公共文化服務(wù)中政府職責(zé)立法研究
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[摘要]政府在公共文化服務(wù)中的法定職責(zé)根據(jù)內(nèi)容分類可分為政策法規(guī)職責(zé)、環(huán)境營造職責(zé)、資金支持職責(zé)、人才培養(yǎng)職責(zé)、管理監(jiān)督職責(zé)，但在地方立法中出現(xiàn)政府政策法規(guī)不完善、環(huán)境營造職責(zé)不明確、各地資金支持政策不均衡、公共服務(wù)建設(shè)及管理不健全等問題。文章針對上述問題在理論分析的基礎(chǔ)上提出了政府在立法過程中應(yīng)在制度設(shè)計、資金投入、監(jiān)督管理等方面予以調(diào)整的建議。
[關(guān)鍵詞]公共文化服務(wù)；政府職責(zé)；地方立法
一、公共文化服務(wù)中政府職責(zé)的定位
政府職責(zé)是各級人民政府依據(jù)憲法、法律和法規(guī)的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)依法履行的法定義務(wù)。譹訛公共文化服務(wù)中的政府職責(zé)是政府職責(zé)內(nèi)容之一，但又有其獨特之處。依據(jù)公共文化內(nèi)容分類，公共文化中政府職責(zé)可分為：1.提供文化設(shè)施的職責(zé)，文化設(shè)施主要是指公共文化服務(wù)的建筑物、場地和設(shè)備；2.提供文化產(chǎn)品的職責(zé)，公共文化產(chǎn)品有廣義與狹義之分，廣義的公共文化產(chǎn)品包括文化設(shè)施在內(nèi)，在此筆者將文化產(chǎn)品作狹義解釋，即包括公共廣播、公共電視、公共信息網(wǎng)絡(luò)在內(nèi)的文化產(chǎn)品；3.提供文化活動的職責(zé)，文化活動是指政府引導(dǎo)扶持、社會參與支持下的重要社會文化形態(tài)，多表現(xiàn)為文藝演出、陳列展覽、電影放映、廣播電視節(jié)目收聽收看、藝術(shù)培訓(xùn)等方式。依據(jù)公共文化性質(zhì)對政府職責(zé)的分類，可分為純公共文化服務(wù)的政府職責(zé)和準(zhǔn)公共文化服務(wù)的政府職責(zé)。譺訛根據(jù)塞繆爾森“公共產(chǎn)品”的理論，可依排他性和競爭性將公共文化服務(wù)分為純公共文化服務(wù)和準(zhǔn)公共文化服務(wù)，純公共文化是指具有強烈排他性和競爭性的公共文化服務(wù)，如廣播、電視等。準(zhǔn)公共文化服務(wù)，指在使用上不具有強烈的、或者說不完全具有非排他性和非競爭性的文化服務(wù)，如圖書館、博物館，這類公共文化服務(wù)在群眾共享達(dá)到一定數(shù)量后會產(chǎn)生擁擠性，造成不均衡性。上述分類均有其合理性，但在“公共產(chǎn)品”“其他相關(guān)服務(wù)”“準(zhǔn)公共文化服務(wù)”的概念界定上有一定模糊。筆者試圖依據(jù)政府職責(zé)內(nèi)容分類，將公共文化中政府職責(zé)分為以下幾類：1.政策法規(guī)職責(zé)，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出在推進(jìn)文化體制機制創(chuàng)新的部署中，構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的時代任務(wù)，因此政府在公共文化服務(wù)體系建設(shè)發(fā)展的每個階段都會提出戰(zhàn)略目標(biāo)；在戰(zhàn)略目標(biāo)引導(dǎo)下，政府及相關(guān)部門經(jīng)過一系列權(quán)威性認(rèn)定提出公共文化發(fā)展方向、發(fā)展空間等政策性導(dǎo)向；在制定文化政策以外，政府為進(jìn)一步規(guī)范文化市場，保障文化服務(wù)的健康發(fā)展，還應(yīng)對相關(guān)法律法規(guī)加以完善；2.環(huán)境營造職責(zé)，即文化體制由傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟體制，以解決傳統(tǒng)文化體制中政事不分、事企不分等問題，優(yōu)化公共文化服務(wù)環(huán)境；政府還應(yīng)維護(hù)文化安全，顧全制度利益、經(jīng)濟利益、精神利益三者統(tǒng)一；3.財政支持職責(zé)，其中包括直接財政支持，補貼財政支持和優(yōu)惠稅收財政支持；4.人才培育職責(zé)，其中包括人才培育、人才管理運用及人才激勵等內(nèi)容；5.管理監(jiān)督職責(zé)，建立績效考核管理，來實現(xiàn)公共文化服務(wù)效益最大化。
二、公共文化服務(wù)中政府職責(zé)的地方立法考察
（一）公共文化服務(wù)中政府職責(zé)的地方立法內(nèi)容對比
我國公共文化服務(wù)制度體系構(gòu)成由憲法、法律、部門規(guī)章、地方性法規(guī)和規(guī)章構(gòu)成。筆者以《廣東省公共文化服務(wù)促進(jìn)條例》（簡稱《廣東省條例》）《江蘇省公共文化服務(wù)促進(jìn)條例》（簡稱《江蘇省條例》）《蘇州市公共文化服務(wù)辦法》（簡稱《蘇州市辦法》）為考察對象，對其內(nèi)容進(jìn)行具體分析。此外，《上海社區(qū)文化服務(wù)規(guī)定》作為地方性法規(guī)對基層組織的細(xì)化規(guī)定，筆者未將其納入到本次考察范圍。
（二）公共文化服務(wù)中政府職責(zé)的地方立法中的不足
1.政策法規(guī)不完善近年來我國各省市雖然制定了相關(guān)地方法規(guī)，但數(shù)量不多，且僅有廣東省、上海市、江蘇省等幾個地區(qū)實施了地方公共服務(wù)保障法規(guī)規(guī)章。公共文化服務(wù)地方立法有其自身的獨特性，以“因地制宜”為例，《廣東省條例》第19條規(guī)定：在人員流動較大的機場、車站、碼頭、廣場應(yīng)放置報刊、資料供公眾閱覽。早在全國第五次人口普查統(tǒng)計資料顯示，跨地區(qū)流動達(dá)4000萬人，其中將近有1/3流入廣東。對人口流入較大的省市在提供公共文化服務(wù)時，在人員流動量較大的場所應(yīng)加大服務(wù)力度；對人口外出較多的地區(qū)，應(yīng)考慮到“空巢老人”及“留守兒童”的需求，在提供公共文化服務(wù)時在內(nèi)容上、時間上予以相對調(diào)整。此外，不僅要結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣€要對公共文化設(shè)施的種類、數(shù)量、規(guī)模、以及布局合理規(guī)劃。2.政府環(huán)境營造職責(zé)不明確制度營造方面，雖然我國確定了政府主導(dǎo)、社會參與的原則，但在實踐中，由于我國文化體制是在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的影響下形成，實行的是高度集中的計劃管理體制，主要由上級領(lǐng)導(dǎo)或行政機關(guān)直接且明確指揮下級部門和人員開展工作。而計劃經(jīng)濟這種政企不分、政企合一的體制導(dǎo)致文化事業(yè)由政府興辦，國家決定其在國民經(jīng)濟中的比重。這就使得政府對文化事業(yè)必然進(jìn)行直接且微觀地管理和全面嚴(yán)格地控制，比如制定產(chǎn)權(quán)制度、財務(wù)制度、社會保障制度和人事制度等，導(dǎo)致了文化建設(shè)投入不足、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢、文化體制改革停滯不前。譻訛另外，文化事業(yè)單位中的從業(yè)人員在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的影響下，缺乏競爭意識和觀念，加上相關(guān)方面人才引進(jìn)機制不完善，從而難以帶動先進(jìn)的文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。政府還應(yīng)注意文化安全的環(huán)境營造。《公共文化保障法》第44條譼訛對這方面有所涉及。但地方立法更關(guān)注的是對行為人及對公共文化設(shè)施管理不力，破壞、侵占公共文化設(shè)施，政府機關(guān)、主管部門公共人員職務(wù)履行問題，并未對文化安全予以關(guān)注。3.各地資金支持政策不均衡以《廣東省條例》為例，條例第4章規(guī)定了激勵與保障機制。但只是規(guī)定政府應(yīng)當(dāng)對做出成績顯著的單位和個人予以表彰、獎勵和稅收優(yōu)惠，激勵機制明顯只留于表面，更多的是鼓勵社會力量捐贈、贊助。筆者認(rèn)為，在獎勵機制并不明確時鼓勵市場進(jìn)入公共文化服務(wù)領(lǐng)域，不能起到其預(yù)想的效果。《江蘇省條例》規(guī)定則更為具體，有實際可操作性。譬如簡化社會參與審批登記程序，放寬公共文化服務(wù)準(zhǔn)入條件使社會力量參與進(jìn)來，采用政府購買、項目補貼、定向資金、貸款補貼等激勵方式，使社會力量積極加入到公共文化服務(wù)的建設(shè)中來。此外，政府部門還引導(dǎo)相關(guān)協(xié)會、學(xué)會、基金會提供相關(guān)法律、政策、金融、技術(shù)、管理等支持。4.公共服務(wù)建設(shè)及管理不健全政府在公共文化服務(wù)中應(yīng)當(dāng)堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，即一方面是在公共服務(wù)建設(shè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，一方面是公共服務(wù)管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。公共服務(wù)建設(shè)即財力與物力的建設(shè)，在建設(shè)過程中不僅要堅持便民科學(xué)，還應(yīng)堅持經(jīng)濟節(jié)能的理念，因此對于服務(wù)設(shè)施根據(jù)其自身需要來改建、擴建和重建。在公共服務(wù)管理上，定期對服務(wù)內(nèi)容更新?lián)Q代，設(shè)施進(jìn)行檢查修理，定期進(jìn)行考核。《蘇州市辦法》規(guī)定了完善年度案例機制報告、信息公開、群眾監(jiān)督基本制度，筆者認(rèn)為在此基礎(chǔ)上不僅要建立群眾監(jiān)督機制，還應(yīng)建立財政、審計部門監(jiān)督機制，使更專業(yè)的部門參與進(jìn)來對公共服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督。此外，江蘇省和蘇州市皆提出法人治理的結(jié)構(gòu)，即所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，法人治理可以避免分工不明、權(quán)責(zé)不清，但在落實過程中卻出現(xiàn)很多問題，以公共圖書館為例，雖然其已經(jīng)成立了理事會，但政府仍然掌控了如直接任命理事長、嚴(yán)密控管活動和經(jīng)費、要求層層匯報等，導(dǎo)致主體職責(zé)不清、改革動力不足等情況。
三、公共文化服務(wù)中政府職責(zé)的立法的完善
（一）加強政府環(huán)境營造職責(zé)
制度營造方面，根據(jù)公共文化服務(wù)的特征，可以把公共文化服務(wù)分為兩大類，即基本公共文化服務(wù)和非基本公共文化服務(wù)。這樣一來就有必要根據(jù)社會公共文化服務(wù)的不同類別實行不同的管理方式，政府在提供社會公共文化服務(wù)中的職責(zé)與作用也需要重新劃分并進(jìn)行進(jìn)一步科學(xué)地界定。譽訛一方面社會參與者需要承擔(dān)經(jīng)營性社會公共文化服務(wù)里的大部分內(nèi)容，比如要提供影視節(jié)目的制作、銷售和發(fā)行，出版物的印刷和發(fā)行，以及各種節(jié)目放映、文化演出、文化中介經(jīng)紀(jì)等文化產(chǎn)業(yè)服務(wù)。所以，社會參與者既對公共文化服務(wù)質(zhì)量的提高有促進(jìn)作用，還對建設(shè)社會公共道德方面起了推動作用。另一方面因為政府的多重身份，既是公共文化服務(wù)的供給者，又是供給主體中的選擇者、領(lǐng)導(dǎo)者及監(jiān)督者。譾訛政府的責(zé)任應(yīng)當(dāng)從局部上升到全局，逐步淡出基本營利型的公共文化服務(wù)，主要供給基本非營利型的服務(wù)，不直接供給和選擇營利性服務(wù)。譿訛文化安全方面，各地政府應(yīng)當(dāng)強化文化安全的觀念，加強對文化安全的監(jiān)督，對危害國家安全、社會利益、他人利益的以公共文化為名提供的服務(wù)，予以行政處罰，涉及刑事犯罪的，依法追究其刑事責(zé)任。
（二）完善公共文化服務(wù)購買相關(guān)機制
現(xiàn)行地方立法普遍規(guī)定了公共文化服務(wù)政府購買機制，但與貨物采購、工程釆購相比，公共服務(wù)具有無形、成本不確定、周期長、專業(yè)性較強等特點，不僅項目的管理、評估都存在難度，還會涉及到接受服務(wù)者的感受、評價等問題。讀訛為了保證購買公共服務(wù)的順利實施，還需輔之配合一系列相關(guān)措施，但我國目前相關(guān)政策制度多為原則性、指導(dǎo)性的意見和管理辦法，缺乏針對性和操作性，具體實施的制度規(guī)定有待進(jìn)一步補充和完善，如傳統(tǒng)公共服務(wù)提供制度、與事業(yè)單位改革制度、與財政預(yù)算管理的銜接等問題。在實踐中，政府購買服務(wù)開展的領(lǐng)域、數(shù)量、內(nèi)容等，都與政府的計劃和要求有較大差距。從分析各省級政府向社會組織購買服務(wù)目錄中可知，只有少數(shù)服務(wù)項目社會組織有能力承接，而且主要是會議承辦、宣傳培訓(xùn)、咨詢服務(wù)等項目，其他的項目受各種因素影響都還難以承接。這與政府內(nèi)部各部門對購買公共服務(wù)的認(rèn)識不夠有關(guān)系，也與有能力承接政府公共服務(wù)的社會組織數(shù)量嚴(yán)重不足有很大關(guān)系。筆者認(rèn)為，要積極鼓勵行業(yè)協(xié)會、商會公平參與承接政府購買服務(wù)，落實改革財政支持方式、稅收優(yōu)惠政策、明確服務(wù)事項清單、創(chuàng)新購買服務(wù)方式和規(guī)范票據(jù)管理；要加強監(jiān)督管理，確保行業(yè)協(xié)會、商會承接在政府購買服務(wù)過程中能夠獨立執(zhí)業(yè)、客觀公正、誠實守信、質(zhì)優(yōu)價廉。
（三）明確文化團體準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)
《江蘇省條例》中提出簡化審批登記程序，放寬公共文化服務(wù)準(zhǔn)入機制。筆者認(rèn)為文化團體準(zhǔn)入條件不夠嚴(yán)密，對文化團體準(zhǔn)入提出以下建議：首先，文化團體應(yīng)依法設(shè)立，具有獨立承擔(dān)民事責(zé)任的能力，治理結(jié)構(gòu)健全，內(nèi)部管理和監(jiān)督制度完善，具有獨立、健全的財務(wù)管理、會計核算和資產(chǎn)管理制度；其次，社會團體應(yīng)具備提供服務(wù)所必需的設(shè)施、人員和專業(yè)技術(shù)能力；最后，社會團體應(yīng)符合無重大違法記錄，通過年檢并按要求履行年度報告公示義務(wù)，信用狀況良好，未被列入經(jīng)營異常名錄或者嚴(yán)重違法企業(yè)名單，符合國家有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定以及購買服務(wù)項目其他要求。在設(shè)立明確的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)后，還應(yīng)考慮到國家鼓勵社會參與公共服務(wù)的政策，對審批登記程序加以簡化，推行網(wǎng)上注冊、綠色通道工程，深化一次告之、公示公開，方便社會團體參與到公共服務(wù)的建設(shè)中。
（四）對公共文化服務(wù)實行績效考核管理
公共文化服務(wù)的績效考核，不僅應(yīng)關(guān)注考核對象，還應(yīng)當(dāng)以政府、專家、大眾多方位視角加以考核，考核結(jié)果與財政撥款掛勾。以公共圖書館為例，考核內(nèi)容不僅應(yīng)當(dāng)包括圖書館館舍、文獻(xiàn)信息資源及設(shè)備的考核，還應(yīng)包括對館內(nèi)人員服務(wù)的考核。根據(jù)服務(wù)設(shè)施場地面積、館內(nèi)文獻(xiàn)量、資源更新、技術(shù)保障、服務(wù)推廣等綜合進(jìn)行考核，劃清級別，給予財政撥款。文化部門不僅應(yīng)當(dāng)建立公共文化服務(wù)公眾評價和反饋機制，還應(yīng)加大政府監(jiān)督和信息公開力度。對在職人員定期進(jìn)行培訓(xùn)，在評定職稱、項目申報、表彰獎勵上制定一系列標(biāo)準(zhǔn)。
作者:李俊潔 單位:天津師范大學(xué)法學(xué)院
