社會組織參與公共文化的立法保障

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摘要：社會組織在調整社會關系中起著不可替代的作用,而實現良好的社會關系功能離不開對公共文化權利的保障。這種權利的保障應當與我國憲法第四十七條中公民文化權利的憲法精神相契合。現行的社會組織法規制度嚴重滯后并制約著社會組織的發展：實體性規范過少，程序性規范不夠完善；中央立法不夠明確，地方性法規紛繁冗雜。需要通過立法來保障社會組織長期有效參與基層公共文化服務供給，明確社會組織參與服務基層公共文化的法律地位，實現基層公共文化服務供給渠道多樣化，破除長期存在的“一元制”文化管理壁壘，滿足基層人民群眾的文化需求。

關鍵詞：社會組織；公共文化；權利保障

一、社會組織對公共文化保障的可行性分析

近年來，我國加大了對基層公共文化服務的投入，公共文化服務能力得到顯著提高，極大滿足了人民群眾的精神文化生活需要。同時，也使得公共文化服務供給體系建設取得顯著成效。但在經濟發展的新常態下，公共文化服務體系所應到達的目標要求與人民群眾日益增長的精神文化需求仍然相去甚遠。在建設法治化國家的語境下，加強社會組織的法治化建設是發揮社會組織參與法治社會建設的前提，也是繁榮發展公共文化服務的內在需求。

（一）良好的外部環境

十八屆三中全會強調“激發社會組織活力，正確處理政府與社會關系，適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔；支持和發展志愿服務組織，重點培育和優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類和城鄉社區服務類等社會組織”，十八屆四中全會更是直接指出要“加強社會組織立法，規范和引導各類社會組織健康發展”。2016年《公共文化服務保障法》的出臺，更奠定了社會組織在其中不可或缺的地位，第四十九條規定，“國家鼓勵和支持公民、法人和其它組織依法成立或者設立文化類社會組織，推動公共文化服務社會化發展”。這些重要而明確的要求更與我國《憲法》第四十七條“國家對于從事教育、科學、技術、文學、藝術和其他文化事業的公民的有益于人民的創造性工作，給以鼓勵和幫助”的精神相契合。主要表現在公民的文化權利屬于群體權利，具有明顯的非排他性特征，這決定了公共文化服務領域屬于不完全競爭的環境，完全由政府或市場提供文化產品反而很難實現公共部門的社會目標。與此同時，社會組織在社會治理尤其是促進公共文化保障方面的作用日益突出，國家實現對公共文化的權利保障離不開與社會組織的良性互動。

（二）扎實的內在基礎

除了有良好的政策環境，我國社會組織近10年來的較快發展為公共文化保障提供了較好的現實基礎。截至2015年底，全國共有社會團體66.2萬個，其中全國共有社會團體32.9萬個，各類基金會4784個，民辦非企業單位32.9萬個。從行政法角度分析，社會組織屬于“第三部門”，能夠發揮化解社會矛盾，提供社會救助的功能。在建設服務型政府的過程中，社會組織是政府社會治理活動的有力助手，能夠提高政府社會治理能力。此外，社會組織也承擔相應社會公權力的職能，類似法國的公務法人，實行社會自治，是社會和國家之間的平衡器，維護社會穩定運行。當下中國，社會組織的產生和運行，本身就是為了滿足不同群體的不同利益和需要，適應著社會價值多元化的發展趨勢，保障社會公民的各項公民權益。社會組織的不斷發展及其社會活動的范圍不斷增大，必然有助于培養公民參與文化，實現公共文化服務的保障功能。

二、我國目前社會組織的立法現狀

我國目前關于社會組織的立法散見于國務院部門規章及地方性法規。通過北大法寶網以“社會組織”為標題關鍵詞進行檢索，共檢索出125條結果，其中部門規章108條，團體規定、行業規定、軍事法規、規章及其他17條。這些規章大多以“公告”“通知”的形式作出。2016年，國務院民政部公布了《社會團體登記管理條例》（修訂草案征求意見稿）及其說明全文，對1998年通過的該法規內容予以修正和完善。與該條例類似的還有《民辦非企業單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》等。但值得注意的是，這些法規規章內容過于陳舊與滯后，已經越來越不適應當代社會組織發展的需要；社會組織在參與公共文化服務與保障方面，仍然存在法律真空；同時，相關法規規章法律位階過低，也會導致其在實踐層面困難重重，難以實現其立法本意與應有職能。

（一）現有法規滯后

社會組織登記、管理、監督與評估的法律法規建設相對滯后，并且缺少其對公共文化層面參與的專門性立法。社會團體、基金會和民辦非企業單位的登記管理“三條例”距1998出臺已將近20年，除《社會團體登記管理條例》在今年有較大的修正，其余條例的許多條款已經不能適應新時期的要求。如《基金會條例》，在包含了幾十萬個案件的案例數據庫里面，沒有一個把它作為審判依據，幾乎是一部“零適用”法。法規的滯后直接影響社會組織對公共文化的參與，造成社會組織管理方式滯后。目前社會組織采用登記管理的方式，包括備案登記、直接登記、雙重登記。實際管理活動中，一大部分社會組織仍然實行雙重登記管理，這樣提高了社會組織準入門檻，使欠發達地區、民族地區社會組織發展相對滯后，挫傷了社會組織的積極性。故組織重新修訂條例，為社會組織的發展營造更寬松的環境，明確社會組織行為規范與權責要求，使其更好地服務于公共文化建設，是我國目前一項十分緊迫的任務。

（二）缺乏公共文化保障設計

雖然我國今年通過了《公共文化服務保障法》，但在社會組織參與公共文化服務立法方面仍然是一片空白。公共文化服務是由政府主導、社會力量參與，以滿足公民基本文化需求為主要目的而提供的公共文化設施、文化產品、文化活動以及其它相關服務。《公共文化服務保障法》的出臺，更是為了推動實現基本公共文化服務標準化、均等化，保障人民基本權益，提高全民族文化素質，補齊文化領域的立法“短板”。而遺憾的是，該法對社會組織參與公共文化服務保障缺乏具體的制度設計，這無疑增加了社會組織參與公共文化服務的難度。而將這一規范交由各個地方進行實施，難免會陷入實踐層面的困境。以四川省為例，關于文化類法律文件共計212部，其中91%是地方規范性文件，其中絕大部分未提及社會組織參與公共文化的具體措施與方法。同時可以看到，即便通過地方性規范文件對社會組織參與公共文化服務進行了明確規定，其與《保障法》也很難形成有效的銜接與內在聯系，無法達到應有的立法目的。

（三）法律位階低下軟弱無力

迄今為止，我國還沒有一部系統的社會組織基本法，更遑論社會組織對公共文化權利保障的參與。僅僅依靠有關行政法規和部門規章來規范，而且其主要內容還是關于規范登記程序的，體現出我國既缺乏對社會組織實體權益的法律規范，也缺乏對社會組織與其它組織及個人之間的權利義務關系的法律規范。而由于實體法的總體欠缺，各地方性法規位階低下，導致社會組織參與公共文化服務缺乏期待可能。此外，從理論的角度看，憲法與現有的三個行政法規之間存在很大的空隙，條例之上沒有上位法，僅僅依靠三部行政法規很難形成有效銜接。不同位階的法律之間的立法目的與價值取向不同，地方性規定又紛繁冗雜，極度碎片化，難成體系，在適用方面難免會陷入困境。

三、社會組織參與公共文化服務的路徑選擇

在實踐中，許多非營利組織為公共文化服務發揮著重要的作用。民國時期，由著名愛國民主人士黃炎培先生聯合蔡元培、梁啟超、張謇等人創立的中華職業教育社、中國青少年發展基金會的“希望工程”等，都對普及全民教育、發展我國文化教育事業做出了卓越的貢獻。截止2014年10月底，“希望工程”已度過了25個春秋，募集社會各界捐款100.72億元，資助495萬名農村家庭經濟困難的學生繼續學業，資助建設希望小學18396所。這些教育性的公益組織大多由黨或政府部門發起與領導：中華職教社由中共中央書記處領導，中央統戰部代管，“希望工程”項目則是由中共團中央發起。其無論是從組織結構上還是自主程度上均受到一定程度的限制。而這些限制，亟需要一部完善的組織法來予以規制和解決。

（一）明確社會組織的功能和法律地位

隨著國家與社會的分化、全球社團革命和現代行政制度的改革，社會組織在公共生活中發揮著越來越重要的作用。非營利性和自主性是社會組織的重要特征，非營利性脫胎于古代的宗教和慈善傳統，自主性則源于宗教團體和個人對財產的自由支配，最終形成了社會組織獨特的管理方式。在現代社會，社會組織延續了人道主義的傳統，但社會性更加突出，體現在社會組織逐漸成為一個獨立的主體，具有了獨立的法人地位，其活動范圍也不斷擴大，不再限于傳統的物質救濟，轉向各種文化產品的生產和供給，在民主社會的發展過程中具有不可替代的作用。因此，需要公共文化提供和社會治理兩個方面對社會組織進行規范。在社會組織參與基層公共文化服務過程中，需要通過法律明確社會組織在個人與公共生活中的地位，在這種關系中，一方面明確《憲法》中公民文化權利的地位以及實現渠道；另外一方面，確立社會組織對文化權利的保障功能，給予相應保護，激發社會組織參與熱情。為了提高社會組織文化服務提供的穩定性，還需要通過法律提高社會組織的自主性，這是發揮社會組織功能的關鍵，主要有社會組織獨立的法人地位、財產管理制度以及獨立的運行規則。許多社會組織受政府影響甚至直接由政府的職能部門演化而來，由政府部門直接參與管理與領導，因此具有很強的政府性或者本身就是一種依附關系。社會組織雖然自主成立，但對創始人有強烈的依賴關系，組織的人格與創始人的人格區分不明晰，因此需要法律制度予以厘清。

（二）規范社會組織參與公共文化服務形式

對社會組織參與公共文化服務的形式應當有明確的法律規定，這種規定不僅體現在對社會組織權利的保障也當有對其行為的合理性規范。現有的三個條例在對社會組織尤其是非營利組織的監管方面還有許多局限，包括資金財產的透明度、問責制度、信息披露等方面存在嚴重的不足，公眾的知情權無法得到保障，我國的文化類社會組織包括專業文化組織和綜合文化組織。后者在組織形式上往往具有相應社會管理職能，進行相關文化研究、宣傳活動，在我國目前行政體系中屬于事業單位。專業性文化組織主要指生產型文化組織，其利用貼近基層的優勢，挖掘、整合文化資源，向政府或者社會提供文化產品。以上便是我國社會組織參與文化服務的基本渠道，通過分析，可以發現這些渠道較為狹窄。拓寬社會組織參與基層公共文化服務渠道是社會組織立法的應然之意。很多社會組織擁有發掘文化資源的熱情，但由于登記門檻過高，缺乏相應資金，難以長久生存下去。從制度經濟學角度分析，目前較為穩固的文化供給制度提高了社會組織參與公共文化服務的成本，限制了社會組織文化供給能力的發揮。需要通過立法加大在準入、資金等方面的扶持力度，如成都市錦江區,根據本地經濟發展情況，采取“先發展、后規范,先備案、后登記”的辦法，減少登記時間、會員數量和資金，將一大批社區社會組織納入登記管理范疇。從而壯大社會組織的力量，為政府向社會組織購買公共文化服務奠定基礎，形成長效機制。此外，還需要強化對社會組織監管體系的建設。目前四川省沒有對登記部門和業務主管部門的監管職責做出明確的區分，未形成分工明確、相互協調的監管體系。因此，需要加強監管單位綜合執法建設，厘清監管部門權責關系，把監管職責落實到位，調動監管部門的監管積極性，保證社會組織能夠穩定提供公共文化服務。

（三）加強頂層制度設計，破除政府組織一元化壁壘

社會組織要想發展并活躍于公共文化事業，必須破除體制壁壘，加強頂層制度設計，運用法治思維，發揮“硬法”和“軟法”不同的功能，將培育基層社會文化組織作為一項重點工作，從上至下形成立體法律保障體系。筆者認為，這要求未來《中國社會組織法》不僅要作為一部組織法規范，更要作為一部行為法規范；內容方面不僅具有剛性的懲罰性規定，還需要具備大量“指導”作用的柔性條款。重點在于培育社會組織，激勵社會組織的發展，通過資金扶助、稅收優惠、購買服務等方式培育基層社會組織，對一些邊遠、貧困地區，鼓勵當地居民自發組織成立文化組織，由政府提供資金幫助和培訓，吸引一些大型文化組織在邊區成立分支機構，帶動當地文化事業的發展；管理體系方面，下放業務主管單位，簡政放權，如將街道辦單位作為一些社會組織的主管單位，提高我國社會組織主管部門的管理效能，主動了解基層人民群眾的文化需求，實現文化服務精準供給，做到“點對點”文化服務。為了提高文化服務效果，還應當建立起完善評估制度，對社會組織參與公共文化服務的項目與效果實行評估，把社會組織納入到信息化管理體系當中。其中，社會組織的關鍵信息應當做到公開、透明，以保證文化服務提供及時有效，通過法律規范，形成對社會組織的規范性壓力。對于評估優異者，給予獎勵；對不合格者，進行相應懲戒。

（四）增能賦權，激發文化組織發展的內在動力

整合文化資源，就地取材創造人民群眾喜歡的文化產品是我國公共文化未來的發展方向。市場經濟條件下，各種資源要素的配置隨著資本的流動而流動，最終造成我國公共文化服務供給的不平衡，發達地區文化服務充盈，而一些邊疆、民族、貧困地區較為匱乏。并非兩個地區間文化資源存在差距，而是文化資源開發能力不同。我國基層特別是邊遠地區文化存量很大，如紅色文化、少數民族文化、地方風俗非常豐富。由于交通不便和歷史原因，造成這些地區文化資源整合能力不足，外部文化難以為當地居民接受。因此，需要針對四川省基層文化資源分散、粗放的特征，進行深度發掘和整合，提高文化服務效能，滿足當地人民群中的文化需求，釋放一些地區特別是老少邊窮區域的文化能量，提高基層公共文化自我“造血”能力。社會組織助力基層公共文化服務，需要通過內部和外部兩個方面盤活基層文化存量，吸引外部資本進入基層，由社會組織對地方分散的文化資源進行整合，如組織一些鄉村地區成立專門的文化團隊，進行演出宣傳，形成具有地方特色的文化項目。法律層面，相關政策法規通過財政、稅收、技術等手段支持與規范企業、社會組織的行為，為社會組織激發自身活力創造良好的環境，鋪平道路，有效開發利用地方文化資源，滿足這些地區人民群眾的文化需求。

四、結語

基層公共文化服務供給體系中，社會組織具有不可替代的作用，中央和地方出臺的各部文件均給予了足夠的重視。目前，我國基層文化服務存在發展不均衡，法規建設落后，文化供給模式單一的問題，特別在一些邊遠地區，文化供給存在結構性問題，社會組織獨有的優勢可以彌補基層政府和市場在文化供給方面的不足。發揮社會組織公共文化服務的作用，需要法律法規給予社會組織明確的法律地位。社會組織立法必然會對文化組織促進公共文化服務提供極為重要的法律保障，既要破除現有的體制壁壘，又要創新文化服務的新形式。賦予文化組織充分的獨立發展權，在實際運營中加以規范，體現立法實質，這才是社會組織法立法對文化組織參與公共文化服務的意義所在。

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作者:劉雨辰 單位:四川大學法學院