關于山林權屬問題的爭議及解決對策

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1山林權屬糾紛的成因

1.1政策的不穩定性是引發糾紛的根本性因素

建國以來，涉及5次林權政策的大調整。每次政策變動，使得山林權屬產生變化。“”時期，劃給國有林場大面積的荒山，有的只有口頭協議，有的即使有協議，但對利益分配不滿，要求歸還協議山場。如贛縣留田林場與長洛鄉下含等幾個村聯營的山林，村組集體因不滿利益分配引發爭議。

1.2歷史遺留問題是引發糾紛的客觀性因素

林業“三定”時，相當一部分的權屬登記，“指手為界”或索性“閉門造車”，出現了文字記載不詳、表述不清、重復填寫、“一山兩證”、面積與“四至”界線不符等權屬不明的隱患。

1.3流轉不規范是引發糾紛的主觀性因素

林改前，大部分集體經營的山林進行了流轉，有的流轉不規范；有的流轉收入用途不公開；有的流轉后群眾沒有得到利益。但山林流轉后都發生了經營活動，流轉租金收入已不復存在。

1.4利益調整變化是引發糾紛的誘導性因素

由于征地補償款而引發的林權爭議不斷涌現。受利益驅使，一些原本沒有糾紛的林地，人為制造糾紛，甚至不惜鋌而走險，以身試法侵害國有林權。以國營含湖林場為例，由于該場多數山場富含稀土，周邊群眾憑1950年代的權屬依據，對林場經營了50多年的山場提出權屬要求；龍南縣里仁鄉李某，乘林改之機偽造證據，騙取林權證違法采伐國有林木。

1.5滅荒造林和租山種果是引發糾紛的社會性因素

滅荒造林時期，出臺政策把荒山收歸集體統一造林，有林木收入后，在個人與村組集體之間引發林權爭議；為了發展臍橙，以村組或鄉鎮名義簽訂林地流轉協議，按1～2元/667m2•a租金，流轉農戶林地種果，有的果園又經多次流轉，林權關系更加復雜。

2山林權屬糾紛的特點

2.1突發性、集中性

林改以來，木材價格飆升、林地大幅升值導致原本長期處于潛伏狀態的山林權屬糾紛集中暴露和浮現。林業“三定”確權發證近30a，山上經濟效益可觀，林權糾紛矛盾頻發。群眾法律維權意識的增強，與當初林權發證的粗糙草率，引發沖突不斷。

2.2成因復雜，調解難度大

林權糾紛誘因除政策調整外，還與人為管理緊密相關。大部分積案因久拖不決，調查取證難，協議和解難。

2.3形式多樣，社會危害性大

林權糾紛不僅發生在個人之間，有的還涉及到村組、鄉鎮、縣與縣之間。因涉及到當事人的切身利益，存在打架斗毆或聚眾上訪的隱患。

3開展林權糾紛調處進展情況

3.1組建了一支隊伍

初步建立完善了市、縣二級調處機構，2010年市林業局增設了山林權屬調處科，主要負責跨縣林權糾紛調處。各縣（市、區）調處機構設置情況為：設為副科級的5個、內部股室的10個、與其它股室合署辦公的3個。力量較強的信豐、大余、崇義縣實際配備調處人員5～6人。崇義縣還在各鄉（鎮）成立了林權糾紛調處委員會。

3.2開展了業務培訓和政策宣傳

近年來，各地紛紛舉辦了業務知識培訓和政策宣傳，編制了培訓講義和指導手冊。崇義縣還強化了行政復議、行政訴訟方面的專門培訓。龍南等縣邀請法官深入現場，組織雙方當事人聽取法律法規和相關政策宣講。

3.3建立了調處工作制度

如信豐以縣政府文件形式印發了《山林權屬爭議調解處理工作制度》，崇義、信豐、寧都等縣還統一制作了規范的林權糾紛調處的行政文書。

3.4開展了集中整治活動

如崇義縣集中開展林權糾紛積案大調處攻堅活動，將調處工作納入鄉鎮年度工作目標考核，并列入信訪維穩工作“一票否決”范疇；縣財政安排50萬元林權糾紛調處工作經費，對6起重大林權糾紛積案，實行每調處1起，獎勵10000元。

4存在的問題

4.1查證難度大

根據《江西省山林權屬爭議調解處理辦法》，縣內林權糾紛調處主要依據林業“三定”時期的執照，1981年落實林業“三定”距今已30多年，很多標志物和參照物損毀模糊，存在檔案不全，物是人非現象。

4.2調處干擾多

少數基層工作人員因利益驅使無端挑起山林糾紛，導致人為復雜化；有的村組干部在林地流轉過程中弄虛作假、徇私舞弊，制造林權矛盾糾紛；有的利用宗族勢力不但阻擾正常調處，還對調處人員進行人身攻擊。甚至有的不良執業律師只顧收費，竭力鼓動當事人打官司。有的受干擾而重罪輕判，如前述龍南縣里仁鄉李某，騙取國營山場面積15.78hm2，實際收取3.5萬元的轉讓金，砍伐林木281m3，價值達13.1萬元，法院以偽造證件罪從輕發落判處李某拘役6個月，對其違法所得沒收追繳和處罰。

4.3調處程序復雜

山林權屬糾紛屬雙方當事人財產利益紛爭，是民事財產糾紛范疇。但依據相關法律規定，必須依權限先行由各級人民政府進行處理，對行政裁決和行政復議決定不服的，當事人才可以向法院提起行政訴訟。由行政裁決到行政復議，最后進入行政訴訟（一審、二審）的處理程序，時間長且復雜，也易引起政府和法院之間循環訴訟。

4.4信訪風盛行

基層政府怕上訪，當裁不裁，久拖不決，上訪風愈演愈烈；有的行政、司法程序都走完后，當事人因沒有達到目的，而改走信訪程序，甚至以家族宗親勢力對調處人員構成人身攻擊，影響社會穩定。

4.5調處體制不暢

現行的林權糾紛處理由林業主管部門負責，但各縣（市、區）機構設置不統一，人員編制嚴重不足，缺乏經費和相應的待遇，難于吸引專業人才和調動現有人員積極性。在調處國營與集體的林權爭議時，其統籌性、權威性不夠且效力差。林權糾紛實行逐級負責，分級調處，導致上下聯系不暢，難以形成合力。特別是涉及林權糾紛的司法裁決，法院只能對被訴行政行為作出撤銷或維持的判決，導致“案結事不了”的循環訴訟。

5對策與建議

5.1健全調處網絡

1)建立健全市、縣、鄉三級山林權屬糾紛調處工作機構，明確縣級調處機構為副科級單位，核定人員編制4～6人，鄉級設立林權糾紛調處委員會，配備專職調處人員。2)建議從法制、司法、法院等部門抽調人員成立工作組參與林權糾紛調處，或把基層調處機構改設在司法部門。對重大山林權屬糾紛由司法部門牽頭，其他部門配合進行集中調處；法院在處理帶有普遍性的歷史遺留林權糾紛時，要會同政府、林業行政機關，慎重研究，發揮民間調解、行政協調處理和政策引導作用，形成社會合力。

5.2把握調處原則

調處林權糾紛要把握好調解的正確方向，必須要靠黨和政府的領導，要靠老百姓自覺行動支持，大膽地在法律政策框架和社會公序良俗、群眾認可、情況允許的原則范圍內調處。

5.3講究調處方法

1)尊重歷史調解糾紛；2)要以人為本勸解糾紛；3)要先易后難緩解糾紛；4)以心交心化解糾紛；5)對少數因歷史原因、涉及面廣，政策性強，調處難度大的林權糾紛，及時向黨委、政府報告，提出作行政處理決定的具體方案。

5.4吃透調處政策

首先，要熟練掌握適用國家頒布的法律法規；其次，要研究吃透省、市關于深化集體林權制度改革和林權管理等相關政策文件精神；三要以縣級人民政府依法頒發的森林、林木、林地的所有權或者使用權證書為依據，做到依法調處。

5.5加強林權管理

林業主管部門要發揮其專業優勢，強化林權管理，依托現有生態公益林管理地理信息系統，盡快建立覆蓋行政區域內所有林地的“數字林業電子地圖”，規范林權登記發證工作，從源頭上預防和減少林權糾紛的發生。建立健全縣、鄉、村三級林權檔案資料，將林地流轉納入林權檔案管理，減少糾紛的發生率，使糾紛處理有據可查。

5.6強化業務培訓

林權糾紛政策性強、涉及面廣、工作量大，不僅需要吃苦耐勞的精神和豐富的農村工作經驗，還必須具備一定的專業知識，需要熟悉相關的法律法規，對調解人員自身素質要求較高。因此，建議市縣二級安排專門經費，加大培訓力度，引進專業人才，優化人員結構，提高專業化水平。

5.7創設調處基金

對爭議雙方證據不足，久拖不決，存在重大隱患的跨行政區域糾紛，建議采用沿海發達地區的做法，由各級政府籌集林權糾紛調處專項基金，參照市場行情，對爭議山場貨幣化，讓“得山者出錢，得錢者讓山”。

5.8完善行政審查監督

現行調處主要依據1990年省人大常委會制定的《江西省山林權屬爭議調解處理辦法》，經1997年修正后延用至今，已明顯不適應。在調處程序上，建議出臺市級跨縣山林權屬爭議調解處理工作程序規定，健全和優化行政調處機制，對糾紛調處過程、質量進行檢查、監控和評估。

5.9改進司法救濟途徑

山林權屬糾紛實質是當事人間的財產權爭議，因此建議修改行政訴訟法，建立行政訴訟附帶民事訴訟制度，法院有權對行政確權案件行使變更權，從而完善法院的司法權，杜絕“案結事不了”的循環訴訟。

作者：羅天裕 賴雨歡 張仁瑞 梅宇峰 單位：贛州市林業局