山東的公路運輸管理政策
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一、營運汽車運輸的管理
1927年之后，為了提高公路運營效率，山東省建設廳允許商民承租汽車路，并于1929年頒布了臨時辦法，規定承領商民于承領時應繳納全月路租，租率由承領商民投標確定，以投票最高額者為承領人。根據投標規則臨時規定。凡承領某路設立汽車行的須由承領人造具創辦理由書、汽車行組織、汽車式樣牌號與電力之強度及其輛數、創辦費用概算書、營業收支概算書、路線圖、資本總額、承領人基本情況等呈請建設廳轉呈省政府備案，承領人確定后，應于“相當期間內”繳納全月路租，呈請建設廳應發給執照車牌并繳納執照費5元、印花稅費2元、車牌工料費每面10元。汽車行立案后如果再行停辦，須呈準建設廳并繳銷牌照，“所繳路租概不發還”。汽車行承領某路后，應全路通車，除因路線發生障礙外，“不得擇路段營業”。汽車行承領某路之后，須負擔該路的建筑改良及養路費，改良公路的建筑工程應由汽車行造具計劃，呈請建設廳核準后，開始興工。汽車行開業時還須向建設廳提交汽車開到時刻表、汽車每日往來次數表、載客等級價目表、運貨等級價目表及行車規則。汽車行承領某路立案營業后，省政府如認為“有收回省辦之必要時”，所有汽車行在該路增修之建筑物應由建設廳切實查核，“估價給值接收”。汽車路收歸省辦交接時，如汽車行確因受客觀條件的影響，經營有虧損者，得由建設廳“酌核補償”。汽車行每月須將營業情形及收支狀況呈報建設廳，建設廳也有責任通令沿路各縣予以相當之保護。汽車行立案后，其所承領之路線內，如有私人自有汽車通行，汽車行可以酌收通行費，收費數目由汽車行擬定，軍政各官署公用汽車通行則不須向汽車行交費，但除該行外，無論任何汽車均不得在該路營業[1]。這一時期，山東的公路修筑起步不久，很難滿足公路運輸的需求，省建設廳決定利用原舊有官道實施運輸，并于1929年頒布《山東省建設廳暫訂沿用官道汽車營業規則》，規定在同一路線內或同一起止地點允許有一汽車行營業。但如果舊有官道在所修專用汽車路線左右各30里以內，而與該路平行的則“概不得沿用汽車營業”。對于不便通行汽車的官道，如果汽車行情愿自行施工改良加寬營運，所有占有土地應由汽車行出資購租。汽車行如欲在此類道路上營業，申請時遞交以下材料呈請建設廳轉呈省政府核準立案：開辦理由書、假定章程、指定官道路線起止地點、里數及經過城鎮村莊、實測舊有官道路面各段寬窄詳細圖及說明書、擬增修官道路面各段寬窄詳細圖及說明書、創辦費用說明書、營業收支概算、汽車式樣與電力之強度及其輛數、資本總和、開辦人之姓名、籍貫、職業住所[2]。此外，此項營業呈請立案時還須向建設廳繳納保證金，每路線長10里，繳保證金50元，路線在100里以內者還應繳納勘驗費50元，每增10里增加2元。呈領牌照時還要繳執照費5元，印花票稅2元，車牌工料費每面10元。而開業之時，汽車行仍須向建設廳呈繳如下材料：汽車開到時刻表、汽車往來次數表、載客等級價目表、載貨等級價目表及行車規則。汽車行沿用官道營業還須繳納路政捐，其捐率規定如下：乘坐5人或5人以下的客車每輛每月繳捐20元，5人以上每一座位增繳4元；載重1噸以下貨車每輛每月繳捐30元，1噸以上每半噸每年增繳15元。路政捐由汽車行按月照繳建設廳。按照該規則，如果建設廳在上述已營業官道左右平行30里以內另筑專用汽車路并允商辦時，沿用舊官道營業的汽車則得“停止營業”[3]。而商民如欲承運長途汽車，除須向建設廳呈繳領照人姓名、年歲、籍貫、職業住址，路線之起訖、里數及經過地點，汽車牌號、載重量及其輛數，資本總額，營業收入概算外，還須按月向建設廳繳納車捐，領取捐票[4]。各種車輛每月應向建設廳繳車捐數目規定如下：（一）客車容五人或五人以上者月捐四十元，（二）客車容六至十人者月捐八十元，（三）客車容十一人至十五人者月捐一百元，（四）客車容十六人至二十人者月捐一百五十元，（五）貨車載重一噸以上不足兩噸者月捐四十元，（六）貨車載重兩噸以上不足三噸者月捐六十元[5]。之后，省建設廳公布各區汽車路局招用商車暫行辦法，車商如欲在各區行駛汽車，須將“擬在何處行駛及車輛數目、牌號、載重數量”呈報建設廳登記，各區運營車輛數目建設廳“酌量營業情形規定”。與先前不同的是，此次辦法中規定，商車營運的道路修筑費、行車管理等費“由公家擔負”，修理汽車、雇用司機及汽油等費用歸車商擔負。所有營業收入官商按成分配，其分配成數按照各該區營業情形由建設廳規定，票款如有意外損失，官商同樣按照收入分配比例擔負。一區內如有兩家以上車商時，該區的路線由各車商輪流行駛，其收入除公家提成外，各車商應分之數以其車輛所售票價多寡為依據，票價多寡則以路簽為憑證，車輛之輪流及車商應得成數的分配方法由各車商自行商定。為掌握車商的收入以便分成，建設廳規定“車商應得收入之成數，路局應于每五日撥付一次，隨時取得臨時收據”，但為節省手續起見，“其零數于月終清結換取正式收據”，倘遇阻礙，各站票款不能按時解局時，車商不得要求墊付。建設廳還利用手中的權力“以私濟公”，規定各路局工作人員因公出差可免費乘坐商車，“但每次不得超過車座十分之二”[6]。因辦法中某些具體條文模糊不清，各區局在實施中某些環節難免不知如何操作。如昌邑等縣建設局即曾呈請在縣境行駛汽車，而路局表示“勢難逐縣設站，致多耗費”，故次年，建設廳又擬訂招用商車補充辦法8條，確定車商應自領得登記證開始營業之月份起，按月于每月5日以前向該管區汽車路局繳納車捐，客車每輛每月60元，貨車每輛每月40元；營業汽車的票價由該區汽車路局規定，車商不得自由增減，其一切行車事宜也應受路局的監督與指揮[7]。全省汽車路管理局成立后又對招用商車辦法進行了改革，頒布《登記商車暫行辦法》及《管理商車暫行辦法》，改招用商車為管理商車。1936年7月，經委會針對專營公路，即有定班定價的運輸業務而負養路責任的公路，公布《各省市專營公路征收營業汽車通行費規則》，對于征收營業汽車通行費的標準規定如下：7乘客以內的小汽車，每車每公里自2分至6分；乘人的大號汽車，每7位或余未滿7位作一單位，按前項遞進計費；經過未辦貨運公路之運貨汽車，不分大小，免收通行費，或征收每車每公里自2分至6分；經過已辦貨運公路之運貨汽車，不分大小，按上一項加倍計算。營業汽車如欲通行于專營公路者，須先在該路最近車站，照章納費，取具收據，并領取通行證，張貼于車前玻璃上，如漏購通行證者，“應加倍納費”[8]。
二、非營業性汽車的政策
除了營運車輛，建設廳對于軍用、公用汽車及自備車輛的登記、管理制度也陸續頒布。1931年建設廳即頒布《管理非營業長途汽車辦法》，但當時汽車數量較少，有些條款也不健全。在全省汽車路管理局統一管理時期，省建設廳修正了管理非營業長途汽車辦法，規定凡軍用、公用的非營業長途汽車應備具正式文件并書明行車事由后向建設廳請領通行執照，期滿需繳銷。軍用、公用的非營業長途汽車持有上述通行執照經過各汽車路時均免費通行，不過須先向起站領取路簽，每至沿途各站均須“停駛查驗”，并交止站收回后呈送汽車路管理局備查。通行執照暫分臨時、長期兩種。臨時執照，適用于一定路線及日期的行駛者，長期執照適用于無一定路線及日期行駛者。如欲請領長期執照，應于請領時書明車輛牌號、載重及座位數目，并附繳2寸汽車照片兩張，一張粘附執照，一張存廳備查。同時還應書明起止站間、往返日期、車輛牌號、乘坐人數或載重數量，長期執照以3個月為限，臨時執照以往返一次為限。辦法還規定，軍用或公用的非營業長途汽車不得搭攬乘客、代運貨物，不得載運違禁物品。而個人自用或借用長途汽車無營業性質者，行駛已通汽車路線時，須向汽車路管理局所屬各站購買自備汽車通行票，購買時，須聲明姓名、住址、乘坐人數和運輸貨物名稱、數量、起止站點，由站長詳細填寫于通行票背面，用作路簽，憑此在通行汽車路線行駛，沿途各站須停駛查驗，交止站收回，呈局備查[9]。非營業長途客車的通行票收費標準如下：行駛已通客車路線除司機一人免收票費外，按車內乘坐人數、起止站間、每人均按普通票半價收費，但未滿4歲的孩童免收票費；行駛已通客車路線如無人乘坐僅司機一人者，按起止站間照一人普通車票半價收費。貨車通行票收費標準則為：行駛已通貨車路線，無論載貨若干，按起止站間，在200里以內者收費4元，300里以內者收費6元，400里以內者收費8元，500里以內者收費10元，超過500里的統一收費20元；行駛已通貨車路線，如未裝載貨物，僅司機一人者，無論里程遠近一律收費4元；行駛已通客車而未通貨車路線無論裝貨與否及里程遠近，一律收費2元。此外，凡在汽車路管理局通車路線行駛貨車，除購買貨車通行票外，如有押貨人則須按起止站間每人按普通票半價收費。自備客車或貨車購得通行票后，無論行駛已通車及未通車路線，均不得搭攬乘客、代運貨物，違者不準通行，且要呈汽車路管理局察情形后處以20元以下罰金。如凡未購得通行票之自備客車或貨車不得行駛已通汽車路線，違者處以20元以上40元以下罰金。自備客車或貨車如運違禁物品經站查明，“應立交當地司法機關依法懲辦”[10]。
三、交通警察的缺失及路政設施建設
1.交通警察。交通警察作用在于防止交通之危險、增進交通之便利、保護道路橋梁及謀交通利用者的安全[11]。中國近代自有警察開始，指揮交通就是警察的職責之一，各城市繁華路口處的守望崗警負有維持治安與指揮車馬行人的雙重責任，交通指揮方法是所有警察的一項必修課。北京、天津等大城市自清末起就陸續頒行過馬路規則、管理車輛通行規則等，1928年上海還仿效日本訂有陸上交通規則、道路取締規則、警棍指揮交通辦法等法規[12]。但在20世紀30年代以前，警察管理交通僅是兼職，各地既無統一的交通規則和指揮辦法，也無專職交通警察的設置。隨著公路建設及公路運輸事業的發展，“行駛迅速的各種車輛往來如織”，尤其在人煙稠密、商業繁盛的區域，危險尤其容易發生。廣州、漢口等地首先出現專職指揮交通的警察，1929年廣州警察教練所“為造就交通警察人才起見”，首次設立交通班，以培養交通警察，首批畢業實習后，即“分派各區，充任交通警察”，原來由普通行政崗位行交通警察之職的人員則“調回普通崗位”[13]。直至1934年，全國交通警察專員會議才作出決議，各都市警察教育機關內應設法設置交通警察專業班或補習班，以培養專門人才[14]。山東除在1935年設立護路警察，負責養護公路外，各地并無專門的交通警察組織，省會警察局也僅以“交通警察周旋于車輛行人之間，非訓練指揮有素不足以指揮裕如”，分期訓練官長，再由各區官長訓練交通警士以“整理交通”[15]。2.相關路政設施。為劃一各省市境內公路交通標志及號志，以保行車安全而便公路管理，全國公路交通委員會于1936年制定《各省市公路交通標志號志設置保護規則》，將公路交通標志分為禁令標志、警告標志、指示標志三種，公路交通號志分路線號志、里程號志、橋梁號志、涵洞號志四種。其中禁令標志一律用紅邊白底的圓形板，以“直徑至少60公分、邊緣寬5公分”為度，內部以黑色符號標明其所禁止之事項。警告標志一律用紅邊白底之等邊三角形板。指示標志則分如下五類：指示停放汽車人力車或普通一切車輛者，用藍邊白底之正方形板，每邊長至少60公分，內部用黑色符號標明其所指示之事項；指示學校、醫院之所在者，用正方形板，每邊長至少16公分，學校用藍邊白底黑字，醫院用藍邊白底紅十字；地名牌用紅邊白底之矩形板至少寬80公分；指路牌用紅邊白底之劍形板，至少寬25公分，一端成60度尖角，內部用黑字標明該處與他處之距離；特種地名牌，用紅邊白底之矩形板，至少寬1米，中部以黑字標明該地地名及與其他重要市鎮之距離。此外，該規則對于各種標志號牌應如何懸掛都做了詳細規定。對于路線號志中的里程牌，其里程計算法規定如下：干支路線之通達首都者，概以首都為起點，量至江蘇省，與鄰省邊界，或海岸線為止；干支路線不經過首都而經過省會者，概以省會為起點；干支線不經過首都省會而起訖于省之邊境者則以東端或北端之邊境處為起點；干支線不經過首都省會而又不起訖于省之邊境者，則以其東端或北端與干線交叉處為起點；支線之一端在省之邊境而其他一端在與干線交叉處者，則以在省之邊境處為起點；路線之起點在首都或省會中者，應擇定重要建筑物或碑塔所在處為零公里。里程牌應安設于自起點前進方向之左邊，與行車方向正對，其外側面以離路肩邊30公分為度。零公里牌，除起自邊界者照常設置并加設分界標記外，其余各處不需設置，但起點在市內者，應于5公里或10公里處加設指路牌，起點在公路交叉處者，應于1公里處加設指路牌，均須注明起點所在。橋梁標志應標于橋之右側，均用白底黑字、涵洞號志、應標于順里程起點方向之右側端、墻上面之中央，其涵洞所在地之里程數，標于其左側端墻之中央，均用白底黑字。各公路交通標志及號志，應由各省市主管機關負責設置，必要時全國道路交通委員會予以津貼。每年2月至3月，應由看路機關油漆一次，有損壞缺少者，應隨時更換補充[16]。是年，道路交通委員會還通過了在公路設置信號燈的建議，即在十字路口設信號燈，須采用紅綠黃三色燈制，紅燈表示停止，綠燈表示前進，黃燈的界說則為“在車夫尚未開入十字路口時，黃燈仍禁止其開入，倘車夫已開入十字路口時，黃燈命其讓開十字路口”[17]。但直至抗戰前，交通信號燈僅出現在某些大都市內，在山東的公路上少有設置。總體來看，囿于經濟發展水平及汽車工業、石油產業的局限，民國時期山東的公路運輸總體上還處于較低水平，無法與鐵路抗衡。但從另一方面來看，公路運輸的發展為偏遠地區民眾的出行提供了便利，促進了產業落后、民智低下的鄉村地區經濟社會的發展。且從20世紀20年代公路建設真正起步至抗戰前僅十多年時間，此間山東在公路運輸管理方面，汽車牌照發放、營運道路的養護、營運線路的管理及公路設施的設計布局已初具現代公路管理模式的雛形。
作者：劉娜 單位：山東女子學院旅游學院
