公路工程項目代建制的關(guān)鍵問題

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摘要：隨著我國投資體制改革和工程建設(shè)管理改革的不斷深入，國內(nèi)公路工程項目積極推行”代建制”管理，吉林省也在公路項目代建制方面積極響應(yīng)，在2015年5月4日，交通運(yùn)輸部印發(fā)了《公路建設(shè)項目代建管理辦法》后，6月即批復(fù)同意中朝圈河至元汀界河公路大橋采用代建模式。該項目實施代建制為我省代建制模式的運(yùn)作提供了可借鑒可推廣的寶貴經(jīng)驗。

關(guān)鍵詞：公路工程；項目代建；問題

1實踐情況

“代建制”在當(dāng)前我省交通建設(shè)項目較多、項目管理任務(wù)較重的情況下無疑是提高項目管理效率的一種切實可行、行之有效的管理模式。非經(jīng)營性政府投資普通公路建設(shè)項目推行“代建制”有利于我省交通建設(shè)發(fā)展，尤其適用于縣（市、區(qū)）級政府組建項目法人技術(shù)管理人員嚴(yán)重不足的公路工程建設(shè)項目?，q春市圈河大橋項目通過公開招標(biāo)方式確定了第一中標(biāo)候選人負(fù)責(zé)項目的代建和監(jiān)理工作，雙方簽訂了《代建+監(jiān)理一體化合同》。合同約定，在項目建設(shè)期間，代建單位行使授權(quán)范圍內(nèi)的代建管理權(quán)，選派企業(yè)技術(shù)管理骨干組建的代建管理團(tuán)隊，編制項目管理工作計劃，制定完善的項目管理辦法和各項規(guī)章制度，確保建設(shè)期間對安全、質(zhì)量、合同、進(jìn)度、環(huán)保和投資進(jìn)行全面管理，并協(xié)助項目法人辦理征地拆遷。同時，項目法人為進(jìn)一步明確代建管理職能，全面落實項目管理責(zé)任，加大項目的監(jiān)督力度，研究并制定了《中朝圈河至元汀界河公路大橋建設(shè)項目代建制實施方案》及《中朝圈河至元汀界河公路大橋建設(shè)項目代建單位績效考核辦法》。在項目的建設(shè)期間，項目法人成立了績效考核小組，采取每月考評和年終考評相結(jié)合的方式，共進(jìn)行了6期月度考核，并在年終按照代建合同簽訂目標(biāo)對代建單位進(jìn)行了綜合考評。總體看，代建合同簽訂的各項管理目標(biāo)基本完成或超預(yù)期完成，代建單位能夠認(rèn)真履行合同的各項義務(wù)，為項目服務(wù)。項目最終成果評價：投資控制情況良好，比預(yù)算結(jié)余；質(zhì)量管理控制情況良好，質(zhì)量評定合格；安全管理控制情況良好，無任何安全事故發(fā)生。

2代建制實踐過程中的優(yōu)點

通過該項目的實踐過程，可以看出代建制首先克服了傳統(tǒng)體制中對政府投資項目“重審批、輕管理”的弊端。通過項目代建單位的專業(yè)化管理，加強(qiáng)了建設(shè)期的管理工作，保證了工程質(zhì)量和安全，強(qiáng)化了合同和進(jìn)度管理手段，建設(shè)管理過程痕跡資料齊全，檔案管理明顯加強(qiáng)。其次，克服了傳統(tǒng)體制中政府投資項目“建設(shè)、管理、使用三位一體”的弊端。通過引進(jìn)代建單位，實現(xiàn)建設(shè)、管理和使用相分離、相制約的關(guān)系，不斷提高建設(shè)管理的專業(yè)化水平，通過代建合同確定工作目標(biāo)和違約責(zé)任，嚴(yán)格控制了超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)、超概（預(yù)）算現(xiàn)象。第三，克服傳統(tǒng)體制中政府部門過多直接參與項目建設(shè)實施的弊端。在政府投資項目中引入市場機(jī)制，發(fā)揮社會中介機(jī)構(gòu)的作用,進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，從源頭上防治和減少腐敗。第四，解決了項目法人技術(shù)管理人員不足。通過招標(biāo)選擇的代建單位是專業(yè)建設(shè)管理機(jī)構(gòu)，擁有大批專業(yè)人員，具有豐富的項目管理經(jīng)驗，熟悉管理流程。代建單位通過制定項目計劃、風(fēng)險預(yù)案、溝通協(xié)調(diào)、科學(xué)組織等方法及措施，大大提高項目管理水平和工作效率，保證了工程的質(zhì)量和安全。

3代建制過程中發(fā)現(xiàn)的問題

雖然實施代建制有諸多優(yōu)點，但我省公路項目代建制的實施仍有很多問題有待解決：(1)代建市場還不成熟，可供選擇的優(yōu)秀代建單位不多。由于代建制處于試點階段，代建市場還不成熟。目前鼓勵監(jiān)理和設(shè)計單位進(jìn)入代建市場，但是多數(shù)監(jiān)理和設(shè)計企業(yè)缺少項目建設(shè)管理相關(guān)人員和經(jīng)驗，無法正確確定自己的定位，還在用監(jiān)理和設(shè)計企業(yè)的思維管理工程項目。(2)代建單位的法律地位還不明確。目前，國家基本建設(shè)程序中尚沒有賦予代建單位以法律地位，各項審批手續(xù)仍然需要項目法人進(jìn)行辦理，若代建單位辦理各種工程建設(shè)手續(xù)，其身份難以被有關(guān)行政管理部門認(rèn)可，如此，實施代建制的意義大大削弱。使項目法人無法真正從項目建設(shè)程序中超脫出來。(3)代建合同的簽訂方式和內(nèi)容不規(guī)范。交通運(yùn)輸部出臺代建制管理辦法后，還未編制相應(yīng)的招投標(biāo)范本、標(biāo)準(zhǔn)合同，致使代建合同雙方權(quán)利義務(wù)條款不規(guī)范，職責(zé)邊界不清晰。

4省內(nèi)代建制未來發(fā)展需解決的問題

4.1積極培育代建市場、擇優(yōu)選擇代建單位

現(xiàn)階段我們一方面應(yīng)大力發(fā)展和培育一批適合要求的工程項目管理公司;另一方面要引導(dǎo)公路建設(shè)監(jiān)理、設(shè)計等機(jī)構(gòu)向從事全過程、全方位的代建項目管理的工程管理企業(yè)轉(zhuǎn)變。嚴(yán)格把代建市場準(zhǔn)入機(jī)制,按照技術(shù)人員數(shù)量、職稱、結(jié)構(gòu)及代建單位資金實力等的申報要求,有效運(yùn)用市場競爭機(jī)制。對代建單位建立信用評價制度,對誠信缺失的代建單位要列入失信名單,建立“能進(jìn)能出”的退出機(jī)制。

4.2完善法律制度

明確代建制的概念、定位、適用范圍、管理辦法,要將代建制項目納入我國《政府采購法》軌道,確定代建項目服務(wù)應(yīng)具備的管理能力或業(yè)績、注冊資本金、技術(shù)力量、企業(yè)資質(zhì)等標(biāo)準(zhǔn)。確立“投、建、管、用”四個方面的主體,特別是代建主體的法律地位、權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任范圍,規(guī)范各方行為和相互關(guān)系,統(tǒng)一政府管理職責(zé),并且應(yīng)得到嚴(yán)格執(zhí)行。對于現(xiàn)階段由于代建制度出現(xiàn)而產(chǎn)生的風(fēng)險轉(zhuǎn)移問題,應(yīng)通過立法來確立代建制度,將委托代建后的行政責(zé)任轉(zhuǎn)移給代建人。

4.3完善代建合同內(nèi)容

代建合同應(yīng)全面、具體。如果不在委托合同中明確約定代建單位的工作范圍、工作內(nèi)容以及相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，容易造成代建單位缺乏約束力和責(zé)任感，工作效率低下，預(yù)期目標(biāo)偏離軌道后會找出種種理由推卸自身責(zé)任，這樣項目法人的利益便會受損，所以在簽訂合同時，應(yīng)注意以下幾個方面：(1)盡可能將工作范圍、工作內(nèi)容明確，盡可能量化各項工作成果。(2)建立目標(biāo)系統(tǒng)，工程項目是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不同的建設(shè)階段有不同的目標(biāo)，同一階段也有多個目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)將這些目標(biāo)明確賦予代建單位。(3)明確獎懲標(biāo)準(zhǔn)與違約責(zé)任，針對每一個目標(biāo)制定相應(yīng)的獎懲制度與違約責(zé)任，激勵項目法人更好完成目標(biāo)的同時，也規(guī)避了代建單位產(chǎn)生的違約行為。目前，我省陸續(xù)還有一些公路項目采用代建制模式，因此，應(yīng)盡快制定和完善代建制的配套政策和措施，以減少制度不健全造成的風(fēng)險，真正發(fā)揮其在政府投資工程公路建設(shè)管理中的作用。

參考文獻(xiàn)：

[1]公路建設(shè)項目代建管理辦法（中華人民共和國交通運(yùn)輸部令2015年第3號）.

作者:林楠 單位:吉林省公路管理局