公共管理在新常態下的發展路徑分析
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[摘要]要實現新常態下的公共管理就要變革傳統的管理方式，轉變思路，突破困境。公共管理主體多元化是公共管理新常態下的特點和發展趨勢。與以往相比，表現在新常態下的公共管理主體更加突顯公眾在公共管理中的地位，增加公眾治理的比例。新常態下的公共管理發展應該著力加強現代公共管理技術手段的創新，為落實頂層設計構建機制，在公共管理領域踐行社會主義核心價值觀。
[關鍵詞]公共管理;新常態;發展路徑
新常態是在中國發展的新時期提出來的新概念，概念提出以來，很多學者都對新常態進行了研究，隨著研究的深入，新常態的內涵被不斷界定和拓展。從廣義上講，新常態適用于諸多領域，它指的是具有時代特征的常態化。的治國理念包含政治、經濟、文化、社會、生態等各個領域，公共管理在其中也面臨著新的戰略機遇，針對當前公共管理領域的困境，我們要結合時代主題為新常態下的公共管理注入新的內涵，探索新的發展路徑。
一、新常態下公共管理的困境
新常態在當前表現為政治、經濟、文化的全面深化改革，但是我國公共管理領域在歷史的語境下為當前改革遺留了瓶頸問題，要實現新常態下的公共管理就要變革傳統的管理方式，轉變思路，突破困境，實現公共管理領域的偉大變革。
（一）當前的社會治理水平與治理能力現代化的目標相差較遠。現代化的治理體系就是要兼顧法治和民主，治理手段科學透明，把社會治理形成現代化制度，協同化統一到治理能力中。我國的經濟快速發展，政治廉明，文化進步，說明我國的國家治理體系是符合當前的政治生態的。總體上，我國的社會治理水平不斷提高，但距離治理能力現代化的目標要求還比較遠，在治理思路、治理方式方法上都需要改進。尤其是在制度層面，當前的國家治理制度運行機制僵化，治理結構有待調整，治理體系要提高法治化和民主化程度。缺失調節利益和公平的分配機制，公眾參與社會治理的渠道不暢通，缺少法治保障。政府、社會組織、市場和公眾都是社會治理主體，新常態對治理水平提出了更高的要求。我國的社會治理起步較晚，治理能力比較弱，各個主體的組成成員都尚不具備較高的治理能力。組織建設不完善，政府和社會組織、政府和市場的分工尚不明確，協同治理能力欠缺。所以，我國當前的社會治理能力離治理現代化的目標還相差甚遠，在新常態下，如何提高各個主體的治理能力以及明確權責協調各主體之間的關系是十分重要的問題。
（二）公共管理手段不能滿足公共管理技術要求。公共管理技術是為實現某一目標針對管理對象運用創造性知識體系生成的管理手段和管理工具。隨著科技現代化的發展和治理理念的進步，現代治理在數字技術、智慧政務技術、應急管理技術、風險評估技術、科學決策技術和績效治理技術等方面都取得了成績。各級政府都采用了現代公共管理技術進行社會治理。公共管理技術具有創新性、規范化的特點，是當代社會治理主體用于現代管理的工具，能夠大大提高治理的工作效率。技術的先進已經成為客觀事實，而且具備可操作性，但是，先進的管理技術并沒有恰到好處地用在公共管理方面，一些部門理念陳舊，方式僵化，沒有把群眾的需求和利益的滿足作為首要條件，造成技術資源的浪費。尤其是一些政府部門突出政績效應，沒有實現社會公共利益最大化，結果造成公眾對政府能力的質疑，引發信用危機。
（三）公共管理者與組織之間的矛盾。公共管理者離不開其所在的組織，組織文化籠罩在公共管理者之上，公共管理者的個人自覺行為和個體意識往往埋沒在組織文化中。因此，組織文化是否良好對公共管理的成效起著至關重要的作用。良好的組織文化可以約束管理者個體的行為，增強道德感和責任感。公共管理者擁有權力，一旦有失范行為就會影響公眾對組織的判斷，使組織失去公信力。要堅決杜絕公權腐敗案件，加強管理者的倫理道德感，用道德意識規范集體權力行為。建立以德為先的組織文化，把黨員自身道德修養和抵制誘惑的能力作為評價公共管理者的標準，用法律規范公共管理者行為，對以權謀私的行為堅決懲處絕不姑息。
（四）公共管理改革的困境。在全面深化改革的大背景下，黨中央提出要全面依法治國和實現治理能力現代化，這對公共管理工作提出了新要求。中央的頂層設計是比較完善的，能夠集中反映當前國家的管理形勢，也能夠有條不紊地安排公共管理工作，解決管理難題。比如，大部制改革，減少行政審批程序，提高審批效率等。但是在改革推進過程中，頂層設計與基層管理之間出現了矛盾，頂層設計是否能夠真正落實并發揮效用，主要依靠基層政府的態度和落實程度。國家在基層民主建設、法治國家建設等方面都有宏觀上的戰略部署，由于基層環境的不同，在落實改革具體問題上存在區別對待的現象。地方管理需要在國家制定的改革基本框架下結合本地發展的實際情況加以創新，推動社會組織和社會公眾積極參與制度和政策的創新，構建新型的公共管理機制。我國政府始終非常重視公共管理的改革，在國家公共管理的政策制定上都傳達和督促地方政府對地方公共管理進行與中央精神一致的改革。我國出臺政策激勵地方進行公共管理改革，但是一些地方政府由于種種原因沒有把公共管理改革落實到位，缺乏公共管理改革工作的穩定性和持續性。在公共管理領域缺少相關法律保障。地方的管理資源和中央的改革統籌無法達到一致時，就會出現資源浪費、改革不徹底等問題，無法順利進行改革，也不同程度地挫敗了地方政府公共管理改革的積極性。我國的社會公眾意識較弱，人民群眾參與公共領域社會治理的能力和意識較差。人民群眾缺少參與公共管理的途徑，也沒有相關的制度對公共管理進行規范和保障。在我國，治理理念中的治理主體多元化并不能真正達到，制度化、法制化推行也比較緩慢。由于技術層面的問題，網絡化的公共管理難以在我國的行政環境中得到有效運行。因此，自上而下的公共管理改革推進是比較困難的，在基層治理層面難以與中央保持速度上和質量上的一致，基層的公共管理只能按照中央的部署逐步推進。
二、新常態下公共管理的主體分工探索
公共管理主體多元化是公共管理新常態下的特點和發展趨勢。與以往相比，表現在新常態下的公共管理主體更加突顯了公眾在公共管理中的地位，增加了公眾治理的比例。
（一）提高政府的公共管理服務性質。以往公共管理的主體是政府，政府的公眾管理能力主要在組織機構設置和職能設置方面保障公共管理制度的正常有效運行。政府要進行深化行政體制改革，轉變治理方式，深入服務理念，提高辦事效能，及時回應人民的需要，調整治理結構。對政府人員進行管理能力和職業道德的培訓，把黨的建設和治理能力的提高統一起來解決公共管理問題。用績效考核等方法提升政府人員的管理能力和基本素質。
（二）增加社會組織參與公共管理的比重。社會組織參與公共管理的比重應該逐漸加大，社會組織能夠有效補充政府管理能力的不足，社會組織管理是新常態下的公共管理創新形態，社會組織能夠督促和監督政府的辦事效率，補充政府的行政空缺。新常態下，要培育社會組織更多地進行公共管理，提高社會組織的現代化管理水平，帶動社會組織的協同管理效能。
（三）提高公眾的管理主體地位。新常態下的公共管理要突出人民的自我管理和參與公共意識。國家治理要充分發揮公眾的作用，首先要普及公眾的文化知識，提高公眾的法制意識和民主意識。其次，暢通公眾參與國家治理的渠道，讓公眾充分發揮主體作用。其三，要按照原則性、法制性的社會規則正確地進行社會治理和自我管理，既要滿足個體的合理訴求，又要符合國家治理的正常秩序。
三、新常態下公共管理的輔助手段
（一）著力加強現代公共管理技術手段的創新。新常態下的公共管理與現代化發展共同向前推進。數字化的管理技術、電子政務技術、應急管理技術、風險評估技術、科學決策技術等智能管理手段都被引入公共管理中。現代公共管理技術是新常態下公共管理高效率的保障。在技術層面要把創新技術的應用作為公共管理的新亮點。公共管理主體的治理方式也隨著現代化技術而更新，轉變傳統的思維方式，改變影響辦事效率的僵化思維，在創造性和實用性的基礎上做出管理上的新突破。
（二）為落實頂層設計構建機制。要破解自上而下改革的困境就需要為落實頂層設計構建機制。首先，地方政府要認真學習黨的十八大精神和系列講話精神，按照頂層設計布置地方政府管理的機制框架。其次，按照整體部署，地方應結合具體實際制定不脫離頂層設計的實施方案，可以適當自主選擇社會治理模式，但要按照中央規定的管理內容來設計。建設法治社會就是要把法律作為社會治理的保障，一旦地方政府的治理方法失效，要在法治的前提下調整改革路線。地方政府要處理好頂層設計和充分發揮積極性之間的關系，按照頂層設計的要求發揮積極性，創造但不隨意，自主但不跑偏。其三，注重社會治理體制的創新。提高社會組織的社會治理地位，規范社會組織行為，讓社會組織在其職能的相關范圍內合理合法進行社會治理。確定社會組織的治理范圍，鼓勵社會組織創新，創新治理理念和治理方式。新常態下，制定治理規則要依照國家憲法和各項法律法規，要以實現廣大人民群眾的根本利益為核心。社會組織比較容易贏得廣泛的群眾基礎，更應該占據優勢協助政府處理公共事務，多創造公共價值。構建社會組織在各個領域各個層次的結構網，分擔政府的一些職能，如果面臨特殊情況，社會組織應及時與政府溝通合作，及時解決困難。社會組織起著連接政府和公眾之間的橋梁作用，與政府共同治理，共同擔責。新常態下的公共管理方式應該剛柔相濟，杜絕強制性的社會治理方式，鼓勵協商與合作，借助網絡化平臺加強治理的協商技術水平，構建網絡化治理平臺和治理機制。地方治理主體要定期參照頂層設計對自身工作進行評估和反饋，改進工作中的不足，調整不適當的治理方法，切實提高治理效果。
（三）在公共管理領域踐行社會主義核心價值觀。公共管理領域要踐行社會主義價值觀，引導公共領域的價值追求。新常態下，公共管理主體要用價值引導接觸傳統思維下公眾對政府產生的不信任，用工作實際和服務精神加深公眾對政府管理的正確理解。政府要樹立公共信任，就要使自身的組織文化積極向上，構建公共領域的倫理制度體系。貫徹依法治國和以德治國相結合的治國理念，在經濟、政治、社會等新常態下，公共管理倫理制度體系應由三個層面組成。在國家意識形態層面應培育社會主義公共理性，構建社會主義核心價值觀，倡導法治、民主、公平、公正；在制度層面應構建以憲法至上為要旨、以法律制度為陳詞的公共管理倫理制度，將意識形態層面的價值導向和倫理要求落實到制度設計中；在行動層面應重建政治精英的“公仆德性”和社會公眾的“公德意識”，通過加強倫理道德的宣講和道德榜樣的示范，在全社會范圍內重構良性的價值秩序和以德治國的群眾基礎與價值基礎。新常態下的公共管理要突破傳統管理方式帶來的困難，調整不適應新形勢的社會治理思維和治理方法。在公共管理主體多元化的趨勢下，發揮各個公共主體的效用，提高公共管理科學化水平，在技術層面、頂層設計的落實層面和價值觀層面再上新臺階，促使公共管理主體職能明確，管理高效。
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作者：劉多金
