèn)之距離。此外，該規(guī)則對于各種標(biāo)志號(hào)牌應(yīng)如何懸掛都做了詳細(xì)規(guī)定。對于路線號(hào)志中的里程牌，其里程計(jì)算法規(guī)定如下：干支路線之通達(dá)首都者，概以首都為起點(diǎn)，量至江蘇省，與鄰省邊界，或海岸線為止；干支路線不經(jīng)過首都而經(jīng)過省會(huì)者，概以省會(huì)為起點(diǎn)；干支線不經(jīng)過首都省會(huì)而起訖于省之邊境者則以東端或北端之邊境處為起點(diǎn)；干支線不經(jīng)過首都省會(huì)而又不起訖于省之邊境者，則以其東端或北端與干線交叉處為起點(diǎn)；支線之一端在省之邊境而其他一端在與干線交叉處者，則以在省之邊境處為起點(diǎn)；路線之起點(diǎn)在首都或省會(huì)中者，應(yīng)擇定重要建筑物或碑塔所在處為零公里。里程牌應(yīng)安設(shè)于自起點(diǎn)前進(jìn)方向之左邊，與行車方向正對，其外側(cè)面以離路肩邊30公分為度。零公里牌，除起自邊界者照常設(shè)置并加設(shè)分界標(biāo)記外，其余各處不需設(shè)置，但起點(diǎn)在市內(nèi)者，應(yīng)于5公里或10公里處加設(shè)指路牌，起點(diǎn)在公路交叉處者，應(yīng)于1公里處加設(shè)指路牌，均須注明起點(diǎn)所在。橋梁標(biāo)志應(yīng)標(biāo)于橋之右側(cè)，均用白底黑字、涵洞號(hào)志、應(yīng)標(biāo)于順里程起點(diǎn)方向之右側(cè)端、墻上面之中央，其涵洞所在地之里程數(shù)，標(biāo)于其左側(cè)端墻之中央，均用白底黑字。各公路交通標(biāo)志及號(hào)志，應(yīng)由各省市主管機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)設(shè)置，必要時(shí)全國道路交通委員會(huì)予以津貼。每年2月至3月，應(yīng)由看路機(jī)關(guān)油漆一次，有損壞缺少者，應(yīng)隨時(shí)更換補(bǔ)充[16]。是年，道路交通委員會(huì)還通過了在公路設(shè)置信號(hào)燈的建議，即在十字路口設(shè)信號(hào)燈，須采用紅綠黃三色燈制，紅燈表示停止，綠燈表示前進(jìn)，黃燈的界說則為“在車夫尚未開入十字路口時(shí)，黃燈仍禁止其開入，倘車夫已開入十字路口時(shí)，黃燈命其讓開十字路口”[17]。但直至抗戰(zhàn)前，交通信號(hào)燈僅出現(xiàn)在某些大都市內(nèi)，在山東的公路上少有設(shè)置。總體來看，囿于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及汽車工業(yè)、石油產(chǎn)業(yè)的局限，民國時(shí)期山東的公路運(yùn)輸總體上還處于較低水平，無法與鐵路抗衡。但從另一方面來看，公路運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展為偏遠(yuǎn)地區(qū)民眾的出行提供了便利，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)落后、民智低下的鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。且從20世紀(jì)20年代公路建設(shè)真正起步至抗戰(zhàn)前僅十多年時(shí)間，此間山東在公路運(yùn)輸管理方面，汽車牌照發(fā)放、營運(yùn)道路的養(yǎng)護(hù)、營運(yùn)線路的管理及公路設(shè)施的設(shè)計(jì)布局已初具現(xiàn)代公路管理模式的雛形。
作者：劉娜 單位：山東女子學(xué)院旅游學(xué)院
