公共管理理論研究問題分析
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摘要:隨著中國改革開放的不斷深入，中國的公共管理面對著更為復雜的外在環境和內在機理規律，加強分析中國的公共管理理論研究的前沿問題具有重大現實意義。本文章重點分析了當前公共管理的前沿核心，即公共管理過程中主導者的問題，在此基礎上對公共管理當中的行政生態問題與公共管理中公共政策的前沿問題進行了研究，最終對公共管理未來的發展方向進行概括和展望。
關鍵詞:公共管理;中國;前沿問題;行政生態
人類具備鮮明的群體性特征，而群體的聚集最終產生凌駕于社會大眾之上的公共權力。公共權力無論是通過暴力手段獲得的，或是以代表廣大人民執行權力的，都應該納入到一定的群體性協調當中，這種協調就是公共管理。公共管理包含了權力的施行模式、影響的范圍、政策的擬定等。中國的公共權力產生歷史悠久，從奴隸社會一直延伸到封建時代，中國的公共權力的歸納和政策施行都進行了極為細致的梳理和調整，包括協調中央公共權力和地方公共權力之間的矛盾等。新中國建國之后，面對幅員遼闊、人口數量龐大的國家實際狀況，新中國的領導人嘗試了多種不同的公共管理理論，如蘇聯的公共管理理論的模式等。隨著中國特色社會主義建設的深入發展，中國的公共管理的研究探討，就面臨更多新的前沿問題。
一、公共管理的前沿核心:公共管理過程中主導者的問題
自改革開放以來，中國對于公共管理的理論和實踐是十分廣泛的，改革開放三十多年的時間中，中國在公共管理方面開展了富有意義的研究以及實踐。這些相關的研究和實踐取得了一定的成績，但還存在一定的改進空間，對于具備特質性的公共管理探究上仍然不夠。就一般狀況上分析，公共管理的主要功能仍然是社會公共權力集合者實施管理的過程，因此，公共管理在社會范圍內產生影響的對象主要還是公共事務。面對不同性質的公共事務，則會產生不同的公共管理模式和方式。社會的公共事務的本質是逐漸產生變化的，具備了動態性，所以其呈現出的表現更為無限性。因此，社會公共事務的不斷變化的狀況對于公共管理的基本特征和基本概念范疇等會產生更多的變化和影響，而這種共存關系當中，公共管理主體仍然還是整個公共管理理論和行為中的核心要素，也就是由誰來主導公共管理的各種行為，這方面存在三種研究情形。
(一)公共管理者多元并存的問題
如公共管理行為的實施者是政府，或者是公民其參與的層面的差異，或者是第三部門非政府性的公共管理。公共管理的主導行為當中，非政府性公共管理以及公民參與容易出現忽視政府主導性的狀況，雖然在公共管理理論中也有多中心治理的觀點，但是這一種研究并不能夠忽視或者淡化政府在公共管理的主導性。
(二)公共管理者多元功能化
第二種狀況是針對多元公共管理理論，提出一種結合的研究方向，即政府、民眾參與以及非政府性的公共組織這三者的結合，認為新型的公共管理模式應該是政府、民眾參與以及非政府性的公共組織聯系在一起，形成一種新穎的公共管理體系。這種研究觀點認為公共管理不能夠和政府的管理劃上等號，也不能夠把多元主體作為整個公共管理行為的絕對主導。這種觀點認為公共管理行為應該是民眾、非政府性的公共管理組織以及政府三者形成三個公共管理行為的主體進行功能性分析，然后功能性分解之后，由其主導傾向劃分出公共管理的模式類型。由政府進行主導的通常有中央集權的公共管理模式，也有民主化或者社會化的管理模式。而另外一種則是非政府公共組織進行平等合作，如社會公共事務治理自主化的方式，產生多個管理中心。由此可見，政府主導的公共管理，無論是集權式的還是民主式的，都屬于一種從上到下的管理，和被管理方相互之間就是一種“父子關系”。而公民參與以及非政府組織則是互相合作的關系。從這種方向上看，公共管理的整體面貌更加清晰，整個框架也更貼合公共管理實施過程當中彼此的關系，并且梳理了政府管理、社會治理以及公共管理之間的概念范疇，整合了非政府組織和公民參與的力量，整體脈絡更為清晰。如果從客觀的角度上看，這種研究模式主要還是希望走共同管理的模式，和實際的公共管理仍然存在一定的差距。
(三)公共管理的三元體系
第三種狀況是提出了三元的公共管理體系。第一種就是國家機關對于社會實施的政府主導型的公共管理行為;第二種是非公共性的管理和行政結合之下的公共管理;第三種是非國家機關，也就是公共的社會組織所實施的公共管理。這三種不同類型的公共管理行為最終在社會和國家的整體當中得到統一，整合之后就是一種整體性的公共管理行為。不過，這三種不同類型的公共管理實際上不能夠完全劃上等號，更不是一種三等分的結構，其管理領域的邊界是十分清晰的。第一種類型的公共管理行為是政府以及國家機關所實施的行為，這種行為的影響是整個社會以及整個國家的，其具備多樣性以及廣泛性，在國家的范疇當中具備一定的權威性。第二種類型是從私人組織的公共管理當中放大而來，它本質上就是政府的組織以委托的形式，或者部分公共權力的讓渡，讓部分大型私人組織擁有部分的公共管理權力。最后一種類型實際上是一種公共性和私人性的結合，這種結合就是除了非政府公共管理組織之外的公共管理行為。這種管理有時是一種政府性的公共管理，有時是具備較為明顯的私人性質，這兩種不同性質互相之間交疊在這一種類型之中。值得指出的是，國家公共權力機關所實施的公共管理，實際上是具備二元屬性的，也就是政府所進行的公共管理是具備政治性和社會性兩種特性。因為一個國家權力集合不可能不站在某一個利益立場上，其本身的政治性或者說階級性代表了這個政府機關的公共管理，最終目的仍然是維護統治階級的利益。但是，為了讓政府的公共管理更加有序化，國家政府機關仍然要趨于理性，這種理性是會促進公共管理的科學性。正如恩格斯所分析的，政府實際上是國家的一個重要的構成部分，而政府就是從社會當中產生的，從表層上分析是一種凌駕于社會之上，并且和社會互相異化的力量，是某種階級所掌握的利益集團。因此，公共管理三元發展不可能是超越階級性的。
(四)中國當前的公共管理主導:政府本位
當前中國仍然是以政府作為公共管理的本位主體，而且中國政府在各個公共管理領域當中還占有絕對的影響。而公民參與層面，或者是社會非政府性的公共管理行為，則還是一種應然的范疇，并且還要從很多方面去促進和提倡。中國要從政府作為公共管理本位轉移到社會和公民本位的公共管理模式這樣的一個歷史性的過程，還是要依靠政府作為公共管理模式改革的主導，發揮出政府自身的主觀能動性，促成公共管理模式的優化，加強人民群眾的參與程度。公共管理雖然強調多元化主體的參與性，但是這種多元主體互相之間的關系仍然不可以完全等量對待，公共管理并不是多元管理主體聯合執政，更不是一種無政府主義的同步管理。政府實際上應該扮演當前以及接下來一個較長階段當中的重要公共管理角色，不過要進一步開放其自身的監督平臺，接受更多的批評以及建議，進行由上而下的改革。只有這樣改革，才能夠維持公共管理的健康運轉。而中國作為一個馬克思主義的國家，對于自身的改革建設也要參照共產主義的建設規律。
二、公共管理當中的行政生態問題
通過以上分析可以看出，中國的公共管理和政府的行政管理實際上是密不可分的。政府作為公共管理的主體因素，其發展的健康程度是公共管理理論以及實踐層面所需要關注的一個重要問題。而如果把政府這個公共管理的主體作為一個完備的系統來看，那么政府自身是具備一定的生態的，這種生態從政府的行政行為當中產生，因此也可以稱為一種行政生態。政府的行政生態變化和政府本身系統的發展以及其生存的環境是密切聯系的。這種行政生態的更迭和自然環境的生態是完全不同的。這里的行政生態不是單純處理環境問題，或者構造環境友好型政府等，而是關注政府自身的系統性的健康可持續發展的問題。而關注行政生態，傳統思想主要是關注政府的行政生態，但是實際上這種關注視角仍然是狹義的。對于公共管理過程當中的行政生態，不僅僅要從政府的角度進行關注，還要從非政府性組織的角度去分析和關注，從公民的參與層面去分析。行政生態本身就包含了兩個大的領域，一個是行政的自然生態環境，另一個是行政的社會生態環境。這兩種生態環境都統一在一個更為宏觀的行政生態環境之中。對于政府的行政生態的研究要關注到社會因素的重要性，涉及到行政生態的社會因素眾多，包括了國內的因素和國際的因素，包括戰爭和和平，各個大國之間的政治角力等。而政黨的競爭、國家的組成模式、市場經濟以及相關的企業等，甚至包括國民性格，對于政府的行政生態都能夠產生非常大的影響。政府要改善自身的行政生態，不僅僅要參照自身所面對的未來發展趨勢，更要關注政府之前所經歷的國家歷史，以及民族的文化等。這些對于行政生態的轉變是起到一種基數式的影響，對于政府的影響更加豐富。政府自身的生態環境當中，自身系統內部發生的調整，對于政府自身的公共管理行為能夠發揮出非常大的能動性作用，這種能動性的作用對于政府自我系統化調整具有重要的影響。政府在觸及各個部門之間的關系協調上，就是一種內在行政生態的平衡。行政機關自身是由不同的組織和結構構成的，因此，其行政效能受到了部門和部門之間關系協調效果的影響。這種影響可能是平行的橫向關系，也可能是縱向的上下級關系。包括下級官員的晉升，以及基層干部的福利問題等，都對于行政生態起到了很大的影響，其對于公共管理自身的健康可持續運轉起到了強大的隱性作用。
三、公共管理中公共政策的前沿問題
(一)公共政策的倫理價值觀趨向
公共管理必須會涉及到公共政策。公共政策是一種公共管理理論，同時也是一種重要的抽象公共管理要素。公共管理中的政策都是在一個動態的環境當中，在其實施的過程里會不斷自我完善或廢除。公共政策本身會具備倫理性，也就是其所采用的價值觀落腳點問題，其本身是參照何種準則作為自己的行為指南。所以，不論公共政策的制定者本身是屬于一種什么社會階層，公共政策本身都應該具備倫理特征，包括對于目標的思考和行動的引導，能夠朝著一種方向去引導公共政策的發展。公共政策在倫理價值范疇的界定應該屬于其政策的制定者，但是政策的執行者對于公共政策的理解也尤為重要。公共政策在價值取向上能夠和大部分的人民群眾所尊重的主流價值觀應該是契合的，這種價值觀偏好決定了公共政策本身的評價也是從人民群眾的角度出發的。從公共管理的實踐上看，公共政策的目標主要包括了多個方面，其中，對于占社會人口數目較多的人民利益的維護以及促進，對于公共有害因素的排除或者降低，促進社會的勞動力得到充分應用，以及促進經濟發展、弱勢群體的維護等。這些表現了公共政策本身和美德是結合在一起的，而這種美德是透過公共政策這一個途徑，轉化成為一種可以進行執行的模式。
(二)公共政策的工具選擇
公共政策需要通過一定的工具促進自身實現，這樣的途徑也稱之為政策工具。政策工具如同一座橋梁一樣，是嫁接在公共政策的擬定目標和公共政策的結果之間的途徑。當前中國對于公共管理的政策工具研究和甄選方面還是處在于一個起步的階段，所以，對于常見的公共政策工具應該有所了解。市場化的工具是一種常見的政策工具。通過市場經濟本身的自由競爭，能夠更好地提升政府在頒行公共政策方面的效率。這種過程包括了權力的下放，以及市場內部的交易等。比如政府在進行企業的民營化政策施行的過程當中，就采用了市場的這個公共政策的工具，對一些企業進行民營化改革，從奠定方向到最后讓企業能夠進入到競爭的自由市場當中，極大程度地降低了政府在企業民營化過程當中的行政政策的成本。此外，管理類技術工具，通過管理類的軟件和技術的應用，能夠提升公共政策的綜合效率。政府在改革的過程當中，要適當結合當前信息化時代的各種技術優勢，改善公共管理部門的績效，例如引入一些戰略性的管理，或者是行為的流程化。中國的公共管理主體在管理類技術工具的應用方面還是相對落后，所以應該進一步的開展以及調整，加強對公共管理行為的績效考核等。近代公共管理學說的興起，最終結合各種新型的社會學說，如馬克思主義等進入到中國。中國的公共管理理論在民國時代就有進行試點實施，而真正形成具備普遍社會實踐的公共管理行為，應該是在新中國建立之后。當前的中國正處在于改革開放的關鍵時期，這個改革的時期需要更多調整。公共管理作為公共權力施行過程當中的重要行為模式，能夠對于整個國家的發展起到關鍵性的影響。公共管理趨向于多元化過程當中，仍然要把握好主體的主導性作用。而政府的多元化管理下，對于公共政策的甄別，對于電子計算機信息技術的使用等，都能夠促進政府在新時期過程中把握到公共管理的實質，最終促進本身公共管理行為的不斷優化和發展。面對當前公共管理所遇到的難點和重點，應該積極求索，構建更為完善的公共管理機制體系。
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作者：周琛 單位：衢州學院經貿管理學院
