公共文化服務中政府職責立法研究

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[摘要]政府在公共文化服務中的法定職責根據內容分類可分為政策法規職責、環境營造職責、資金支持職責、人才培養職責、管理監督職責，但在地方立法中出現政府政策法規不完善、環境營造職責不明確、各地資金支持政策不均衡、公共服務建設及管理不健全等問題。文章針對上述問題在理論分析的基礎上提出了政府在立法過程中應在制度設計、資金投入、監督管理等方面予以調整的建議。

[關鍵詞]公共文化服務；政府職責；地方立法

一、公共文化服務中政府職責的定位

政府職責是各級人民政府依據憲法、法律和法規的規定，應當依法履行的法定義務。譹訛公共文化服務中的政府職責是政府職責內容之一，但又有其獨特之處。依據公共文化內容分類，公共文化中政府職責可分為：1.提供文化設施的職責，文化設施主要是指公共文化服務的建筑物、場地和設備；2.提供文化產品的職責，公共文化產品有廣義與狹義之分，廣義的公共文化產品包括文化設施在內，在此筆者將文化產品作狹義解釋，即包括公共廣播、公共電視、公共信息網絡在內的文化產品；3.提供文化活動的職責，文化活動是指政府引導扶持、社會參與支持下的重要社會文化形態，多表現為文藝演出、陳列展覽、電影放映、廣播電視節目收聽收看、藝術培訓等方式。依據公共文化性質對政府職責的分類，可分為純公共文化服務的政府職責和準公共文化服務的政府職責。譺訛根據塞繆爾森“公共產品”的理論，可依排他性和競爭性將公共文化服務分為純公共文化服務和準公共文化服務，純公共文化是指具有強烈排他性和競爭性的公共文化服務，如廣播、電視等。準公共文化服務，指在使用上不具有強烈的、或者說不完全具有非排他性和非競爭性的文化服務，如圖書館、博物館，這類公共文化服務在群眾共享達到一定數量后會產生擁擠性，造成不均衡性。上述分類均有其合理性，但在“公共產品”“其他相關服務”“準公共文化服務”的概念界定上有一定模糊。筆者試圖依據政府職責內容分類，將公共文化中政府職責分為以下幾類：1.政策法規職責，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出在推進文化體制機制創新的部署中，構建現代公共文化服務體系的時代任務，因此政府在公共文化服務體系建設發展的每個階段都會提出戰略目標；在戰略目標引導下，政府及相關部門經過一系列權威性認定提出公共文化發展方向、發展空間等政策性導向；在制定文化政策以外，政府為進一步規范文化市場，保障文化服務的健康發展，還應對相關法律法規加以完善；2.環境營造職責，即文化體制由傳統的計劃經濟體制逐漸轉變為市場經濟體制，以解決傳統文化體制中政事不分、事企不分等問題，優化公共文化服務環境；政府還應維護文化安全，顧全制度利益、經濟利益、精神利益三者統一；3.財政支持職責，其中包括直接財政支持，補貼財政支持和優惠稅收財政支持；4.人才培育職責，其中包括人才培育、人才管理運用及人才激勵等內容；5.管理監督職責，建立績效考核管理，來實現公共文化服務效益最大化。

二、公共文化服務中政府職責的地方立法考察

（一）公共文化服務中政府職責的地方立法內容對比

我國公共文化服務制度體系構成由憲法、法律、部門規章、地方性法規和規章構成。筆者以《廣東省公共文化服務促進條例》（簡稱《廣東省條例》）《江蘇省公共文化服務促進條例》（簡稱《江蘇省條例》）《蘇州市公共文化服務辦法》（簡稱《蘇州市辦法》）為考察對象，對其內容進行具體分析。此外，《上海社區文化服務規定》作為地方性法規對基層組織的細化規定，筆者未將其納入到本次考察范圍。

（二）公共文化服務中政府職責的地方立法中的不足

1.政策法規不完善近年來我國各省市雖然制定了相關地方法規，但數量不多，且僅有廣東省、上海市、江蘇省等幾個地區實施了地方公共服務保障法規規章。公共文化服務地方立法有其自身的獨特性，以“因地制宜”為例，《廣東省條例》第19條規定：在人員流動較大的機場、車站、碼頭、廣場應放置報刊、資料供公眾閱覽。早在全國第五次人口普查統計資料顯示，跨地區流動達4000萬人，其中將近有1/3流入廣東。對人口流入較大的省市在提供公共文化服務時，在人員流動量較大的場所應加大服務力度；對人口外出較多的地區，應考慮到“空巢老人”及“留守兒童”的需求，在提供公共文化服務時在內容上、時間上予以相對調整。此外，不僅要結合當地特色，還要對公共文化設施的種類、數量、規模、以及布局合理規劃。2.政府環境營造職責不明確制度營造方面，雖然我國確定了政府主導、社會參與的原則，但在實踐中，由于我國文化體制是在傳統計劃經濟體制的影響下形成，實行的是高度集中的計劃管理體制，主要由上級領導或行政機關直接且明確指揮下級部門和人員開展工作。而計劃經濟這種政企不分、政企合一的體制導致文化事業由政府興辦，國家決定其在國民經濟中的比重。這就使得政府對文化事業必然進行直接且微觀地管理和全面嚴格地控制，比如制定產權制度、財務制度、社會保障制度和人事制度等，導致了文化建設投入不足、文化產業發展緩慢、文化體制改革停滯不前。譻訛另外，文化事業單位中的從業人員在傳統計劃經濟的影響下，缺乏競爭意識和觀念，加上相關方面人才引進機制不完善，從而難以帶動先進的文化產業的發展。政府還應注意文化安全的環境營造。《公共文化保障法》第44條譼訛對這方面有所涉及。但地方立法更關注的是對行為人及對公共文化設施管理不力，破壞、侵占公共文化設施，政府機關、主管部門公共人員職務履行問題，并未對文化安全予以關注。3.各地資金支持政策不均衡以《廣東省條例》為例，條例第4章規定了激勵與保障機制。但只是規定政府應當對做出成績顯著的單位和個人予以表彰、獎勵和稅收優惠，激勵機制明顯只留于表面，更多的是鼓勵社會力量捐贈、贊助。筆者認為，在獎勵機制并不明確時鼓勵市場進入公共文化服務領域，不能起到其預想的效果。《江蘇省條例》規定則更為具體，有實際可操作性。譬如簡化社會參與審批登記程序，放寬公共文化服務準入條件使社會力量參與進來，采用政府購買、項目補貼、定向資金、貸款補貼等激勵方式，使社會力量積極加入到公共文化服務的建設中來。此外，政府部門還引導相關協會、學會、基金會提供相關法律、政策、金融、技術、管理等支持。4.公共服務建設及管理不健全政府在公共文化服務中應當堅持統籌協調，即一方面是在公共服務建設的統籌協調，一方面是公共服務管理的統籌協調。公共服務建設即財力與物力的建設，在建設過程中不僅要堅持便民科學，還應堅持經濟節能的理念，因此對于服務設施根據其自身需要來改建、擴建和重建。在公共服務管理上，定期對服務內容更新換代，設施進行檢查修理，定期進行考核。《蘇州市辦法》規定了完善年度案例機制報告、信息公開、群眾監督基本制度，筆者認為在此基礎上不僅要建立群眾監督機制，還應建立財政、審計部門監督機制，使更專業的部門參與進來對公共服務進行監督。此外，江蘇省和蘇州市皆提出法人治理的結構，即所有權與經營權分離，法人治理可以避免分工不明、權責不清，但在落實過程中卻出現很多問題，以公共圖書館為例，雖然其已經成立了理事會，但政府仍然掌控了如直接任命理事長、嚴密控管活動和經費、要求層層匯報等，導致主體職責不清、改革動力不足等情況。

三、公共文化服務中政府職責的立法的完善

（一）加強政府環境營造職責

制度營造方面，根據公共文化服務的特征，可以把公共文化服務分為兩大類，即基本公共文化服務和非基本公共文化服務。這樣一來就有必要根據社會公共文化服務的不同類別實行不同的管理方式，政府在提供社會公共文化服務中的職責與作用也需要重新劃分并進行進一步科學地界定。譽訛一方面社會參與者需要承擔經營性社會公共文化服務里的大部分內容，比如要提供影視節目的制作、銷售和發行，出版物的印刷和發行，以及各種節目放映、文化演出、文化中介經紀等文化產業服務。所以，社會參與者既對公共文化服務質量的提高有促進作用，還對建設社會公共道德方面起了推動作用。另一方面因為政府的多重身份，既是公共文化服務的供給者，又是供給主體中的選擇者、領導者及監督者。譾訛政府的責任應當從局部上升到全局，逐步淡出基本營利型的公共文化服務，主要供給基本非營利型的服務，不直接供給和選擇營利性服務。譿訛文化安全方面，各地政府應當強化文化安全的觀念，加強對文化安全的監督，對危害國家安全、社會利益、他人利益的以公共文化為名提供的服務，予以行政處罰，涉及刑事犯罪的，依法追究其刑事責任。

（二）完善公共文化服務購買相關機制

現行地方立法普遍規定了公共文化服務政府購買機制，但與貨物采購、工程釆購相比，公共服務具有無形、成本不確定、周期長、專業性較強等特點，不僅項目的管理、評估都存在難度，還會涉及到接受服務者的感受、評價等問題。讀訛為了保證購買公共服務的順利實施，還需輔之配合一系列相關措施，但我國目前相關政策制度多為原則性、指導性的意見和管理辦法，缺乏針對性和操作性，具體實施的制度規定有待進一步補充和完善，如傳統公共服務提供制度、與事業單位改革制度、與財政預算管理的銜接等問題。在實踐中，政府購買服務開展的領域、數量、內容等，都與政府的計劃和要求有較大差距。從分析各省級政府向社會組織購買服務目錄中可知，只有少數服務項目社會組織有能力承接，而且主要是會議承辦、宣傳培訓、咨詢服務等項目，其他的項目受各種因素影響都還難以承接。這與政府內部各部門對購買公共服務的認識不夠有關系，也與有能力承接政府公共服務的社會組織數量嚴重不足有很大關系。筆者認為，要積極鼓勵行業協會、商會公平參與承接政府購買服務，落實改革財政支持方式、稅收優惠政策、明確服務事項清單、創新購買服務方式和規范票據管理；要加強監督管理，確保行業協會、商會承接在政府購買服務過程中能夠獨立執業、客觀公正、誠實守信、質優價廉。

（三）明確文化團體準入標準

《江蘇省條例》中提出簡化審批登記程序，放寬公共文化服務準入機制。筆者認為文化團體準入條件不夠嚴密，對文化團體準入提出以下建議：首先，文化團體應依法設立，具有獨立承擔民事責任的能力，治理結構健全，內部管理和監督制度完善，具有獨立、健全的財務管理、會計核算和資產管理制度；其次，社會團體應具備提供服務所必需的設施、人員和專業技術能力；最后，社會團體應符合無重大違法記錄，通過年檢并按要求履行年度報告公示義務，信用狀況良好，未被列入經營異常名錄或者嚴重違法企業名單，符合國家有關法律、法規規定以及購買服務項目其他要求。在設立明確的準入標準后，還應考慮到國家鼓勵社會參與公共服務的政策，對審批登記程序加以簡化，推行網上注冊、綠色通道工程，深化一次告之、公示公開，方便社會團體參與到公共服務的建設中。

（四）對公共文化服務實行績效考核管理

公共文化服務的績效考核，不僅應關注考核對象，還應當以政府、專家、大眾多方位視角加以考核，考核結果與財政撥款掛勾。以公共圖書館為例，考核內容不僅應當包括圖書館館舍、文獻信息資源及設備的考核，還應包括對館內人員服務的考核。根據服務設施場地面積、館內文獻量、資源更新、技術保障、服務推廣等綜合進行考核，劃清級別，給予財政撥款。文化部門不僅應當建立公共文化服務公眾評價和反饋機制，還應加大政府監督和信息公開力度。對在職人員定期進行培訓，在評定職稱、項目申報、表彰獎勵上制定一系列標準。

作者:李俊潔 單位:天津師范大學法學院