財政分權體制下公共文化服務問題

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摘要：公共文化服務是政府利用公共財政為公民提供的公共物品，對公共文化服務狀況的考察必須放在現有財政體制下進行。理論上財政分權能夠促進公共服務供給效率提高，但實際上財政分權并沒有達到提高效率的目標，反而導致供給不足和非均等化。合理劃分財權和事權，優化公共財政的支出結構，著力提高財政資金使用效率，通過財稅政策措施引導社會力量投入公共文化服務體系建設，對于促進公共文化事業發展具有重大的現實意義。

關鍵詞：財政分權；公共文化服務；效率；均等化

公共文化服務是現代政府為保障公民文化權益和滿足公民文化需求，而向全社會無差別提供的公共文化產品和文化服務。公共文化服務不僅具有非排他性和非競爭性的公共物品特征，還因其自身特征而具有很強的正外部性。這也決定了公共文化服務的提供必須立足于公共財政的基礎之上，而公共財政體制本身的因素將深刻影響到公共文化服務的提供狀況。本文力圖考察財政分權體制下我國公共文化服務發展的狀況，分析財政分權體制對我國現階段公共文化服務進一步發展的制約因素，并就如何完善財政分權制以更好地促進公共文化服務體系的建設提出建議。

一、財政分權體制下我國現階段的公共文化服務發展狀況

我國從上個世紀80年代開始依次施行的財政包干制和分稅制雖然在制度和具體規則上有很大不同，但這些財政措施也都基本滿足財政分權理論關于財政權力轉移和財政職責分工的要求的，因此把中國當代的財政體制稱為分權化的財政體制也是妥當的。而在這期間我國的公共文化事業的發展經歷了幾個階段的明顯變化，第一階段是從1980年到1992年，在此階段主要以“市場化”理念為指導來重整公共文化事業；從1993年到2002年以“產業化”為導向的公共文化事業改革是第二階段；而真正意義上的公共文化服務建設從2002年之后才開始，即從2005年中共十六屆五中全會首次明確提出建設比較完備的公共文化服務體系的重大決策演進到2013年十八屆三中全會構建現代公共文化服務體系的戰略任務的通過。在政府對構建公共文化服務體系政策的層層加碼中，我國公共文化服務體系的建設已經取得了不小的成就，但由于公共文化服務的提供必須立足于公共財政基礎之上，而財政分權體制本身的因素嚴重影響到公共文化服務的提供狀況，制約著公共文化服務的進一步發展。接下來就重點分析財政分權體制制約我國現階段公共文化服務進一步發展的因素。

二、財政分權體制下我國公共文化服務發展面臨的困境

（一）公共文化服務財政投入的總量不足

財政投入是構建公共文化服務體系的源泉，我國公共文化服務發展遇到的最大問題就是財政投入不足，財政投入不足主要表現在兩個方面，一是從縱向（圖1）上看文化事業經費占全國財政支出比重偏低，近10年來一直未突破0．4％的水平，而2013年文化事業經費占全國財政支出比重只占0．38％，和當前國際上中等發達國家的文化支出占財政總支出的1％相比，我國還處在較低水平；二是從橫向（表1）上看，自“十一五”以來，財政總支出已有“十五”時期的16．4％增長至21．4％，但文化事業費支出由“十五”期間的16．2％增長至19．3％，顯然財政總支出的增長速度遠遠高于同時期的文化事業費的增長速度，且文化事業與教育、衛生和科技事業之間的差距也在逐年加大，這和我國財政支出漲幅較大的背景并不匹配。

（二）公共文化服務財政投入資金使用結構不合理

公共文化服務財政資金支出結構不合理主要表現在兩個方面：一是在財政投入資金的具體運用上，行政管理費用和相關工作人員的工資等維持性開支占去了相當一部分資金，特別是在中西部地區地方政府財政資金捉襟見肘的情況下財政已經淪為“吃飯財政”，公共文化服務專項經費都有可能被挪用的狀況下，地方政府很難為公共文化服務留出專門的發展經費來開展文化娛樂活動服務群眾，也因此導致財政資金整體使用效率低下；二是在支出項目選擇上，地方政府更熱衷于把資金投向可見的場館建設。筆者在調研中發現財政資金較為充裕的地方政府都在耗巨資比賽建設一些標志性的文化場館，諸如歌劇院、體育館等，這種忽視公眾基本文化需求，而以政績為導向的財政資金使用方式，使得群眾真正迫切需要的公共文化服務和產品的供給效率低下。

（三）公共文化服務體系財政投入的非均等化困境

從表2中我們不難看出公共文化投入費用呈現出嚴重的區域性失衡狀況，如東部地區的文化費用投入總數始終偏高于中部和西部地區，再從三個地區的增幅程度來看，東部地區自1995年到2013年文化費用投入增長了217．98億元，而中、西部地區分別只增長了110．47億元和143．86億元。而且中部地區文化費用占全國比例自2010年起低于東、西部地區，表明中部地區的文化建設投入處于塌陷的畸形狀況。再從城鄉文化投入占全國文化投入比例來看，2013年縣以上文化投入比2012年提升了0．8％，縣及縣以下則降低了0．8％，這顯示城鄉之間的文化費用投入呈逐年縮小的趨勢，但我們也不能忽視近兩年來城市地區的文化費用投入處于增長態勢而鄉村地區卻呈現出倒退態勢，這對于實現城鄉文化服務的均等化也是一大挑戰。

三、促進我國公共文化服務發展的若干建議

從1994年分稅制改革以后，地方政府財政收入就和地方經濟總量的增長掛鉤，經濟增長越快，經濟規模越大，地方財政收入所獲得的份額也就越多。而財政分權體制也賦予地方政府在財政支出上的更大自主權。為了促進地方經濟增長，地方政府就會更樂意提供能促進和繁榮地方經濟發展的公共物品和服務，所以中國地方政府財政支出更傾向于基礎設施建設和工業園的開發。而公共文化服務對地方經濟或者地方財政貢獻是不明顯的，在經濟利益刺激和驅使下，地方政府更注重經濟發展而忽視公共文化服務的供給也是理性且符合當前的政治邏輯的。地方政府的發展經濟的競爭必然形成地區間經濟發展的不均衡進而也造成不同地方政府財政收入的差距，這又為區域間公共文化服務的非均等化奠定了基礎。因此，在財政分權而政治不分權的情況下，只能通過完善財政分權的相關配套制度和細節來改變公共文化服務的供給狀況。

（一）加大財政投入力度，制定文化財政投入增長率和占財政總支出比重的量化指標

近年來我國經濟的高速增長使得政府的財政收入大幅增加，這也為政府向社會提供公共服務奠定了一定的物質基礎，然而由于國家對公共文化服務的財政投入一直缺乏高層次的法律規范制定的硬性量化指標，導致公共文化服務的財政投入存在嚴重的資金不足的問題。中央政府對文化的財政投入每年只是象征性地增加投入總額增長，實際上近年來文化投入占財政總支出比重一直都是在較低的水平徘徊。所以在十八大提出構建現代公共文化服務體系的歷史時刻，基于我國文化投入的歷史欠賬較多的現實和居民不斷增長的文化需求需要滿足的情況，高層政府應該主動以權威的法律形式制定出地方政府有關公共文化服務方面的財政預算。唯有劃定中央和省級財政每年對文化建設的投入增幅不低于同級財政經常性收入增幅的最低底線，我國公共文化服務的財政投入才有可能在較短時間內達到中等發達國家占財政總支出比重1％的指標。

（二）健全財政轉移支付機制，實現各地區公共文化服

務財政投入的均等化針對地區間財力差異對地方政府提供公共服務產生的影響，政府做出了制度上的應對措施即建立中央政府的轉移支付制度。但是目前的轉移支付制度存在較多問題，如“一般性轉移支付規模不夠，專項轉移支付分配不合理，總體設計形式過多，結構缺乏層次性”［3］26。因此，要完善財政轉移支付機制，必須在加大中央轉移支付力度的同時注重對轉移支付資金的管理和監督，并將監管納入到法制化軌道。不僅要把公共文化服務體系建設資金的項目選擇、資金投入和運行都納入監管范圍以確保專項資金使用的規范、透明，還要積極向社會公開資金的預算、使用情況，在項目實施前實行聽證制度并且積極落實項目驗收制度，真正使得財政資金的使用能更好地滿足群眾的文化需求。同時還應擴大劃入一般性轉移支付項目的財政資金范圍，減少需要地方提供配套資金專項轉移支付，大力提高平衡財力的一般轉移支付的比重，縮小不同地區間財力上的差異，進而縮小不同地區在公共文化服務提供能力上的差距。除了完善中央對地方的縱向轉移支付體制，還應該積極發展橫向轉移支付制度，作為對前者的有效補充，也就是將目前東部發達省市對中、西部省份的財政對口支援規范化、制度化，形成橫向轉移支付體制，從而有效促進東、中、西部地區間財政力量的均等化。

（三）優化財政支出結構，提升公共文化服務和產品的供給水平

在財政投入總量已定的情況下，優化政府的財政支出結構也可以有效提升公共文化服務的供給水平。中央政府要按照財力與事權對稱的原則，統籌公共文化服務的城鄉發展和區域發展均衡，把資金投入重點放在農村和中、西部地區，加大財政投入向農村和欠發達地區的公共文化傾斜力度，要保證落后地區的資金投入能真正用到提供公共文化服務上來，嚴格限制管理和工資費用等維持性開支對資金的占用，加快建設貧困地區的公共文化服務設施和服務網絡的建設，提高公共文化產品與服務供給能力，同時還要注意公共文化服務的供給應當與當地居民的實際文化需求相適應，因此在項目選擇上，要堅持群眾需求導向的公共文化服務模式，以多數群眾需求作為項目優先選擇的標準。這就要求在對地方政府的政績考核中必須把提供公共文化服務的狀況作為一項重要考核指標，不僅要考核公共文化服務提供的總量，還要注重對服務提供質量和效率的考察，以此激勵地方政府有動力和有效率地提供公共文化服務，達到提升公共文化服務水平的目的。

參考文獻：

［1］　文化部財務司．中華人民共和國文化部2013年文化發展統計公報［EB／OL］．（2014－05－15）［2015－08－12］．

［2］　文化部財務司．近幾年我國文化投入情況及對策建議［EB／OL］．（2011－08－23）［2015－08－12］．

［3］　方堃，姜慶志．基本公共文化服務均等化趨勢下財政投入機制研究［J］．武陵學刊，2012（1）：22－32．

作者：趙曉芳 單位：淮北市委黨校