多元視域下礦山治理融資新方式

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本文作者：黃德林、郝江軍 單位：中國地質(zhì)大學(xué)政法學(xué)院

隨著我國經(jīng)濟(jì)的迅速增長，對國土資源的消耗越來越大，對能源的需求仍將呈現(xiàn)高速增長的態(tài)勢。對經(jīng)濟(jì)增長的追求，使得資源消耗日漸加大，帶來了日益嚴(yán)重的環(huán)境問題。同時(shí)，對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的不足使得我國生態(tài)環(huán)境面臨著巨大的污染治理壓力。實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)發(fā)展與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)，成為必須解決的問題。我國的環(huán)保投入資金一直處于相對不足的狀態(tài)，與實(shí)際需求之間存在著巨大的資金缺口，礦山地質(zhì)環(huán)境的保護(hù)同樣離不開資金的投入，因此，探析礦山地質(zhì)環(huán)境融資渠道顯得尤為重要。

礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)融資困局

模式單一：“凡事靠政府”

目前來說，財(cái)政撥款仍是治理礦山地質(zhì)環(huán)境資金的主要來源，占我國礦山地質(zhì)災(zāi)害治理投資總量的70%以上。中央和地方的投入也不斷增加，據(jù)2011年中國國土資源公報(bào)顯示，政府不斷加大礦山地質(zhì)環(huán)境治理力度和投入，2011年投入礦山環(huán)境治理資金96.98億元，其中中央財(cái)政投入45.17億元，地方財(cái)政投入26.36億元，企業(yè)投資29.45億元。此外，政府治理礦山地質(zhì)環(huán)境融資渠道還有地質(zhì)災(zāi)害防治專項(xiàng)基金、地質(zhì)災(zāi)害恢復(fù)保證金、銀行貸款等方式。地質(zhì)災(zāi)害防治專項(xiàng)基金也是由中央財(cái)政投入，屬于政府投入；地質(zhì)災(zāi)害恢復(fù)保證金在我國已基本建立，可以說是吸納企業(yè)投資的一種方式，目前還需進(jìn)一步加強(qiáng)完善；銀行貸款作為市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的一部分，由于市場的外部性、礦山治理項(xiàng)目的特殊性，風(fēng)險(xiǎn)大、周期長、收益低等原因，吸納資金數(shù)量有限。多種客觀原因?qū)е抡诘V山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)方面融資模式單一。主觀上來說，政府管制觀念強(qiáng)，長期在社會(huì)的各個(gè)方面發(fā)揮著強(qiáng)勢的作用。這易給人們造成一種印象：凡事靠政府。

使用效率低：“如同投入無底洞”

政府投入了大量的資金用于治理礦山地質(zhì)環(huán)境，但由于資金使用效率低下，資金效用發(fā)揮不充分，污染并沒有減輕，生態(tài)恢復(fù)的礦山也較少，治理效果并不明顯。主要表現(xiàn)在：其一，資金預(yù)算較粗。在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算方面缺乏統(tǒng)一規(guī)范的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，對經(jīng)費(fèi)的使用監(jiān)督力度及經(jīng)費(fèi)的效果評估都還比較欠缺。隨意支付、局部支付問題嚴(yán)重，缺乏統(tǒng)一的全局使用觀念和動(dòng)態(tài)監(jiān)測評估意識(shí)。國家投入的資金愈多，預(yù)算過粗、不細(xì)化、不合理支付、使用效率低等現(xiàn)象愈嚴(yán)重。其二，大量的資金并沒有用于改進(jìn)生產(chǎn)、提高治理技術(shù)。礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理存在著技術(shù)落后、方式方法單一等問題。目前，我國采礦開采方式、選礦方法等技術(shù)相對于發(fā)達(dá)國家仍比較落后，中小礦山企業(yè)較多，礦山回采率較低，也導(dǎo)致了資源浪費(fèi)和環(huán)境破壞嚴(yán)重。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，占全國煤礦總數(shù)的90%以上、產(chǎn)量超過1/3的小煤礦資源回收率只有10%～15%，全國平均綜合回收率僅30%。1990—2010年，我國因亂采濫挖造成的煤炭資源浪費(fèi)最少有100億噸。其三，我國對于治理礦山地質(zhì)環(huán)境著重于末端污染控制和恢復(fù)治理，缺乏事前預(yù)防，未從源頭上加以控制。在治理過程中，沒有注重工作分析，事中也很少進(jìn)行過程監(jiān)督，沒有重視對整個(gè)生產(chǎn)過程的調(diào)節(jié)，導(dǎo)致治理的無窮性，形成惡性循環(huán)，治理恢復(fù)的速度趕不上污染破壞的速度。資金就像投入了一個(gè)無底洞，有去無回，導(dǎo)致效率低下。

沒有注重社會(huì)責(zé)任培養(yǎng)：“缺乏綠色消費(fèi)觀”

礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)和治理是一項(xiàng)環(huán)境保護(hù)工程，更是一項(xiàng)社會(huì)責(zé)任工程，是政府、企業(yè)、公民都需要知曉和參與的工程。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人們對環(huán)境的要求越來越高，社會(huì)責(zé)任意識(shí)日益強(qiáng)烈。而目前在礦山開發(fā)開采過程中仍片面追求經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，忽略了環(huán)境保護(hù)、資源的重復(fù)利用和社會(huì)責(zé)任，缺乏“綠色消費(fèi)觀”。在礦山資源開發(fā)主體方面，目前中小企業(yè)較多，準(zhǔn)入機(jī)制也相對寬泛，主要是地方政府引資愿望迫切。在不少地方，招商引資成為政府的頭號(hào)工程，利益的驅(qū)動(dòng)使部分中小礦山企業(yè)與地方政府形成了一個(gè)個(gè)利益相關(guān)體，在開發(fā)資源、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長方面達(dá)成了共識(shí)，但在保護(hù)環(huán)境、治理污染方面，礦山企業(yè)及地方政府都不愿投入。

多元視角下融資新模式

礦山地質(zhì)環(huán)境的保護(hù)和治理持續(xù)時(shí)間長、規(guī)模大、影響力廣，需要不斷地融資投資。單一的資金投入不能滿足治理的需求。隨著公民環(huán)保意識(shí)的日益增強(qiáng)，公民權(quán)利意識(shí)不斷強(qiáng)化，對公共事務(wù)的關(guān)心力度也不斷加強(qiáng)，因此，保護(hù)礦山地質(zhì)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)礦山環(huán)境的較好治理，需要社會(huì)的多元參與，形成以市場為主導(dǎo)，以政府和公民為兩翼的三角環(huán)保模式是新時(shí)期環(huán)保治理之路，從而實(shí)現(xiàn)融資主體多元化、融資渠道多元化、環(huán)境治理多元化。

實(shí)現(xiàn)資金開源

一是積極開展社會(huì)責(zé)任投資（SRI）。建立礦山企業(yè)準(zhǔn)入機(jī)制，在選擇投資企業(yè)時(shí)，不僅考慮其實(shí)力，也關(guān)注其社會(huì)責(zé)任，實(shí)現(xiàn)“綠色生產(chǎn)”。對于礦山開發(fā)企業(yè)，無實(shí)力者免進(jìn)，無社會(huì)責(zé)任者免進(jìn)，無視環(huán)境保護(hù)者免進(jìn)。全面考察企業(yè)的投資方式，實(shí)現(xiàn)“進(jìn)得起，留得住”。實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)同步，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展一致。社會(huì)責(zé)任投資者包括個(gè)人、企業(yè)、學(xué)校及非營利組織機(jī)構(gòu)等，希望在獲取財(cái)務(wù)目標(biāo)的同時(shí)，創(chuàng)造公平及可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會(huì)。在這些目標(biāo)的指引下，社會(huì)責(zé)任投資可分為三類投資策略：篩選（Screening）、股東主張（ShareholderAdvocacy）和社區(qū)投資（CommunityInvesting），社會(huì)責(zé)任者可充分利用自己的權(quán)利，篩選具有社會(huì)責(zé)任的企業(yè)，主張經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境“雙贏”，鼓勵(lì)社區(qū)的投資，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)帕累托最優(yōu)。

二是開展項(xiàng)目融資。充分發(fā)揮市場的主導(dǎo)作用，開展項(xiàng)目融資活動(dòng)，如BOT模式（Building-Operate-Transfer，建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓）。用在環(huán)保項(xiàng)目上是指企業(yè)以政府給予的特許權(quán)為基礎(chǔ)獲取環(huán)保項(xiàng)目，并投入資金，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)依法經(jīng)營該項(xiàng)目，回收投資獲取合法利潤，期滿之后將環(huán)保設(shè)施交給政府環(huán)保部門。其操作流程一般是由政府主管部門和BOT項(xiàng)目承包公司通過項(xiàng)目協(xié)議，明確各自的職責(zé)權(quán)限。承包公司再通過股東集資、銀行貸款解決資金問題，進(jìn)而通過承建項(xiàng)目、之后經(jīng)營項(xiàng)目來收回成本及獲利。這種方式可以有效地解決資金短缺問題，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的順利進(jìn)行及公共利益最大化。

三是進(jìn)一步實(shí)行市場化，鼓勵(lì)多元資本投資。在銀行貸款方面，進(jìn)一步改善投資環(huán)境，實(shí)行銀行股權(quán)投資，克服因礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)長期性、收益低等不利因素，提高銀行貸款的積極性，以收益來激勵(lì)其主動(dòng)性。政府可以通過發(fā)行債券、彩票吸納民間資本，并積極建立各項(xiàng)環(huán)?；穑浞掷妹耖g閑置資金，創(chuàng)造寬松的融資市場，支持公益事業(yè)發(fā)展。

四是進(jìn)一步完善相關(guān)稅收政策，提高政府宏觀調(diào)控能力。解決礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)治理的資金問題，一方面要依靠上級(jí)或他人的幫助，另一方面要自力更生。目前而言，政府財(cái)政投資仍是礦山地質(zhì)環(huán)境治理保護(hù)的主要資金來源，因此，加大政府財(cái)政投入及專項(xiàng)資金仍顯得十分重要。此外，在稅收方面，規(guī)范征稅行為，提高稅收的效率。合理征收資源稅、排污費(fèi)等，鼓勵(lì)企業(yè)采用先進(jìn)技術(shù)，為其提供力所能及的幫助，減少污染。對于“綠色生產(chǎn)”企業(yè)，給予其在稅收方面的優(yōu)惠政策，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。在排污權(quán)交易方面，界定產(chǎn)權(quán)，明確職責(zé)，規(guī)范市場行為，像礦山地質(zhì)環(huán)境的污染，應(yīng)嚴(yán)格要求，因其污染治理難度較大，具有一次性特征，故應(yīng)慎重開展，以預(yù)防為目的。對于保證金制度和土地復(fù)墾制度，積極學(xué)習(xí)國外先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)國情制定符合我國實(shí)際的相關(guān)政策并堅(jiān)持依法行政，嚴(yán)格保證工作的實(shí)效性和有序性。

五是建立信息平臺(tái)，接受社會(huì)捐助。政府可以大力發(fā)展電子政務(wù)，建設(shè)信息庫和網(wǎng)站，通過宣傳、公益廣告等呼吁社會(huì)關(guān)注，建立信息平臺(tái)，接受社會(huì)各界的捐助并及時(shí)公布相關(guān)信息，這個(gè)組織可以盈利，但盈利的目的不是為了個(gè)人，而是為保護(hù)礦山地質(zhì)環(huán)境募集資金的，且信息平臺(tái)全國聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)信息的全方位、立體化效應(yīng)。

此外，在實(shí)現(xiàn)融資渠道的多元化的基礎(chǔ)上，還需把好資金的使用關(guān)。一方面，為提高資金的使用效益，必須加強(qiáng)完善礦山地質(zhì)環(huán)境工程投資預(yù)算，加大對資金使用的監(jiān)督。細(xì)化預(yù)算、合理支付，制定規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)過程監(jiān)督。另一方面要加大治理，變廢為寶，加大對礦山地質(zhì)環(huán)境的勘察，穩(wěn)步推進(jìn)礦山公園建設(shè)。

實(shí)現(xiàn)治理主體多元化

礦山地質(zhì)環(huán)境的保護(hù)與治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要各個(gè)部門乃至社會(huì)各界的關(guān)心支持。在環(huán)境保護(hù)與治理的過程中也會(huì)有各種各樣的問題，牽扯的方面也很多，因此需明晰事權(quán)，有效地針對問題，建立人事激勵(lì)機(jī)制，劃分事權(quán)，明確責(zé)任。首先，進(jìn)行全局把握，加強(qiáng)政府部門協(xié)調(diào)。治理礦山地質(zhì)環(huán)境涉及環(huán)保、水利、林業(yè)、國土資源、安全監(jiān)察、礦管等多個(gè)部門，部門協(xié)調(diào)也需整合：一方面明確事權(quán)、職權(quán)；另一方面，需要統(tǒng)籌發(fā)展，集體行動(dòng)，形成聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。其次，治理并非必需由代表權(quán)威的政府和國際組織排他性地加以實(shí)施，私人公司、公司聯(lián)合體和非政府組織都可參與其中。多元治理已成為越來越多國家環(huán)保的基本理念。礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理需要政府、企業(yè)的努力，也需要非政府組織、公民等的共同參與。最后，發(fā)揮政府部門與非政府組織的各自優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)聯(lián)合治理?，F(xiàn)代社會(huì)，非政府組織的力量越來越強(qiáng)大，社會(huì)合力治理不僅力量大，能夠得到社會(huì)的認(rèn)可，阻力小，而且效果顯著?，F(xiàn)代政府是有限的政府，政府應(yīng)注重發(fā)揮自己應(yīng)有的作用，在政策方針方面，收集民意，制定政策，在行動(dòng)方面，政民聯(lián)動(dòng)，一塊行動(dòng)，發(fā)揮非政府組織不可替代的作用，實(shí)現(xiàn)社會(huì)合力治理。