構建公共文化扶貧長效保障機制研究
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摘要：江蘇省當前已基本建成五級文化設施網絡體系，但根據中央對江蘇“率先探索減少相對貧困、實現共同富裕有效途徑”的要求，江蘇省公共文化精準惠民扶貧還存在諸多問題。文章以江蘇省經濟欠發達地區公共文化扶貧現狀為研究對象，分析了新時代公共文化精準惠民扶貧面臨的制度短板，提出了在公共文化扶貧的頂層設計、多元統籌聯動、資源保障、財政保障、人才保障、考核監督保障等方面構建長效機制的建議。
1江蘇省經濟欠發達地區公共文化發展現狀
江蘇省經濟欠發達地區主要是指江蘇省市縣財政保障能力分類分檔辦法中核定的一類、二類、三類和四類地區，主要分布在蘇中、蘇北地區。江蘇作為我國東部地區經濟發達省份，針對經濟欠發達地區的公共文化扶貧開展較早，最初的重點是實施公共文化設施網絡建設，打通設施建設的“最后一公里”。早在2006年就專門設立了農村文化建設專項資金，集中補助扶持經濟薄弱地區鄉鎮文化站建設，“十一五”期間在全國率先完成鄉鎮文化站和村文化室達標建設任務，“十二五”期間基本形成“省有四館、市有三館、縣有兩館、鄉有一站、村有一室”的五級文化設施網絡體系[2]。特別是近年來全省基層綜合性文化服務中心建設的逐步完成，包括在蘇中、蘇北的一些經濟欠發達地區已基本打通了文化設施網絡建設的“最后一公里”。然而，由基礎文化設施網絡建設打通“最后一公里”所帶來的脫貧效果不應成為文化扶貧的結束，而應視為開展公共文化精準惠民扶貧的新節點。近年來，省政府先后出臺了《江蘇省“十三五”基本公共服務均等化規劃的通知》《江蘇省“十三五”時期基本公共服務清單》《江蘇省“十三五”時期基層基本公共服務功能配置標準（試行）》。新一屆江蘇省委提出，江蘇要實現黨中央提出的“為全國發展探路”要求，必須推動包括文化建設在內的高質量發展走在前列，補齊突出短板，著力解決發展中的不平衡不充分問題，要以高度的責任感抓好脫貧攻堅工作，真正做到高水平全面小康路上一個不少、一戶不落。當前正在全面實施鄉村振興戰略，在此新節點上，尤其是在經濟欠發達地區的公共文化設施網絡的“最后一公里”打通后，如何以文化的提升來助推鄉村振興戰略，從而滿足人民群眾日益增長的美好文化生活需要新期待，經濟欠發達地區的公共文化服務面臨著均等化、標準化的發展新要求，文化精準惠民扶貧需要全新的扶貧思維與實踐，特別是對新時代的政府履行公共文化服務職能、組織公共文化服務供給的長效扶貧保障機制建設提出了新要求。
2公共文化精準惠民扶貧現存的短板和問題
“最后一公里”打通后，公共文化精準惠民扶貧必然要求強化軟件建設，以系統的長效機制建設來保障扶貧脫貧效果。同為東部經濟發達省份的山東省，文化扶貧的機制建設走在了全國前列。他們先后制定了《山東省文化扶貧實施方案》[3]《山東省“169”文化精準扶貧行動方案》[4]，提出實現“五個全覆蓋”“三個明顯提升”的目標，率先提前完成文化扶貧任務。同時，編制1張全省文化精準扶貧地圖，文化扶貧精準化定位，組建市、縣、鄉三級信息采集隊伍，對全省7005個省定貧困村每村采集數據101項，標位置、標資源、標需求、標進度，實現需求與供給有效對接，全省文化精準扶貧成果豐碩。與山東省相比，江蘇在公共文化服務扶貧的體制機制構建上還存在諸多問題。
2.1服務保障制度和標準沒有貫通銜接
實現公共文化精準惠民扶貧的重要制度保障就是要從政府層面指導、制定標準化、規范化的公共文化服務清單[5]。江蘇雖然在省級層面出臺了系列政策文件，制定了《江蘇省基本公共文化服務保障標準》，明確了基本公共文化服務的主要任務、保障任務和主要指標，規定了服務對象、服務標準、支出責任以及牽頭負責單位。但在一些縣級地區卻出現保障制度和標準落地難的問題，全省仍有30個縣級地區沒有出臺配套文件和服務目錄，尤其是一些蘇中、蘇北經濟欠發達地區的縣級層面沒有出臺對接的標準。
2.2政府責任沒有縱橫整合
當前的公共文化服務部門交錯林立，在省級層面的系統性、整體性的公共文化精準扶貧長效保障機制還不健全。在縱向上，文化與新聞出版廣電兩個行政系統在省級層面是分開獨立的，但在市縣層面又是合并的；在橫向上，公共文化扶貧政策除由文化與新聞出版廣電系統主導外，還涉及農業、教育、科技、財政等多個政府部門，政策責任交織、多頭管理等問題突出[6]。在經濟欠發達地區，同一層級的不同管理部門各搞一套，自成一體，資源浪費現象嚴重；不同層級的公共文化服務機構屬于分級管理，封閉式運行，較少考慮公共文化服務資源整合的問題。
2.3公共文化精準惠民扶貧沒有形成互動反饋
江蘇省經濟欠發達地區公共文化設施網絡建設的“最后一公里”雖已打通，但當前蘇中、蘇北等經濟欠發達地區的文化民生有效供給水平仍明顯不如蘇南等經濟發達地區，特別是文化扶貧的精準度有待提升。比如送戲、送書、送電影下鄉等實際幫扶活動由于沒有考慮差異性，文化扶貧的內容與老百姓的文化需求不盡相同，與文化精準扶貧的目標要求相去甚遠。比如當前農村地區大多是留守的老年人，多數缺乏閱讀動力與興趣，其業余時間更愿意用來娛樂、運動和消遣，媒介選擇上也更傾向于使用電視、手機和廣播等，農家書屋的書籍已少有人問津，過去簡單的送書下鄉扶貧方式已不合時宜。
2.4公共文化精準惠民扶貧投入沒有專門制度保障
當前，省級補助地方公共文化服務體系建設專項資金分為全省廣播電視覆蓋專項資金、農村電影放映專項資金、農家書屋建設專項資金、公共文化設施免費開放補助資金、基層公共文化服務能力建設專項資金、公共文化服務體系建設績效獎補資金等6個子項。部分專項重點用于市縣財政保障能力分類分檔辦法中核定的縣級1-4類地區，比如基層公共文化服務能力建設專項資金，資金規模僅有5100萬，不僅總額少，而且投入方式比較分散。在省本級沒有設立專門的公共文化專項扶貧資金，公共文化扶貧投入缺少專門制度保障。根據省財政廳2017年度下達資金統計，省財政安排的省公共文化服務體系建設相關專項資金達5.37億元，其中重點面向經濟薄弱地區資金投入2.49億元。江蘇經濟欠發達的市縣財政保障能力分類分檔辦法中核定的縣級1-4類地區的村（社區）共有13232個，平均到每個村（社區）投入僅為1.88萬元，與江蘇當前經濟總量相比仍偏低，與江蘇的經濟大省地位也不相符合。
2.5公共文化精準惠民扶貧績效沒有形成監督體系
目前，江蘇省在扶貧工作上的監督考評制度比較齊備，比如省扶貧開發辦公室印發了《江蘇省市縣黨委和政府扶貧開發工作成效考核辦法》，設立5個考核項目15項具體指標，對相關市、縣(市、區)黨委、政府主要負責人進行考核。在一些行業扶貧的領域也制定了專門的考核規定，比如省衛生和計劃生育委員會聯合省扶貧開發辦公室出臺了《江蘇省健康扶貧工作考核辦法》，明確健康扶貧工作考核指標。但在文化扶貧領域，文化主管部門還沒有建立有效的監督考評機制，有些地方政府部門特別是基層鄉鎮政府尚未將公共文化服務納入政府績效測評體系，致使文化扶貧缺乏后續有力的監督保障，最終可能導致文化脫貧的暫時性、短期化。
3構建公共文化精準惠民扶貧的系統化長效保障機制
江蘇省作為東部較為發達的省份，雖已率先基本消除絕對貧困，打通了文化設施網絡建設的“最后一公里”。但按照中央對江蘇“率先探索減少相對貧困、實現共同富裕有效途徑”的要求，江蘇應從政府層面強化公共文化精準惠民扶貧長效保障機制的研究和建設，構建系統化的保障機制，確保經濟相對落后地區在“最后一公里”打通后顯現的文化脫貧效果持續化、公共文化扶貧更精準化，從而實現文化“真扶貧”[7]。
3.1做好公共文化服務頂層設計，為公共文化精準惠民扶貧提供制度保障
政府層面的公共文化服務標準化、規范化、公開化和制度化是公共文化精準惠民扶貧的政策指引和制度保障。應從政府層面針對群眾的基本文化權益、政府的責任，以及公共文化服務相關的設施建設、人才隊伍、產品供給等各方面，提出一系列的可以量化的指標[8]。江蘇省經濟欠發達地區要實現長效的公共文化精準扶貧，從設區市政府層面，對照《中華人民共和國公共文化服務保障法》和《省公共文化服務促進條例》，開展地方性立法，并根據省級保障標準，制定當地特色的市級基本公共文化服務標準；從縣級政府層面，根據省、市基本標準，制定出符合本地域發展需要的公共文化服務清單并向社會公開，重點是在農村以鄉鎮、建制村、自然村為空間配置單元，在城市以街道、社區、居民小區為空間配置單元，明確基層基本公共文化服務功能配置標準，明確公共文化服務的類別、服務項目、功能配置、配置主體和牽頭負責單位。
3.2加強公共文化服務多元統籌，為公共文化精準惠民扶貧提供聯動機制
目前江蘇省、市、縣三級政府部門，已普遍建立公共文化服務體系建設協調組。文化行政部門作為牽頭部門，需要在公共文化扶貧中充分發揮協調作用，統籌各方資源助力精準惠民扶貧。橫向上，加強與發改、財政、住建、體育、扶貧等部門的協調和合作，建立職責明確、分工協作、目標清晰、統籌有力、運轉有效的公共文化扶貧協調機制，整合政策、資金和資源，形成工作合力；縱向上，形成省、市、縣、鄉鎮、村五級聯動、分工負責、職責明確的工作機制，從而使文化扶貧政策制定及執行更加精準化，有效增強扶貧工作的系統性、協同性、整體性。同時，加強社會力量的多元統籌，在省級層面率先制定出臺扶持政策，積極鼓勵、引導社會力量參與文化精準惠民扶貧，支持文化企業、文化類社會組織及其他社會力量通過財物捐贈、公私合作、自主組織、文化志愿服務等多種方式參與文化扶貧[9]。
3.3創新公共文化服務方式內容，為公共文化精準惠民扶貧提供資源保障
政府要結合經濟欠發達地區文化資源實際，研究創新公共文化服務方式和方法，同時引導優質內容資源和項目，向經濟欠發達地區特別是廣大農村地區轉移。當前文化部正在大力開展縣級文化館圖書館總分館制建設，經濟欠發達地區需要利用這個契機，深入推進以縣級文化館圖書館為中心、基層綜合文化服務中心為分館的總分館制建設。總館統籌利用有關資金渠道，按照規劃目標統一采購、調配資源，通過分館把縣域的優質公共文化服務延伸到基層農村；覆蓋鄉村的分館按照總館的工作安排和服務標準，面向基層群眾提供與總館水平相當的精準惠民服務[10]。注重利用好互聯網技術手段，將傳統文化設施建設與利用互聯網等先進技術有效對接，依托村級基層綜合性文化服務中心或直接進入農戶家庭，開展數字文化資源精準入戶的“零距離”服務[11]。省級層面打造公共文化服務云平臺，提供給經濟欠發達地區免費對接使用，組織“訂單式”“定制化”公共文化精準惠民扶貧項目，實現按需、按人定制和推送公共文化服務，精準對接群眾文化需求[12]。
3.4加大經費投入力度與效度，為公共文化精準惠民扶貧提供財政保障
整合現有全省廣播電視覆蓋專項資金、農村電影放映專項資金、農家書屋建設專項資金、公共文化設施免費開放補助資金、基層公共文化服務能力建設專項資金、公共文化服務體系建設績效獎補資金等6類專項資金中面向縣級1-4類地區補助的扶貧經費，設立由文化行政部門扎口管理、符合發展需要的專項公共文化扶貧經費。制定公共文化專項扶貧經費管理辦法，根據經濟欠發達地區的人口、地域和經濟發展水平，加大針對貧困地區的財政投入力度與效度，要由過去“廣撒網”的粗放階段轉向“精準幫扶”的細化階段，突出對重點文化扶貧項目的支持，利用有限的扶貧資金實現最大的扶貧效果，提升惠民扶貧的精準度[13]。省財政要加大對經濟欠發達地區的一般轉移支付力度，在經濟欠發達地區建立文化財政專項資金保障機制，保持基本公共文化服務財政支出與經濟社會發展總體水平和政府財力增長相適應，同時切實加大對經濟欠發達地區文化扶貧資金的使用監管力度，杜絕扶貧項目的實施單位擠占扶貧資金用于彌補行政經費的問題，確保扶貧款項專款專用。
3.5健全基層人才隊伍建設機制，為公共文化精準惠民扶貧提供人才保障
公共文化精準惠民扶貧需要人才的支撐，否則難以為繼。但江蘇省針對經濟欠發達地區的文化人才下鄉扶貧機制相對滯后，政府扶持文化人才的政策也落實不到位。比如省委省政府要求的每個行政村（社區）設立不少于1個政府購買的宣傳文化公益崗位，還有不少地區沒落實到位。在許多經濟欠發達地區已呈現文化人才少、文化程度低、專業弱、年齡結構不夠合理的狀況。因此，政府層面應完善文化領域選人用人和激勵保障機制，針對經濟欠發達地區動態制定公共文化機構人員編制標準，讓基層文化工作者留得住、定下心、愿意干。鼓勵支持扶持鄉土文化骨干、基層文化名人、優秀群文團隊發展，鼓勵推動文化單位專業人員、相關專業大學畢業生、優秀文化人才到經濟欠發達地區工作或掛職鍛煉[14]。學習山東、黑龍江等省份的做法，在經濟欠發達地區組織開展“結對子、種文化”為主題的“一對一”“一對多”的人才結對幫扶，省級“兩館”重點幫扶設區市，市級“兩館”重點幫扶縣(市、區)，縣級“兩館”重點幫扶鄉鎮、街道，鄉鎮文化站重點幫扶村（社區），構建網絡健全、組織有力、暢通高效的文化人才幫扶工作機制[15]。
3.6建立質量評價與反饋機制，為公共文化精準惠民扶貧提供考核監督保障
要讓公共文化扶貧更加精準、更加惠民、更有效率，最好的辦法是有足夠靈敏的評價與反饋機制，讓扶貧效果與“掌勺者”的自身利益正相關掛鉤。因此，要在省級層面出臺《江蘇省公共文化扶貧工作考核辦法》，制定工作考核指標，明確各相關部門扶貧職責。在縣、鄉鎮、村各級干部明確他們在扶貧各階段的主要任務，通過工作評議、視察調研、巡回督辦等多途徑，全面考核減貧成效、精準識別、精準幫扶、扶貧資金等方面任務落實情況，實現對文化精準扶貧工作的系統有效監管。省、市、縣、鄉四級政府應將公共文化服務與文化扶貧效果納入部門評價考核體系，增加公共文化服務在政府績效測評中的比重，變軟約束為硬指標。引入第三方評估制度，把文化領域的扶貧評估結果作為黨政領導班子和主要負責同志脫貧攻堅成效考核的重要參考。同時，建立并健全文化扶貧公眾滿意度評價機制，科學測評公眾文化需求的滿足情況、公共文化服務滿意度及社會效益等，并輔之以動態反饋調整程序，實現文化精準扶貧“運行—測評—反饋—改善”的良性循環[16]。文化扶貧是改造貧困文化、遏制返貧現象、阻止貧困代際傳遞、提高自身素質和增強自我發展能力的關鍵和根本。針對江蘇省經濟欠發達地區的公共文化服務領域的扶貧，無論是通過“輸血式”“造血式”或是“樹人式”，要實現精準惠民仍任重而道遠。我們必須通過對“最后一公里”打通后群眾文化生活需要和公共文化扶貧規律特點的研究，建立一套針對性強、精準度高、實用高效的公共文化精準惠民扶貧保障機制，才能提升江蘇省經濟欠發達地區文化扶貧效能。
作者：曾茹 單位：南京圖書館