創(chuàng)新文化對(duì)公共管理的影響分析

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1文化與公共管理的關(guān)系

在內(nèi)容方面，文化必然會(huì)給公共管理活動(dòng)帶來(lái)一些作用，比如針對(duì)社會(huì)成員建立行動(dòng)規(guī)范，將其觀念限制在一定范圍或是方向上，構(gòu)建社會(huì)文化環(huán)境等，也就是說(shuō)它讓公共管理系統(tǒng)的思維和動(dòng)作能夠和文化環(huán)境匹配在一起，達(dá)到平衡的狀態(tài)，否則就會(huì)失衡。拿行政活動(dòng)來(lái)說(shuō)，這種活動(dòng)的最終效果，大大受到行政人員綜合能力的影響，比如其知識(shí)技能、思想觀念、做事態(tài)度等。也就是說(shuō)，在公共管理活動(dòng)這一領(lǐng)域，文化環(huán)境和行政系統(tǒng)之間是密不可分的。前者對(duì)后者的影響不僅僅限于管理主體方面，而且還會(huì)對(duì)其客體產(chǎn)生作用?？紤]到管理主體的一切活動(dòng)都處于文化環(huán)境下，所以，要確保主體所進(jìn)行的公共管理工作在質(zhì)量和效率方面有所保障，必須確保主體本身有一定的文化積累。也就是說(shuō)要讓主體和文化彼此間能夠變換，讓文化催生主體的改變。文化對(duì)客體所產(chǎn)生的作用力是通過(guò)社會(huì)傳遞給客體的。在社會(huì)環(huán)境下，文化傾向是決定物質(zhì)轉(zhuǎn)換關(guān)系的原因之一。在社會(huì)中占據(jù)主流優(yōu)勢(shì)的文化，會(huì)讓其他文化朝著自身傾斜和發(fā)展。比如，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理念中最重要的就是公平和競(jìng)爭(zhēng)，因此隨著經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化程度的提高，公共管理活動(dòng)越來(lái)越提倡民主、公正、服務(wù)。由此可見(jiàn)，文化觀念確實(shí)會(huì)對(duì)公共系統(tǒng)產(chǎn)生巨大的影響。在形式方面，由于文化最主要的特征就是多樣化，這一性質(zhì)的存在使得公共管理活動(dòng)變得更加復(fù)雜和多樣化。如果文化環(huán)境對(duì)公共管理系統(tǒng)提出了正面的要求的話，就會(huì)讓系統(tǒng)的思維和動(dòng)作逐漸向前者靠攏，公共管理系統(tǒng)要實(shí)現(xiàn)綜合績(jī)效的全面提升，最有效的手段就是將文化所擁有的正面價(jià)值和要求納入進(jìn)來(lái)。文化之所以呈現(xiàn)多樣化的特征，和很多因素之間是密不可分的，比如歷史、政治、民族等。比如，國(guó)內(nèi)很多政府機(jī)構(gòu)和部門(mén)作為一種實(shí)體參與到經(jīng)濟(jì)建設(shè)中去，政府部門(mén)人員在其中兼任某些職務(wù)。又或者是政府部門(mén)合法地利用手中的公權(quán)力，獲取一些經(jīng)濟(jì)收入，比如售賣(mài)公共服務(wù)等。這些現(xiàn)象都是文化特征的具體體現(xiàn)。因此，如果要提升政府管理部門(mén)體系的效能，并使其擁有更高的創(chuàng)造性和主動(dòng)性，必須在文化決定公共管理精神這一理念的指導(dǎo)下，重點(diǎn)塑造文化環(huán)境?？v觀中華民族政治變遷歷史，一些歷史上的有識(shí)之士所提出的“洋為中用”、“托古改制”等改革理念，其本質(zhì)就是以文化環(huán)境的革新為切入點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)行政框架的改變。另外，在進(jìn)行變革的過(guò)程中，必然會(huì)出現(xiàn)不同的文化，它們彼此之間不斷沖撞，結(jié)果或是繼續(xù)排斥，或是融合在一起，因此會(huì)給公共管理系統(tǒng)造成多樣化的影響。如今，我國(guó)正在進(jìn)一步深化改革開(kāi)放，各種符合時(shí)代特征的改革措施得到執(zhí)行。在這樣的社會(huì)背景下，各種新思想不斷涌現(xiàn)，無(wú)法避免地和歷史遺留下的老思想、老觀念產(chǎn)生沖突。比如勇于創(chuàng)新和墨守成規(guī)等，這些現(xiàn)象的存在就是我國(guó)文化具有多樣化特征的最有力的佐證，它們揭示了文化和社會(huì)之間存在的密不可分的關(guān)系，也向民眾傳達(dá)了政府公共管理的特征受到文化影響的認(rèn)識(shí)。文化對(duì)公共管理活動(dòng)所產(chǎn)生的作用會(huì)一直存在，因此對(duì)文化的利用以及研究也必須得到重視，不能中斷。

2創(chuàng)新文化對(duì)公共管理的影響

公共管理最顯著的特征就是將公共文化以及市場(chǎng)文化融合在一起。

2．1公共管理理論行政文化創(chuàng)新的核心是市場(chǎng)理念與公共理念的融合：

根據(jù)公共管理理論可知，從本質(zhì)上看，市場(chǎng)文化和公共文化融合即為對(duì)政府公共管理效率的要求，這是政府公共管理市場(chǎng)效率理念的重要基礎(chǔ)。在以往的公共行政觀念中，政府將過(guò)多的注意力放在公平、公正方面，以將成本控制在預(yù)算范圍內(nèi)為追求，忽視了自身所制定的政策在市場(chǎng)的執(zhí)行效率，忽視了資金的市場(chǎng)價(jià)值。公共管理理論沒(méi)有否定公平、公正、預(yù)算的作用，而是將部分政府注意力轉(zhuǎn)移到資金市場(chǎng)效率方面，也就是在滿足公眾對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)需求的前提下，將成本控制在最低水平。所以，在進(jìn)行公共管理革新時(shí)，政府會(huì)將更多的關(guān)注傾向于服務(wù)質(zhì)量方面。

2．2公共管理理論的行政價(jià)值觀念創(chuàng)新：

公共管理對(duì)公共行政內(nèi)部所包含的關(guān)系進(jìn)行審視的過(guò)程，實(shí)際上就是構(gòu)建和更新自身對(duì)國(guó)家和社會(huì)、政府和市場(chǎng)、政府和人民等多種關(guān)系認(rèn)識(shí)的過(guò)程，這是對(duì)以往公共行政理論所倡導(dǎo)的價(jià)值觀的進(jìn)一步延伸。公共管理認(rèn)為，公共行政應(yīng)該追求公共價(jià)值以及市場(chǎng)價(jià)值，而且努力將兩種價(jià)值歸于一個(gè)方向上。公共管理理論是由“公共理論”和“管理理論”所構(gòu)成的。前者突出顯示公共管理組織所具有的公共性，認(rèn)為公共行政的需要承擔(dān)起對(duì)政治和公民的責(zé)任。后者的理論來(lái)源于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)以及企業(yè)管理理論，它將企業(yè)這種經(jīng)濟(jì)主體的管理經(jīng)驗(yàn)應(yīng)用到公共部門(mén)中來(lái)。過(guò)去的行政學(xué)理論，往往都是在“公共”和“管理”二者中擇其一，這種問(wèn)題在公共管理理論中得到了有效的解決。把公共管理理論引入到行政學(xué)中來(lái)，有效地將“公共”和“管理”同時(shí)納入到行政學(xué)范疇內(nèi)。公共管理所追求的價(jià)值即為提升行政民主政治責(zé)任意識(shí)，它以議會(huì)和行政、政黨和行政等多種關(guān)系為切入點(diǎn)，全面研究在既定的政治背景下，行政所表現(xiàn)出的適應(yīng)性以及敏感性。以往的行政管理在尋找將行政和政治分隔開(kāi)來(lái)的方法，該怎么樣確保行政不受政治的影響；而公共管理理論卻提倡讓行政去主動(dòng)適應(yīng)政治，同時(shí)揭示了兩者之間的互動(dòng)關(guān)系。公共管理理論十分重視政府外部的正式生態(tài)環(huán)境因素，對(duì)公共管理產(chǎn)生的復(fù)雜的作用?！肮怖碚摗睆墓芾砣藛T面對(duì)的公共生態(tài)環(huán)境入手，強(qiáng)調(diào)公共管理者必須不斷提高自身對(duì)環(huán)境的敏感性，特別是當(dāng)政治中混有多元民主時(shí)，公共管理人員必須能夠意識(shí)到環(huán)境的變化并據(jù)此調(diào)整策略方向?！肮怖碚摗币恢痹趪L試尋找一條實(shí)現(xiàn)行政官僚體系和民主共存的途徑。對(duì)于歐美國(guó)家所實(shí)施的民主體制而言，文官的選拔并沒(méi)有采取選舉制或任命制，不過(guò)他們被法律賦予了行政和政治權(quán)力，這是他們執(zhí)行社會(huì)價(jià)值分配的必備基礎(chǔ)。在實(shí)踐中權(quán)力的度是很難把握的，這一問(wèn)題長(zhǎng)期以來(lái)都是人們關(guān)注的焦點(diǎn)。人們對(duì)政府的期望存在很多矛盾的地方，他們希望政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面有所作為的同時(shí)，又希望政府將重點(diǎn)精力放在革除弊病方面。因此才會(huì)構(gòu)建很多程序來(lái)對(duì)政府進(jìn)行約束。在民主政治體制背景下，官僚行政組織對(duì)民主的控制通過(guò)兩種方式實(shí)現(xiàn)：第一種，賦予立法機(jī)構(gòu)對(duì)行政部門(mén)的監(jiān)控權(quán)；第二種為政務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，也就是構(gòu)建政務(wù)官和常任文官之間的上下級(jí)關(guān)系。

2．3公共管理的行政組織文化創(chuàng)新：

利用公共管理理論作為行政組織體制改革的指導(dǎo)，具體措施為將決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)賦予不同的機(jī)關(guān)。成立在人事和財(cái)務(wù)方面能夠自我管理的行政執(zhí)行局，通過(guò)簽訂合同的方式，實(shí)施行政執(zhí)行管理。執(zhí)行機(jī)構(gòu)體制或執(zhí)行局制作為一種行政執(zhí)行體制，其主要的特征在于對(duì)決策和執(zhí)行實(shí)施分權(quán)而治，具體來(lái)說(shuō)，將位于現(xiàn)行科層制中的中下層組織單獨(dú)抽離出來(lái)，讓其實(shí)現(xiàn)獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，并將編制、人事、財(cái)務(wù)等權(quán)限賦予掌控經(jīng)營(yíng)大權(quán)的經(jīng)理。也就是說(shuō)不同部門(mén)之間的關(guān)系從上下級(jí)變成了合同關(guān)系。行政執(zhí)行局的成立有法律作為依據(jù)和保障，其主要職能在于執(zhí)行政府政策以及向公眾提供服務(wù)，在技術(shù)、專(zhuān)業(yè)、監(jiān)管等方面表現(xiàn)出自身的特性，業(yè)務(wù)之間的關(guān)聯(lián)更小，不再具有政府職能部門(mén)的性質(zhì)和屬性，但必須接受政府部門(mén)的管理。執(zhí)行機(jī)構(gòu)不能制定政策。執(zhí)行機(jī)構(gòu)的正式成立，說(shuō)明政府組織機(jī)構(gòu)已經(jīng)轉(zhuǎn)向執(zhí)行機(jī)構(gòu)包裹核心政策司的形式，其中核心政策司的主要作用是制定政策，執(zhí)行結(jié)構(gòu)的職責(zé)為確保政策能夠落實(shí)，并提供服務(wù)，這和以往作為下級(jí)單位直接聽(tīng)命于上級(jí)部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)來(lái)說(shuō)是完全不同的。從行政角度來(lái)看，執(zhí)行機(jī)構(gòu)和政策核心司不是前者隸屬于后者。后者對(duì)前者的領(lǐng)導(dǎo)是通過(guò)合同實(shí)現(xiàn)的。將決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)分離開(kāi)來(lái)的思想，實(shí)際上是公共管理中公共文化和市場(chǎng)文化融合在一起后產(chǎn)生的。在進(jìn)行這種行政體制改革的過(guò)程中，組織內(nèi)部就的行政組織文化也會(huì)慢慢發(fā)生改變，主要特征在于讓行政組織更加重視績(jī)效、服務(wù)質(zhì)量以及商業(yè)價(jià)值。績(jī)效指的是在承擔(dān)行政責(zé)任的前提下，行政管理必須追求更高的績(jī)效，通過(guò)各種措施的實(shí)施，比如合同管理、組織結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)化等，促進(jìn)行政組織理性和靈活性的全面提升，最終實(shí)現(xiàn)組織效率的大幅提高；服務(wù)指的是行政組織要轉(zhuǎn)變對(duì)公民的看法，將公民當(dāng)做顧客一樣為其提供服務(wù)。只有服務(wù)質(zhì)量得到了提高，公民滿意度才會(huì)相應(yīng)地提高；商業(yè)指的是要將公共服務(wù)當(dāng)做一種商品，然后再推向市場(chǎng)。讓更多的政府部門(mén)甚至是私人部門(mén)參與到公共服務(wù)建設(shè)中來(lái)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)目的。

2．4公共管理的行政治理觀念創(chuàng)新：

公共管理使得公共文化和市場(chǎng)文化有效地融合在一起，并將二者引入到行政改革建設(shè)領(lǐng)域，在政府內(nèi)外部展開(kāi)改革。內(nèi)部改革即為執(zhí)行局的成立和實(shí)施，外部改革即為號(hào)召公民參與進(jìn)來(lái)，充分利用公民和社會(huì)的作用。后者體現(xiàn)了公共管理對(duì)行政治理的顛覆性認(rèn)識(shí)。在公共管理領(lǐng)域，有兩種思想是極力推崇這一點(diǎn)的，即“重塑政府理論”以及“治理與善治理理論”。最具有代表性的公共管理理論就是“重塑政府理論”。該理論認(rèn)為，政府改革的主導(dǎo)者必須擁有企業(yè)家的精神，同時(shí)在改革的過(guò)程中要充分發(fā)揮民間組織的作用和力量。具體來(lái)說(shuō)：首先，在改革過(guò)程中對(duì)政府進(jìn)行重新定位，政府不應(yīng)該成為改革的執(zhí)行方，而是應(yīng)該把握改革方向。通過(guò)購(gòu)買(mǎi)的方式，將改革執(zhí)行任務(wù)交由其他組織，實(shí)際上這一過(guò)程就是公共服務(wù)產(chǎn)生和提供的過(guò)程。其次，對(duì)于改革中的資源來(lái)說(shuō)，政府要做的事即為穿針引線，充分調(diào)動(dòng)各種稀缺資源，完成改革。政府利用民主程序，為社會(huì)需要指定目標(biāo)。同時(shí)，發(fā)揮私人部門(mén)的優(yōu)勢(shì)，不斷進(jìn)行商品和勞務(wù)的制造，引入非政府組織，提供更加全面的公共服務(wù)。這里提到的非政府組織指的是第三部門(mén)，即志愿或非營(yíng)利性組織（不包括以往的公共部門(mén)和私人部門(mén)），這些組織的所有者或控制者往往都是個(gè)人，它們能夠提供能夠滿足公眾需求的服務(wù)或產(chǎn)品，但目的不在于賺取經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)。最后，政府服務(wù)可以通過(guò)三種方式呈現(xiàn)出來(lái)：傳統(tǒng)形式，比如制定并實(shí)施的法律法規(guī)、稅費(fèi)收繳、發(fā)放經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助等；創(chuàng)新形式，比如和民間組織構(gòu)建合作關(guān)系等；先鋒派形式：成立基金、市場(chǎng)重構(gòu)、號(hào)召志愿者為公眾利益服務(wù)等。公共管理理論在不斷的發(fā)展過(guò)程中，取得了很多具體的理論成果。上世紀(jì)九十年代，治理與善治理論開(kāi)始嶄露頭角。在該理論框架下，公共事務(wù)管理的措施有：合作、協(xié)商、整合目標(biāo)等。從本質(zhì)上看就是構(gòu)建符合市場(chǎng)規(guī)律、滿足公眾利益的合作關(guān)系。它所構(gòu)建的管理機(jī)制用合作網(wǎng)路的權(quán)威取代了政府的權(quán)威。該理論所倡導(dǎo)的觀點(diǎn)為：第一，除了政府之外，其他公共和民間機(jī)構(gòu)也扮演著公共管理主體的角色。它否定了國(guó)家權(quán)力中心即為政府的觀點(diǎn)，如果公共和民間機(jī)構(gòu)對(duì)合法權(quán)力的應(yīng)用受到民眾的肯定，那么它們也會(huì)因此成為權(quán)力中心，唯一的區(qū)別就在于所屬層面的差異。第二，隨著社會(huì)現(xiàn)代化程度的提高，國(guó)家開(kāi)始和公民、社會(huì)共同承擔(dān)責(zé)任，這就會(huì)導(dǎo)致國(guó)家和社會(huì)、公共部門(mén)和私人部門(mén)彼此間權(quán)力和責(zé)任慢慢混為一談。第三，對(duì)于集體行為而言，其所包含的所有社會(huì)公共部門(mén)之間的關(guān)系越來(lái)越緊密。為了促進(jìn)彼此目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，這些機(jī)構(gòu)和部門(mén)往往都會(huì)進(jìn)行資源的交換，并通過(guò)交流尋找目標(biāo)的共性，這樣所有的參與者就會(huì)和政府構(gòu)建合作伙伴關(guān)系，幫助政府處理一部分行政事務(wù)并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。第四，善治模式實(shí)際上是非常理想的。善治指的是在社會(huì)管理過(guò)程中不斷促進(jìn)公共利益的提升。從本質(zhì)上看就是由政府和公民對(duì)公共生活進(jìn)行共同管理。為了能夠讓公民肯定公共管理活動(dòng)質(zhì)量和成果，管理機(jī)構(gòu)和活動(dòng)必須盡最大努力解決公民和政府、公民內(nèi)部的利益矛盾。要達(dá)到善治這一目標(biāo)，政府和公民都必須進(jìn)行奮斗并且開(kāi)展合作，公民依法行使選舉權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利，和政府構(gòu)成公共權(quán)威并共同構(gòu)建和維護(hù)公共秩序。

作者：鄭佳 單位：遼寧理工學(xué)院