自貿港大數據管理開放思考探析

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［提要］海南自由貿易港建設過程中的政府治理與政府決策，需要政府大數據戰略支撐，政府大數據的管理水平與開放程度決定海南發展速度。通過著眼國內外政府大數據管理與開放發展現狀，發現海南政府大數據管理與開放面臨的問題與挑戰，并提出相應對策建議。

關鍵詞：政府大數據；數據管理；數據開放；海南

自由貿易港大數據時代，數據是資源也是資產。大數據既指大數據技術，也指在大數據技術應用歷史中衍生出來的大數據思維；它是推動經濟、文化、科研等領域進步發展的源動力之一。大數據對政府公共事務處理水平具有強大的提升作用，政府對于大數據的應用及數據開放共享程度，對現代社會的諸多方面有著舉足輕重的影響。為發揮海南獨一無二的區位優勢，喚醒海南發展的內在動力，實現海南經濟、政治、文化多領域高速發展的新飛躍，黨和國家領導人先后提出要探索建設自由貿易港，實現高水平對外開放，并強調要統籌實施網絡強國戰略、大數據戰略、“互聯網+”行動，推動大數據和實體經濟深度融合。為響應國家要求，2019年5月23日，海南成立了全國首個以法定機構形式設立的省級大數據管理局。由此可見，中央和海南政府對海南島現代化建設的高期許、高標準與高要求，明確了海南引領新時期全面深化改革開放的風向，明確了推進海南現代化經濟體系及海南自貿港建設的決心，預示著海南經濟特區改革開放新的使命。探討如何發揮大數據在海南自由貿易港建設及全面深化改革工作中的獨特優勢，喚醒海南的發展潛力，尋求政府數據管理與開放建設的途徑，從而實現海南綠色、快捷、持續、高質的發展，顯得尤為必要。

一、大數據與大數據思維

大數據（bigdata），通常是指無法在可容忍的時間內用傳統IT技術和軟硬件工具對其進行感知、獲取、管理、處理和服務的數據集合，也被認為是一種用新模式才能發揮潛力的信息資產。麥肯錫全球研究認為，大數據特征可概括為4V，即海量規模（Volume）、快速流轉（Velocity）、多樣類型（Variety）和價值密度低（value）四大特征。“大數據”這一概念，最早是何時由何人提出，目前學術上仍未達成共識，而“大數據”正式登上人類社會發展舞臺并引起廣泛討論的契機則是2008年英國《自然》雜志于9月推出的一系列文章，其內容涉及大數據運用于政治行為的爭論、大數據存儲技術、大數據技術應用等方面。大數據正在推動一場革命，我們添加或更新設備、改革組織關系、定義新的生產關系，這些工作都是在“以數據為本”的認識基礎上推廣開來的。大數據技術與思維正不斷地對傳統的工業生產、經濟管理、科學思維等方式造成沖擊，并引領政府的數據管理、工作思維、組織結構、流程規則等方面帶來改革浪潮。

二、提升政府數據管理水平與開放程度的意義

（一）提升政府數據管理水平。第一，通過調整部門數據結構、規范數據標準、統一數據口徑、優化技術指標等方式，提升政府公共服務工作的效率與質量；第二，將大數據思維靈活運用于政府數據管理事務中，有利于及時發現工作問題、優化并改進工作流程機制、創新服務思路、提升決策水平等；第三，通過前述方式，結合政府工作過程中對原始數據的進一步挖掘，提升數據質量，提純數據價值，整合有效數據，從而降低時間、資金費用等成本；第四，通過大數據監控監管，有利于對組織機構中的貪污腐敗、庸政懶政等問題做到早發現早解決，維持組織政治純潔性，確保組織機器能高效可靠地運轉；第五，提升政府數據管理水平所帶來的種種好處，迫使政府更積極地去打破內部組織壁壘，提高部門機構間信息數據流轉效率，推動機構重組與優化升級工作。

（二）提升政府數據開放程度。第一，“打開天窗說亮話”，數據開放促使數據資源整合，打破傳統組織模式產生的“數據孤島”問題，提升數據資源利用率；第二，通過面向政府內部以及面向社會大眾的電子政務APP等數據開放平臺，實現部門機構、社會組織、社會公眾的海量、多樣、快速、安全、高質、低成本的數據信息交換，簡化工作流程，減少部分數據采集、挖掘、處理的工作量，提升政府工作效率；第三，政府數據開放減小了企業、個體經營者的數據獲取成本，激發社會創新活力，刺激人才、技術、資金等資源向特定區域的匯集，有利于地方經濟的重振與發展，也有利于地方經濟結構調整；第四，政府數據開放能保障社會大眾的知情權，方便大眾對政府工作的監督，同時政府也能快速收到大眾對政務工作的相關反饋，從而提升服務質量，由此形成的閉環機制不僅能充分提升大眾認同感與參與公共事務的積極性，而且為政府改善工作質量提供數據支撐，對營造風清氣正的社會風氣有積極影響。

三、國內外政府大數據管理與開放發展狀況

數據開放方面，國外學者很早就注意到數據開放對于人類社會發展的重大意義，一些國家政府也在積極跟進大數據發展現狀以圖強圖變。在美國，面對社會力量與國會的雙重壓力，政府于2006年協助華盛頓“OMB”監督組織推出了美國首個公共支出數據開放網站Fedspending.org。2007年，美國USAspend－ing.gov網站上線，成為美國聯邦政府公共支出信息的門戶網站。2009年，奧巴馬簽署總統備忘案《透明和開放的政府》，同年，美國政府推出全球首個一站式的政府數據共享平臺Da－ta.gov。美國率先開放舉措在世界范圍內掀起一股政府數據開放的風潮，英國、法國、日本、新加坡、韓國、加拿大、挪威、肯尼亞、澳大利亞等國家陸續了類似的平臺；2011年9月20日，美國、英國、挪威、墨西哥、印度尼西亞、菲律賓、巴西、南非等八國發起成立“開放政府聯盟”，目前全球已經有超過60個國家加入該聯盟。數據管理方面，盡管當時與電子政務相關的技術已在美國政府內普遍運用，但《透明和開放政府》和《開放政府指令》兩份文件在數據方面又著墨很少。2012年，美國正式《大數據研究和發展倡議》，期望通過大數據提升美國提煉數據并獲取信息的能力，提高國家的危機應對能力。該倡議書的，標志著大數據已經上升成為美國在計算服務領域的國家戰略。英國政府于2012年頒布《政府數字化戰略》、2014年實施《政府數字包容戰略》、2015年啟動“數字政府即平臺”計劃，助推英國政府一躍成為全球表現最為卓越的數字政府；2013年澳大利亞聯邦政府《公共服務大數據戰略》；日本于2012年了電子政務開放數據戰略草案和《面向2020年的ICT綜合戰略》，并在2013年提出“通過大數據和開放數據開創新市場”行動計劃。我國在政府大數據管理與開放領域起步較晚，在第四版《全球政務開放數據晴雨表》中，我國政府數據共享排名僅為71位，但近些年來陸續從國家層面提出大數據發展戰略，如《促進大數據發展行動綱要》明確提出要將大數據作為提升政府治理能力的重要手段；《國家信息化發展戰略綱要》提出要加強經濟運行數據交換共享，建立健全相關法規制度。這體現了我國對于大數據技術的重視以及對依靠大數據發展前景的認同與信心。近年來，國家推行了一系列推動和保障政府數據開發管理與開放的舉措，2014年上海率先實行政府數據資源向社會開放；同年2月份，廣東省提出設立廣東省大數據管理局；貴州、重慶、內蒙古、陜西、湖北等地都提出建設大數據和云計算產業基地的計劃；2015年4月，國家發改委在部委中首家專門成立了大數據分析中心———國家發改委互聯網大數據分析中心，全面支撐國家發改委宏觀調控和重大決策。雖然目前我國許多省份和地區在政府大數據管理與開放方面有所建樹，但總的來看，我國在該領域相比先行一步的英、美等國家仍有一定差距。

四、海南大數據管理與開放面臨的挑戰

（一）政府開放數據力度存在不足。信息時代，海南各地區各領域不斷發展，卻也時常面臨“數據匱乏”的窘境，這是由于數據本身特征所產生，并最終由人為因素造成，比如因制度、部門保護主義或小團隊利益等人為因素造成數據分散的“數據割據”現象，或因為技術差距和遺留問題等形成的數據分散與無法集中共聯的“數據孤島”現象，以上兩種現象常常相互交織在一起，造成政府開放的數據存在數據容量、種類、質量、粒度、結構等技術性缺陷，原始數據開放、數據開放渠道、數據安全工作等政府數據業務難以全面深入開展。

（二）政府數據集成與提煉水準有待提高。政府部門持有的數據多來源于社會與市場，其數據形式、種類雖繁多，但大致可分為結構化數據或非結構化數據。非結構化數據在社會數據中占有絕大部分比重，相比于結構化數據更加混亂難以管理，給數據分析與挖掘工作帶來了極大的困難。海南政府單位在長年實踐工作中，保存的數據多為文本和表格，檢索效率、重復使用率低，還包含著部分無用內容，為非結構化數據。如何將這些數據進行提煉并進行統一的“結構化”是當前海南政務管理與大數據處理過程中需著重解決的問題。

（三）政府大數據相關法律法規與細則條例不夠完善。雖然社會反映的數據信息數量龐大、雜亂無章，但通過數據挖掘與分析，可以提煉出有價值的數據，將這里面的信息片段加以組合，就能達到個人或組織較完整的資料，其中就有涉及侵犯個人隱私或數據安全的內容，這樣的安全風險一直存在，需要相關部門與責任機構確保數據安全與個人隱私安全前提下進行大數據開放與利用。2019年11月正式實行的《海南省大數據開發應用條例》完善了海南政府大數據機構組織體系、責任劃分、工作內容，以及產業促進、數據安全等方面的規定，但由于是地方性法規，內容相對較籠統，海南政府大數據需要更為全面、詳細的法律法規與細則條例，進一步完善政府大數據管理需要配套相應的大數據領域法律法規的支持，以滿足海南全面深化改革工作與自由貿易港建設發展的需要。

（四）大數據人才儲備不足。在全國各大院校專業設置中，大數據專業在2016年才首次設立，嚴格來說，大數據人才短缺是一個在全國范圍內的普遍問題。數聯尋英2016年的《大數據人才報告》顯示，當年全國大數據人才僅46萬，從2018年至2020年，大數據人才缺口將達到150萬。海南大數據管理與開放體系雖然初顯雛形，但是想要在發展之路上穩步前行，急需眾多大數據領域技術過硬并具備多領域知識技能的復合型人才。

五、海南大數據管理與開放對策建議

（一）控制數據安全風險的前提下加大數據開放力度。任何事物的開放都伴隨著安全風險，政府大數據的開放要經過風險計算與風險結果判定，對不可接受的風險要先行風險處置以降低風險，再進行風險評估，確定殘余風險是否可以接受。海南政府要在以上基礎上加大數據開放力度，提升數據開放容量、種類、質量，彌補粒度、結構等技術性缺陷，增加原始數據開放、數據開放渠道，降低企業成本與公眾參與社會治理的成本，提升社會活力與政府公信力。

（二）建立健全政府大數據管理體系。應強化數據集成工作，建立統一標準，對收集的數據要及時完成數據結構化工作；積極采取措施手段，如加強宣傳，按照技術、服務、規劃統一的要求建立體系，消除“數據割據”、“數據孤島”現象；加強數據挖掘與分析能力，引進、建立機器學習引擎，用于城市泛在基礎數據的數據采集、數據集成、數據挖掘加工、模型選擇、算法運用、布局應用等階段；采取企業化管理，合理布置物力及人力資源；對體系運營成本以及產生的社會收益進行評估，評估不理想的要及時調整機構體系，或增減、變更機構職能。

（三）加強與社會力量間的交流合作。加強與社會商業企業的交流合作，采取協同開發、聯合管理的模式，在合法合規的前提下共享數據資源，學習企業開發技術，吸取企業管理經驗，提升大數據管理水平；引導公眾參與政府大數據建設工作，學習國外成功經驗，建立開放的大數據學習交流平臺與社區，舉辦大數據開發等有獎競賽，激發公眾創新力與參與力；深化國內外各領域交流合作，引進先進的大數據管理技術，借鑒國內外各地成功的大數據管理案例及經驗，結合海南本土實際，創新開發本土特色的海南自由貿易港大數據管理技術與模式。

（四）引進、培養大數據人才。開展大數據素養教育工作。扶持大數據產業企業，鼓勵企業進行網絡化、數據化、平臺化改革，增加大數據相關的工作崗位；細化大數據教育內容，增設大數據與其他產業的復合型專業，增加各高校大數據專業的教育投入，培養大數據復合型人才；制定優惠政策，落實相關措施，吸引大數據復合型人才來島就業，或引導大數據專業高校畢業生到海南就業；政府內部組織學數據相關知識技能，開展講座、知識競賽、網絡授課等多元化培訓教育，提升政府人員大數據素養。

（五）完善大數據相關法律法規與細則條例。在充分理解《海南省大數據開發應用條例》原則精神的基礎上，充分落實已有標準與規定，增加各細分領域的細則條例，構建大數據法律框架，確保相關措施落實力度；及時跟進大數據領域產生的新問題，優化相關法律法規；重點完善數據安全、數據侵權的法律法規，打擊“數據盜賊”，保護數據版權、企業機密以及公民隱私不受侵害，為海南大數據提供一個安全可靠的從業環境、高效便捷的應用通道，以及和諧和睦的交流氛圍。

作者：周格伊 單位：中共海南省委黨校