公共管理在新常態(tài)下的發(fā)展路徑分析

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[摘要]要實(shí)現(xiàn)新常態(tài)下的公共管理就要變革傳統(tǒng)的管理方式，轉(zhuǎn)變思路，突破困境。公共管理主體多元化是公共管理新常態(tài)下的特點(diǎn)和發(fā)展趨勢(shì)。與以往相比，表現(xiàn)在新常態(tài)下的公共管理主體更加突顯公眾在公共管理中的地位，增加公眾治理的比例。新常態(tài)下的公共管理發(fā)展應(yīng)該著力加強(qiáng)現(xiàn)代公共管理技術(shù)手段的創(chuàng)新，為落實(shí)頂層設(shè)計(jì)構(gòu)建機(jī)制，在公共管理領(lǐng)域踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀。

[關(guān)鍵詞]公共管理;新常態(tài);發(fā)展路徑

新常態(tài)是在中國(guó)發(fā)展的新時(shí)期提出來的新概念，概念提出以來，很多學(xué)者都對(duì)新常態(tài)進(jìn)行了研究，隨著研究的深入，新常態(tài)的內(nèi)涵被不斷界定和拓展。從廣義上講，新常態(tài)適用于諸多領(lǐng)域，它指的是具有時(shí)代特征的常態(tài)化。的治國(guó)理念包含政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等各個(gè)領(lǐng)域，公共管理在其中也面臨著新的戰(zhàn)略機(jī)遇，針對(duì)當(dāng)前公共管理領(lǐng)域的困境，我們要結(jié)合時(shí)代主題為新常態(tài)下的公共管理注入新的內(nèi)涵，探索新的發(fā)展路徑。

一、新常態(tài)下公共管理的困境

新常態(tài)在當(dāng)前表現(xiàn)為政治、經(jīng)濟(jì)、文化的全面深化改革，但是我國(guó)公共管理領(lǐng)域在歷史的語境下為當(dāng)前改革遺留了瓶頸問題，要實(shí)現(xiàn)新常態(tài)下的公共管理就要變革傳統(tǒng)的管理方式，轉(zhuǎn)變思路，突破困境，實(shí)現(xiàn)公共管理領(lǐng)域的偉大變革。

（一）當(dāng)前的社會(huì)治理水平與治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)相差較遠(yuǎn)。現(xiàn)代化的治理體系就是要兼顧法治和民主，治理手段科學(xué)透明，把社會(huì)治理形成現(xiàn)代化制度，協(xié)同化統(tǒng)一到治理能力中。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，政治廉明，文化進(jìn)步，說明我國(guó)的國(guó)家治理體系是符合當(dāng)前的政治生態(tài)的?？傮w上，我國(guó)的社會(huì)治理水平不斷提高，但距離治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)要求還比較遠(yuǎn)，在治理思路、治理方式方法上都需要改進(jìn)。尤其是在制度層面，當(dāng)前的國(guó)家治理制度運(yùn)行機(jī)制僵化，治理結(jié)構(gòu)有待調(diào)整，治理體系要提高法治化和民主化程度。缺失調(diào)節(jié)利益和公平的分配機(jī)制，公眾參與社會(huì)治理的渠道不暢通，缺少法治保障。政府、社會(huì)組織、市場(chǎng)和公眾都是社會(huì)治理主體，新常態(tài)對(duì)治理水平提出了更高的要求。我國(guó)的社會(huì)治理起步較晚，治理能力比較弱，各個(gè)主體的組成成員都尚不具備較高的治理能力。組織建設(shè)不完善，政府和社會(huì)組織、政府和市場(chǎng)的分工尚不明確，協(xié)同治理能力欠缺。所以，我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)治理能力離治理現(xiàn)代化的目標(biāo)還相差甚遠(yuǎn)，在新常態(tài)下，如何提高各個(gè)主體的治理能力以及明確權(quán)責(zé)協(xié)調(diào)各主體之間的關(guān)系是十分重要的問題。

（二）公共管理手段不能滿足公共管理技術(shù)要求。公共管理技術(shù)是為實(shí)現(xiàn)某一目標(biāo)針對(duì)管理對(duì)象運(yùn)用創(chuàng)造性知識(shí)體系生成的管理手段和管理工具。隨著科技現(xiàn)代化的發(fā)展和治理理念的進(jìn)步，現(xiàn)代治理在數(shù)字技術(shù)、智慧政務(wù)技術(shù)、應(yīng)急管理技術(shù)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)、科學(xué)決策技術(shù)和績(jī)效治理技術(shù)等方面都取得了成績(jī)。各級(jí)政府都采用了現(xiàn)代公共管理技術(shù)進(jìn)行社會(huì)治理。公共管理技術(shù)具有創(chuàng)新性、規(guī)范化的特點(diǎn)，是當(dāng)代社會(huì)治理主體用于現(xiàn)代管理的工具，能夠大大提高治理的工作效率。技術(shù)的先進(jìn)已經(jīng)成為客觀事實(shí)，而且具備可操作性，但是，先進(jìn)的管理技術(shù)并沒有恰到好處地用在公共管理方面，一些部門理念陳舊，方式僵化，沒有把群眾的需求和利益的滿足作為首要條件，造成技術(shù)資源的浪費(fèi)。尤其是一些政府部門突出政績(jī)效應(yīng)，沒有實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益最大化，結(jié)果造成公眾對(duì)政府能力的質(zhì)疑，引發(fā)信用危機(jī)。

（三）公共管理者與組織之間的矛盾。公共管理者離不開其所在的組織，組織文化籠罩在公共管理者之上，公共管理者的個(gè)人自覺行為和個(gè)體意識(shí)往往埋沒在組織文化中。因此，組織文化是否良好對(duì)公共管理的成效起著至關(guān)重要的作用。良好的組織文化可以約束管理者個(gè)體的行為，增強(qiáng)道德感和責(zé)任感。公共管理者擁有權(quán)力，一旦有失范行為就會(huì)影響公眾對(duì)組織的判斷，使組織失去公信力。要堅(jiān)決杜絕公權(quán)腐敗案件，加強(qiáng)管理者的倫理道德感，用道德意識(shí)規(guī)范集體權(quán)力行為。建立以德為先的組織文化，把黨員自身道德修養(yǎng)和抵制誘惑的能力作為評(píng)價(jià)公共管理者的標(biāo)準(zhǔn)，用法律規(guī)范公共管理者行為，對(duì)以權(quán)謀私的行為堅(jiān)決懲處絕不姑息。

（四）公共管理改革的困境。在全面深化改革的大背景下，黨中央提出要全面依法治國(guó)和實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化，這對(duì)公共管理工作提出了新要求。中央的頂層設(shè)計(jì)是比較完善的，能夠集中反映當(dāng)前國(guó)家的管理形勢(shì)，也能夠有條不紊地安排公共管理工作，解決管理難題。比如，大部制改革，減少行政審批程序，提高審批效率等。但是在改革推進(jìn)過程中，頂層設(shè)計(jì)與基層管理之間出現(xiàn)了矛盾，頂層設(shè)計(jì)是否能夠真正落實(shí)并發(fā)揮效用，主要依靠基層政府的態(tài)度和落實(shí)程度。國(guó)家在基層民主建設(shè)、法治國(guó)家建設(shè)等方面都有宏觀上的戰(zhàn)略部署，由于基層環(huán)境的不同，在落實(shí)改革具體問題上存在區(qū)別對(duì)待的現(xiàn)象。地方管理需要在國(guó)家制定的改革基本框架下結(jié)合本地發(fā)展的實(shí)際情況加以創(chuàng)新，推動(dòng)社會(huì)組織和社會(huì)公眾積極參與制度和政策的創(chuàng)新，構(gòu)建新型的公共管理機(jī)制。我國(guó)政府始終非常重視公共管理的改革，在國(guó)家公共管理的政策制定上都傳達(dá)和督促地方政府對(duì)地方公共管理進(jìn)行與中央精神一致的改革。我國(guó)出臺(tái)政策激勵(lì)地方進(jìn)行公共管理改革，但是一些地方政府由于種種原因沒有把公共管理改革落實(shí)到位，缺乏公共管理改革工作的穩(wěn)定性和持續(xù)性。在公共管理領(lǐng)域缺少相關(guān)法律保障。地方的管理資源和中央的改革統(tǒng)籌無法達(dá)到一致時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)資源浪費(fèi)、改革不徹底等問題，無法順利進(jìn)行改革，也不同程度地挫敗了地方政府公共管理改革的積極性。我國(guó)的社會(huì)公眾意識(shí)較弱，人民群眾參與公共領(lǐng)域社會(huì)治理的能力和意識(shí)較差。人民群眾缺少參與公共管理的途徑，也沒有相關(guān)的制度對(duì)公共管理進(jìn)行規(guī)范和保障。在我國(guó)，治理理念中的治理主體多元化并不能真正達(dá)到，制度化、法制化推行也比較緩慢。由于技術(shù)層面的問題，網(wǎng)絡(luò)化的公共管理難以在我國(guó)的行政環(huán)境中得到有效運(yùn)行。因此，自上而下的公共管理改革推進(jìn)是比較困難的，在基層治理層面難以與中央保持速度上和質(zhì)量上的一致，基層的公共管理只能按照中央的部署逐步推進(jìn)。

二、新常態(tài)下公共管理的主體分工探索

公共管理主體多元化是公共管理新常態(tài)下的特點(diǎn)和發(fā)展趨勢(shì)。與以往相比，表現(xiàn)在新常態(tài)下的公共管理主體更加突顯了公眾在公共管理中的地位，增加了公眾治理的比例。

（一）提高政府的公共管理服務(wù)性質(zhì)。以往公共管理的主體是政府，政府的公眾管理能力主要在組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能設(shè)置方面保障公共管理制度的正常有效運(yùn)行。政府要進(jìn)行深化行政體制改革，轉(zhuǎn)變治理方式，深入服務(wù)理念，提高辦事效能，及時(shí)回應(yīng)人民的需要，調(diào)整治理結(jié)構(gòu)。對(duì)政府人員進(jìn)行管理能力和職業(yè)道德的培訓(xùn)，把黨的建設(shè)和治理能力的提高統(tǒng)一起來解決公共管理問題。用績(jī)效考核等方法提升政府人員的管理能力和基本素質(zhì)。

（二）增加社會(huì)組織參與公共管理的比重。社會(huì)組織參與公共管理的比重應(yīng)該逐漸加大，社會(huì)組織能夠有效補(bǔ)充政府管理能力的不足，社會(huì)組織管理是新常態(tài)下的公共管理創(chuàng)新形態(tài)，社會(huì)組織能夠督促和監(jiān)督政府的辦事效率，補(bǔ)充政府的行政空缺。新常態(tài)下，要培育社會(huì)組織更多地進(jìn)行公共管理，提高社會(huì)組織的現(xiàn)代化管理水平，帶動(dòng)社會(huì)組織的協(xié)同管理效能。

（三）提高公眾的管理主體地位。新常態(tài)下的公共管理要突出人民的自我管理和參與公共意識(shí)。國(guó)家治理要充分發(fā)揮公眾的作用，首先要普及公眾的文化知識(shí)，提高公眾的法制意識(shí)和民主意識(shí)。其次，暢通公眾參與國(guó)家治理的渠道，讓公眾充分發(fā)揮主體作用。其三，要按照原則性、法制性的社會(huì)規(guī)則正確地進(jìn)行社會(huì)治理和自我管理，既要滿足個(gè)體的合理訴求，又要符合國(guó)家治理的正常秩序。

三、新常態(tài)下公共管理的輔助手段

（一）著力加強(qiáng)現(xiàn)代公共管理技術(shù)手段的創(chuàng)新。新常態(tài)下的公共管理與現(xiàn)代化發(fā)展共同向前推進(jìn)。數(shù)字化的管理技術(shù)、電子政務(wù)技術(shù)、應(yīng)急管理技術(shù)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)、科學(xué)決策技術(shù)等智能管理手段都被引入公共管理中。現(xiàn)代公共管理技術(shù)是新常態(tài)下公共管理高效率的保障。在技術(shù)層面要把創(chuàng)新技術(shù)的應(yīng)用作為公共管理的新亮點(diǎn)。公共管理主體的治理方式也隨著現(xiàn)代化技術(shù)而更新，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的思維方式，改變影響辦事效率的僵化思維，在創(chuàng)造性和實(shí)用性的基礎(chǔ)上做出管理上的新突破。

（二）為落實(shí)頂層設(shè)計(jì)構(gòu)建機(jī)制。要破解自上而下改革的困境就需要為落實(shí)頂層設(shè)計(jì)構(gòu)建機(jī)制。首先，地方政府要認(rèn)真學(xué)習(xí)黨的十八大精神和系列講話精神，按照頂層設(shè)計(jì)布置地方政府管理的機(jī)制框架。其次，按照整體部署，地方應(yīng)結(jié)合具體實(shí)際制定不脫離頂層設(shè)計(jì)的實(shí)施方案，可以適當(dāng)自主選擇社會(huì)治理模式，但要按照中央規(guī)定的管理內(nèi)容來設(shè)計(jì)。建設(shè)法治社會(huì)就是要把法律作為社會(huì)治理的保障，一旦地方政府的治理方法失效，要在法治的前提下調(diào)整改革路線。地方政府要處理好頂層設(shè)計(jì)和充分發(fā)揮積極性之間的關(guān)系，按照頂層設(shè)計(jì)的要求發(fā)揮積極性，創(chuàng)造但不隨意，自主但不跑偏。其三，注重社會(huì)治理體制的創(chuàng)新。提高社會(huì)組織的社會(huì)治理地位，規(guī)范社會(huì)組織行為，讓社會(huì)組織在其職能的相關(guān)范圍內(nèi)合理合法進(jìn)行社會(huì)治理。確定社會(huì)組織的治理范圍，鼓勵(lì)社會(huì)組織創(chuàng)新，創(chuàng)新治理理念和治理方式。新常態(tài)下，制定治理規(guī)則要依照國(guó)家憲法和各項(xiàng)法律法規(guī)，要以實(shí)現(xiàn)廣大人民群眾的根本利益為核心。社會(huì)組織比較容易贏得廣泛的群眾基礎(chǔ)，更應(yīng)該占據(jù)優(yōu)勢(shì)協(xié)助政府處理公共事務(wù)，多創(chuàng)造公共價(jià)值。構(gòu)建社會(huì)組織在各個(gè)領(lǐng)域各個(gè)層次的結(jié)構(gòu)網(wǎng)，分擔(dān)政府的一些職能，如果面臨特殊情況，社會(huì)組織應(yīng)及時(shí)與政府溝通合作，及時(shí)解決困難。社會(huì)組織起著連接政府和公眾之間的橋梁作用，與政府共同治理，共同擔(dān)責(zé)。新常態(tài)下的公共管理方式應(yīng)該剛?cè)嵯酀?jì)，杜絕強(qiáng)制性的社會(huì)治理方式，鼓勵(lì)協(xié)商與合作，借助網(wǎng)絡(luò)化平臺(tái)加強(qiáng)治理的協(xié)商技術(shù)水平，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化治理平臺(tái)和治理機(jī)制。地方治理主體要定期參照頂層設(shè)計(jì)對(duì)自身工作進(jìn)行評(píng)估和反饋，改進(jìn)工作中的不足，調(diào)整不適當(dāng)?shù)闹卫矸椒?，切?shí)提高治理效果。

（三）在公共管理領(lǐng)域踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀。公共管理領(lǐng)域要踐行社會(huì)主義價(jià)值觀，引導(dǎo)公共領(lǐng)域的價(jià)值追求。新常態(tài)下，公共管理主體要用價(jià)值引導(dǎo)接觸傳統(tǒng)思維下公眾對(duì)政府產(chǎn)生的不信任，用工作實(shí)際和服務(wù)精神加深公眾對(duì)政府管理的正確理解。政府要樹立公共信任，就要使自身的組織文化積極向上，構(gòu)建公共領(lǐng)域的倫理制度體系。貫徹依法治國(guó)和以德治國(guó)相結(jié)合的治國(guó)理念，在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等新常態(tài)下，公共管理倫理制度體系應(yīng)由三個(gè)層面組成。在國(guó)家意識(shí)形態(tài)層面應(yīng)培育社會(huì)主義公共理性，構(gòu)建社會(huì)主義核心價(jià)值觀，倡導(dǎo)法治、民主、公平、公正；在制度層面應(yīng)構(gòu)建以憲法至上為要旨、以法律制度為陳詞的公共管理倫理制度，將意識(shí)形態(tài)層面的價(jià)值導(dǎo)向和倫理要求落實(shí)到制度設(shè)計(jì)中；在行動(dòng)層面應(yīng)重建政治精英的“公仆德性”和社會(huì)公眾的“公德意識(shí)”，通過加強(qiáng)倫理道德的宣講和道德榜樣的示范，在全社會(huì)范圍內(nèi)重構(gòu)良性的價(jià)值秩序和以德治國(guó)的群眾基礎(chǔ)與價(jià)值基礎(chǔ)。新常態(tài)下的公共管理要突破傳統(tǒng)管理方式帶來的困難，調(diào)整不適應(yīng)新形勢(shì)的社會(huì)治理思維和治理方法。在公共管理主體多元化的趨勢(shì)下，發(fā)揮各個(gè)公共主體的效用，提高公共管理科學(xué)化水平，在技術(shù)層面、頂層設(shè)計(jì)的落實(shí)層面和價(jià)值觀層面再上新臺(tái)階，促使公共管理主體職能明確，管理高效。

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作者：劉多金