公共文化機構法人治理結構建設探究

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摘要:文章對廣西公共文化機構法人治理結構改革試點單位的現狀進行了研究,分析了存在的問題,提出了相關的改善措施,以期推動公共文化機構法人治理結構改革工作的高效開展。

關鍵詞:廣西公共文化機構;法人治理結構;理事會;成效;問題

2014年7月,文化部辦公廳印發的《關于開展公共文化服務標準化等試點工作的通知》,部署了全國公共文化機構法人治理結構改革試點工作,全國各省(自治區)、市(地)公共文化機構積極開展法人治理結構的試點改革工作。2017年8月,中宣部、文化部等七部門聯合印發的《關于深入推進公共文化機構法人治理結構改革的實施方案》(以下簡稱《實施方案》)明確了法人治理結構改革工作的目標,即截止到2020年12月31日,全國規模以上的公共文化機構基本建立以理事會為主要形式的法人治理結構管理模式。相關文件的發布為公共文化機構法人治理結構改革提供了國家層面的政策依據,推動了公共文化機構法人治理結構改革工作的開展。廣西積極響應國家的改革政策,有序推進公共文化機構法人治理結構改革工作。

1廣西公共文化機構法人治理結構改革情況概述

2014年11月14日,玉林市圖書館理事會成立暨第一屆理事會第一次會議在玉林市順利召開。這是廣西首家事業單位法人理事會,標志著廣西事業單位法人治理結構改革試點工作進入實質性階段。2018年11月,南寧市圖書館等10個市級文化機構成為自治區級公共文化機構法人治理結構改革的試點單位。2020年8月,廣西市級以上群眾藝術館法人治理結構改革任務總數量為15家,完成數量為5,完成率為30%;市級以上圖書館法人治理結構改革任務總數量為17家,完成數量為10家,完成率為58.82%;市級以上美術館法人治理結構改革任務總數量為3家,完成數量為2家,完成率為66.67%;市級以上博物館法人治理結構改革任務總數量為2家,完成數量為1家,完成率為50%。2020年12月,廣西市級以上公共圖書館全部完成法人治理結構改革工作。

2試點單位改革取得的主要成效

試點單位根據發展需要,組建了理事會,以期推動相關業務的高效開展。政府及主管部門理事會成員在財政經費支持、人員編制增加、機構形象宣傳、機構業務推廣等方面具有重要的促進作用;企業代表和文藝界代表的理事會成員在社會物資和資金支持、閱讀推廣、文化服務合作等方面具有重要的促進作用。2.1引入社會力量隨著《中華人民共和國公共圖書館法》(以下簡稱《公共圖書館法》)等一系列政策法規的制定和頒布實施,廣西公共文化機構法人治理結構改革在相關法律制度的保障下取得了實質性的進展。例如,百色市圖書館穩抓法人治理結構改革的機遇,積極爭取當地政府及機關部門的支持,提升社會力量參與圖書館建設的積極性和主動性。百色市圖書館根據公益性文化設施配置不足等情況,積極發揮理事會的作用,引進社會力量參與圖書館建設,先后建設完成紅城書屋鵝城文創園點、幸福東郡點、幸福港灣點、深圳小鎮點等借閱點,并對外免費開放。柳州市圖書館不僅邀請當地社會名人加入理事會,利用名人效應開展講座、讀者交流會等閱讀推廣活動,還在理事會的努力下實施舊館維修改造項目。

2.2力推政策落地

部分試點單位積極推進法人治理結構相關政策的落實和到位,即實行決策權、執行權、監督權相互獨立、相互制衡的運行機制,推動法人自主權的有效實施,主動加強與相關部門的對接,爭取政策上的支持。一些試點單位理事會成員積極建言獻策,并力推各項配套政策的實際落地。例如,百色市圖書館充分發揮理事會成員的作用,積極爭取市委、市政府的支持,增加了人員編制,提升了工作人員的待遇,在一定程度上解決了人員緊缺、工作人員待遇低、隊伍不穩定等問題。

3試點單位改革過程中存在的主要問題

3.1政府部門的權責把握不準

《實施方案》基本原則指出,在法人治理結構改革工作中要協調把握好政府與試點單位之間的關系,實現“政事分開,管辦分離”。事實上,大部分試點單位理事長由政府主管部門領導擔任,其在法人治理結構改革摸索進程中真正實現“政事分開,管辦分離”還存在一定的難度。由于政府部門的權責定位把握不準,導致試點改革過程中會出現“用力過猛”或“放羊”式管理現象。

3.2協調困難

《公共圖書館法》雖然提出了建立健全法人治理結構,但沒有細化的各方權責規定。《實施方案》雖然明確了相關主體方的職責,但“理事會+管理層”的運行模式在實際施行中存在協調困難的問題,無法推動相關工作的高效開展。

3.3理事會作用不明顯

3.3.1理事會不照章辦事。雖然各級公共文化機構結合自身實際,按照章程范本起草了本單位的章程,對理事會的構成及職責、理事的權利和義務、理事長人選及職責進行了規定,但有些試點單位的理事會沒有按照章程開展工作,如:理事會會議召開比較隨意,部分理事會成員沒有按規定履行義務等。3.3.2理事會自主權受限。試點單位的人事、資金、薪酬、績效考核等都需要按照事業單位的行政審批程序運行,導致理事會的自主權受限。例如,理事會通過會議決議推薦一名管理人員,但需要呈報主管部門、人事管理部門審核,審批程序繁瑣,影響了理事會自主權的發揮。3.3.3理事會職能被邊緣化。雖然公共文化機構的理事會是本單位的決策和監督機構,但在實際操作過程中其職能逐漸被邊緣化。3.3.4法人治理結構改革信息公開不到位。由于法人治理結構改革試點單位的信息公開不到位、對理事會的宣傳力度不足,導致工作人員對理事會的職責、章程、運行等缺乏了解,無法對理事會進行有效監督。

4法人治理結構改革試點單位的完善措施

4.1健全法律及政策保障體系

法人治理結構改革涉及政府職能變更、權力重新分配等方面的問題,試點單位僅通過自身調整不可能完成目標[1]。因此,相關部門要進一步完善相關的法律制度和政策,保障理事會的主導作用及理事會的決策、監督、人事、財務、考核等方面的權力,使理事會在實際工作中有法可依、有章可循,切實推進人事管理自主權、收入分配自主權的真正落地。

4.2落實法人自主權

政府行政部門是試點單位的主管部門,有些試點單位設立理事會“一票否決”制度,即政府代表理事不同意,導致試點單位缺乏自主權。在法人治理結構改革過程中,行政主管部門應積極發揮宏觀把控和監督作用,下放權力,使試點單位能夠真正擁有一定的人事權、決策權、財務收支管理權、績效考核權及分配權等。因此,相關部門應理順責權,落實法人自主權,逐步建立以理事會為決策議事機構、以管理層為執行機構、以監事會為監督機構的“三位一體”法人治理結構框架,推進法人決策的科學化、管理的專業化、服務的社會化、監督的立體化,以實現政府與試點單位“政事分開、管辦分離”的改革目標[2]。

4.3建立健全內部治理體系

《實施方案》提出,具備條件的理事會可設立咨詢委員會和單獨設立監事會,將其作為專業咨詢機構和監督機構;不能單獨設立監事會的單位可在理事會中任命兼職監事。調查結果顯示,所調查的試點單位都沒有設立專業咨詢委員會,50%的試點單位沒有設立監事會。因此,試點單位要建立健全內部治理體系,通過建立相應的專業咨詢委員會或專家委員會,為理事會提供專業支持,提升決策的科學性;通過健全監管體制,劃定職責權限,使理事會、管理層、監事會形成相互制衡的模式,為理事會履行職能提供保障;按照理事會章程,協調各方關系,建立完善的人事管理制度、合理的薪酬管理制度、科學的決策失誤追究制度等;通過推選、舉薦、自薦、投票選舉等方式,拓寬理事會成員的來源渠道,保障決策的科學性[3]。

4.4完善信息公開機制

法人治理結構改革工作的初衷是通過引入社會力量,探索創新事業單位的體制機制,因此,相關部門要通過建立與完善面向公眾開放的決策機制與信息公開機制,促進多方參與、多元共治的社會文化氛圍的形成[4]。因此,試點單位應建立健全信息公開機制,暢通監督渠道,發揮社會公眾、媒體等力量的監督作用,促進法人治理結構改革工作的高效開展;通過加大宣傳力度等方式,鼓勵社會力量參與文化機構建設,推動公共文化服務的均等化。

5結語

法人治理結構改革不是一蹴而就的,需要相關部門的密切合作。因此,文化機構應加強頂層設計,形成理事會、管理層、監事會“三位一體”的法人治理架構,構建科學、規范的運行機制;結合本地區的實際情況,借鑒國內外法人治理結構改革的先進經驗,確定適合自身發展條件的法人治理結構改革階段性目標,提高服務效能,推動法人治理結構改革工作的高效開展。

參考文獻:

[1]張賀.文化治理視域下公共圖書館法人治理建設研究[J].圖書館學刊,2019(12):58-61.

[2]曹雪梅.試水破冰砥礪前行:溫州市圖書館法人治理改革探索實踐[J].圖書館研究與工作,2018(12):9-11,18.

[3]宋微.公共圖書館法人治理結構改革工作的現狀研究:以福建省圖書館理事會的實踐為例[J].福建圖書館學刊,2019(2):22-25.

[4]邱冠華,于良芝,李超平.公共圖書館的設置與體系建設研究[J].中國圖書館學報,2010(2):16-23.

作者:唐曉歡 余麗花 陸鏡潔 何歡 單位:百色市圖書館