土地開發(fā)的規(guī)范管理原則

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作者：邵文龍 薛學(xué)盛 單位：運(yùn)城市國土資源局

山西省土地開發(fā)整理工作已走過十多年的歷程，在此期間，先后出臺了《山西省土地開發(fā)整理項(xiàng)目管理暫行辦法》、《山西省土地開發(fā)整理專項(xiàng)資金管理暫行辦法》、《山西省土地開發(fā)整理項(xiàng)目竣工驗(yàn)收暫行辦法》等一系列規(guī)范性文件，標(biāo)志著我省土地開發(fā)整理工作已全部納入建設(shè)項(xiàng)目規(guī)范管理軌道。其中包括：項(xiàng)目選址、評估評審、立項(xiàng)入庫、規(guī)劃設(shè)計(jì)、預(yù)算下達(dá)，以及項(xiàng)目實(shí)施、竣工驗(yàn)收等方面。經(jīng)過多年的實(shí)踐，已日趨規(guī)范。但是，隨著項(xiàng)目的增多，也逐漸暴露了行業(yè)發(fā)展中的不足。

1存在的問題

土地開發(fā)整理項(xiàng)目工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及到國土、財(cái)政、水利、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、交通、規(guī)劃、林業(yè)、電力等許多行業(yè)和部門，涉及面廣、技術(shù)要求高、政策性強(qiáng)。加之土地開發(fā)整理項(xiàng)目情況復(fù)雜、特點(diǎn)各異、制約因素多，在項(xiàng)目的運(yùn)行過程中，存在的問題將阻礙和影響著項(xiàng)目正常實(shí)施。1）項(xiàng)目申請立項(xiàng)工作不扎實(shí)。由于土地整理項(xiàng)目資金充足有保障，加之屬于民心工程，相關(guān)部門往往將其當(dāng)作政績工程，在項(xiàng)目選點(diǎn)時(shí)考慮外在因素多，不能完全按原則進(jìn)行立項(xiàng)。2）規(guī)劃設(shè)計(jì)質(zhì)量有待提高。從已實(shí)施的項(xiàng)目來看，相當(dāng)一部分項(xiàng)目沒有針對項(xiàng)目區(qū)實(shí)際情況或項(xiàng)目特點(diǎn)作科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑O(shè)計(jì)，多是抄襲和閉門造車。設(shè)計(jì)深度也達(dá)不到施工階段相應(yīng)的要求，部分項(xiàng)目的施工設(shè)計(jì)圖達(dá)不到工程量核定，工程量的出處和核實(shí)無從下手，更達(dá)不到指導(dǎo)施工的要求。此外，部分項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案與實(shí)際情況有出入，方案征求各方面意見工作做得不到位，成為施工階段設(shè)計(jì)變更的主要因素之一，從而影響了項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度和建設(shè)質(zhì)量。3）項(xiàng)目施工單位和監(jiān)理單位專業(yè)性不強(qiáng)。部分施工單位、監(jiān)理單位對土地開發(fā)整理行業(yè)涉及的工程內(nèi)容不清楚，不懂行；現(xiàn)場施工隊(duì)伍技術(shù)力量薄弱，責(zé)任心差；現(xiàn)場監(jiān)理人員配備少，專業(yè)不對口，無法滿足實(shí)際工作的需要。4）項(xiàng)目不能按期完工。原因有三：一是項(xiàng)目施工要考慮耕種及季節(jié)要求，只能在農(nóng)閑或種植作物輪種時(shí)施工，影響工期；二是一旦出現(xiàn)變更，從申請到批復(fù)周期過長，變更內(nèi)容及相關(guān)的審批權(quán)限不明確，導(dǎo)致工程延期；三是部分干部群眾對土地開發(fā)整理工作認(rèn)識不足，在項(xiàng)目實(shí)施過程中出現(xiàn)矛盾時(shí)，或與其預(yù)期有差距時(shí)，以沒有達(dá)到施工標(biāo)準(zhǔn)為由阻撓施工，拉長了項(xiàng)目建設(shè)工期。5）單項(xiàng)工程質(zhì)量評定體系不完善。對工程質(zhì)量如何鑒定沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，缺乏行業(yè)有效的檢測體系，影響工程質(zhì)量的認(rèn)定和核準(zhǔn)。6）后期管護(hù)工作不到位。缺乏資金支持，缺乏制度管理。已建成的基礎(chǔ)設(shè)施只是簡單地移交給村委會，村民對于工程管護(hù)缺乏積極性，不能完全發(fā)揮建成項(xiàng)目應(yīng)有的作用。上述問題，既有體制、機(jī)制、組織等方面的原因，也有管理者能力、水平、敬業(yè)精神等方面的原因。如何做才能減少矛盾，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，在現(xiàn)有條件、環(huán)境下確保項(xiàng)目的順利實(shí)施，作為一名基層從事土地開發(fā)整理項(xiàng)目管理工作者，我認(rèn)為必須抓好以下幾個(gè)環(huán)節(jié)。

2規(guī)范管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

2．1嚴(yán)格遵循項(xiàng)目選址條件擇優(yōu)選擇申報(bào)項(xiàng)目在項(xiàng)目正式申報(bào)前，要深入備選區(qū)進(jìn)行全面細(xì)致地調(diào)查核實(shí)。保證所選項(xiàng)目滿足以下條件：一是符合土地利用總體規(guī)劃；二是項(xiàng)目區(qū)地塊相對集中連片，核查現(xiàn)狀圖數(shù)據(jù)庫，確保新增耕地率符合要求；三是具備開展土地開發(fā)整理的基礎(chǔ)設(shè)施條件；四是項(xiàng)目區(qū)土地權(quán)屬清楚，無爭議；五是項(xiàng)目區(qū)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村干部、農(nóng)民群眾積極性高，有較強(qiáng)的組織協(xié)調(diào)能力，能全心意地為項(xiàng)目服務(wù)。

2．2做好公眾參與工作項(xiàng)目前期工作中的測量、可研、初設(shè)預(yù)算是項(xiàng)目提出、論證、評價(jià)和決策的基礎(chǔ)，對項(xiàng)目建設(shè)順利與否和建成后的效益、合理性和可靠性都將起到?jīng)Q定性的作用。測量工作。土地利用現(xiàn)狀圖大多變更不及時(shí)，不能真正反映現(xiàn)狀實(shí)際，圖斑面積、規(guī)模與實(shí)際不符，因此必須提高勘測質(zhì)量。測量結(jié)果要真實(shí)反映項(xiàng)目區(qū)權(quán)屬、地類、地形、工程勘察的實(shí)際情況，指導(dǎo)規(guī)劃設(shè)計(jì)。）規(guī)劃設(shè)計(jì)與預(yù)算工作。加大設(shè)計(jì)深度，保證設(shè)計(jì)指導(dǎo)施工。要開好三個(gè)會，把設(shè)計(jì)方案和預(yù)算落到實(shí)處。一是相關(guān)單位協(xié)調(diào)會，項(xiàng)目實(shí)施涉及到的農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)保、電力、交通等部門，由政府牽頭組織召開部門一把手會議，統(tǒng)一思想，明確職責(zé)，落實(shí)方案，做到國土搭臺，各家協(xié)同，共唱一臺戲。二是征求意見會，項(xiàng)目承擔(dān)單位督促和要求設(shè)計(jì)單位深入項(xiàng)目區(qū)，充分了解當(dāng)?shù)馗髁?xí)慣和生產(chǎn)建設(shè)要求，召開鎮(zhèn)、村干部及群眾代表會議，充分聽取群眾意見和要求，讓農(nóng)民規(guī)劃先行。三是設(shè)計(jì)方案反饋意見會，設(shè)計(jì)突出一個(gè)“實(shí)”字。結(jié)合項(xiàng)目區(qū)土地利用現(xiàn)狀，針對項(xiàng)目特點(diǎn)、項(xiàng)目區(qū)土地利用限制因素等，做好主要建設(shè)工程位置、走向、工程量的設(shè)計(jì)，選定工程的主要施工方法和施工布置，提出分項(xiàng)工程量和項(xiàng)目實(shí)施方案。并召開鎮(zhèn)、村干部及群眾代表設(shè)計(jì)方案反饋會。

2．3科學(xué)編制實(shí)施方案合理劃分標(biāo)段項(xiàng)目施工是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，工程類型多，作業(yè)面大。依據(jù)工程特點(diǎn)和項(xiàng)目區(qū)現(xiàn)場條件，綜合考慮、統(tǒng)籌安排、科學(xué)全面地編制實(shí)施方案，做到針對性強(qiáng)、操作性強(qiáng)。編制實(shí)施方案。包括項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)目標(biāo)、項(xiàng)目組織設(shè)置、公告制度、合同管理制度、工程監(jiān)理制度、工作制度、資金管理、權(quán)屬管理、文件管理、后期管理、安全制度、項(xiàng)目驗(yàn)收等12個(gè)實(shí)施方案。方案的科學(xué)編制，是確定項(xiàng)目管理者對工程質(zhì)量、數(shù)量、進(jìn)度、資金使用等實(shí)行無條件的檢查和監(jiān)督的權(quán)力。合理劃分標(biāo)段。標(biāo)段劃分既要考慮施工內(nèi)容的專業(yè)要求，將土地平整、道路工程、機(jī)井、排、灌、溝渠等工程施工和電力安裝劃分開，又要考慮施工過程中幾個(gè)獨(dú)立的工程施工單位能夠平行施工，避免交叉干擾，避免兩個(gè)標(biāo)段交界面工作責(zé)任的推諉和扯皮；還要有利于監(jiān)理單位對各標(biāo)段的協(xié)調(diào)管理，保證工程進(jìn)度、計(jì)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2．4成立全面高效的現(xiàn)場指揮部指揮部領(lǐng)導(dǎo)組成員應(yīng)由縣（市、區(qū)）國土、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、水利、交通、電力、林業(yè)、環(huán)保等相關(guān)職能部門及項(xiàng)目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)組成，縣（市、區(qū)）政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)組組長。指揮部主要職責(zé)：一是協(xié)調(diào)各職能部門形成合力；二是解決施工中出現(xiàn)的矛盾、問題，在出現(xiàn)突發(fā)事件或糾紛時(shí)，能及時(shí)協(xié)調(diào)到位，化解矛盾，形成集體決策；三是可抽調(diào)水利、電力、道路等方面的工程技術(shù)專家，配合項(xiàng)目承擔(dān)單位開展相關(guān)技術(shù)指導(dǎo)工作；四是制定嚴(yán)格的管理制度，實(shí)現(xiàn)用制度管人，用制度管項(xiàng)目。

2．5嚴(yán)格施工管理施工單位是將工程項(xiàng)目的建設(shè)意圖和目標(biāo)轉(zhuǎn)變成具體工程的生產(chǎn)經(jīng)營者，對其管理的成敗直接關(guān)系到工程質(zhì)量和群眾的滿意度。除用設(shè)計(jì)文本、投標(biāo)承諾及施工單位編制的施工方案約束施工單位外，還要做到以下幾點(diǎn)。編制符合項(xiàng)目特點(diǎn)、切實(shí)可行、有操作性的施工方案。針對工程實(shí)際和特點(diǎn)拿出具體施工工序和方法；配備技術(shù)人員和管理人員；安排的機(jī)械種類、數(shù)量；預(yù)進(jìn)場材料的質(zhì)量、數(shù)量；預(yù)計(jì)工期；檢測手段與達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)；制度建設(shè)、獎(jiǎng)罰辦法、安全措施等。施工方案要能指導(dǎo)全部施工內(nèi)容，并能讓監(jiān)理單位、承擔(dān)單位可用于監(jiān)管。

2．6選好用好工程建設(shè)監(jiān)理單位工程建設(shè)監(jiān)理是實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目有效管理、控制和協(xié)調(diào)的重要手段之一。在項(xiàng)目管理中實(shí)行監(jiān)理制，有利于承擔(dān)單位真正抓好項(xiàng)目實(shí)施建設(shè)協(xié)調(diào)、控制和管理，承擔(dān)單位僅需派出少量人員直接負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施建設(shè)的管理工作，從較為宏觀的角度對項(xiàng)目建設(shè)過程進(jìn)行控制，對總工期、總投資、最終建設(shè)成果和重要工程部位質(zhì)量等方面進(jìn)行控制。具體的實(shí)施過程由監(jiān)理單位對工程施工單位履行合同義務(wù)的工作加以控制、監(jiān)督和管理，一方面有利于借助和發(fā)揮專業(yè)機(jī)構(gòu)的技術(shù)資源優(yōu)勢，為項(xiàng)目實(shí)施提供技術(shù)保證和支持，保證項(xiàng)目建設(shè)達(dá)到預(yù)期目的；另一方面可以使承擔(dān)單位將更多的精力投入到后續(xù)工作的規(guī)劃決策中，做好項(xiàng)目順利實(shí)施的外部協(xié)調(diào)工作。因此，對項(xiàng)目承擔(dān)單位來講，選擇好監(jiān)理單位，處理好與監(jiān)理單位的關(guān)系，是實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目工程質(zhì)量、投資和進(jìn)度控制的重要保障。承擔(dān)單位既要尊重監(jiān)理單位，放手讓其大膽工作，嚴(yán)格質(zhì)量、投資、進(jìn)度監(jiān)理，讓其客觀、公正、科學(xué)、獨(dú)立地完成監(jiān)理工作。又要嚴(yán)格要求，勤溝通，了解其工作內(nèi)容的技術(shù)手段，最終做到事事心中有數(shù)，盡在掌控之中。讓監(jiān)理完全服從、服務(wù)于項(xiàng)目管理，做到施工方滿意，業(yè)主滿意，群眾滿意。

2．7嚴(yán)格控制項(xiàng)目變更在項(xiàng)目實(shí)施建設(shè)過程中，存在著多種因素干擾項(xiàng)目進(jìn)行，項(xiàng)目總是處在一個(gè)變化的環(huán)境之中。項(xiàng)目管理得再好，也避免不了發(fā)生變更。對于承擔(dān)單位來說，關(guān)鍵是要通過不斷的監(jiān)控，有效的溝通協(xié)調(diào)，認(rèn)真的分析研究，做到嚴(yán)格程序，控制變更，科學(xué)合理變更。

2．7．1變更原則因地制宜，實(shí)事求是；優(yōu)化、完善原規(guī)劃設(shè)計(jì)；項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模、新增耕地面積不減少，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不降低，設(shè)計(jì)功能不減弱，投資效益不減少，國家投資不增加；如期竣工，杜絕安全隱患。

2．7．2變更程序遞交變更申請報(bào)告（施工單位或承擔(dān)單位）；召開聯(lián)席會議，由項(xiàng)目所在鎮(zhèn)村群眾代表、施工單位、設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位、承擔(dān)單位參加，會議結(jié)論簽字蓋章；變更方案及變更設(shè)計(jì)、預(yù)算由相關(guān)專家組織論證；簽訂變更補(bǔ)充合同（與原合同具有同等法律效力）；變更內(nèi)容的實(shí)施及工程決算。變更申請報(bào)告內(nèi)容包括：變更的原因、依據(jù)；變更的內(nèi)容、范圍；變更引起的工程費(fèi)用增加或減少；變更引起的工期提前或延長是否會造成土地權(quán)屬重新調(diào)整，設(shè)計(jì)變更前后土地利用結(jié)構(gòu)變化情況等。

2．8完善驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)促進(jìn)驗(yàn)收工作制度化規(guī)范化、制度化的驗(yàn)收是明確各級國土資源管理部門的驗(yàn)收責(zé)任，完善項(xiàng)目驗(yàn)收的組織管理，提高項(xiàng)目實(shí)施管理水平的重要手段。單項(xiàng)、單位、分部、單元工程的驗(yàn)收，要嚴(yán)格按照《土地開發(fā)整理項(xiàng)目驗(yàn)收規(guī)程》所規(guī)定的驗(yàn)收人員、時(shí)間、程序、方法，從基礎(chǔ)做起，明確監(jiān)理、承擔(dān)單位、主管單位的責(zé)任和權(quán)力，既不能越位更不能缺位，逐級驗(yàn)收，逐級審核。質(zhì)量評定按照土地開發(fā)整理標(biāo)準(zhǔn)或相關(guān)行業(yè)現(xiàn)行的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，并形成報(bào)告。

2．9做好資料收集編制歸檔工作項(xiàng)目資料是實(shí)施、管理工作的真實(shí)再現(xiàn)，從前期立項(xiàng)、審批，到施工管理，再到竣工驗(yàn)收的全過程都要真實(shí)記錄。它將為以后的檢查、審計(jì)等工作提供重要依據(jù)，同時(shí)為以后工作提供借鑒。資料收集從時(shí)間順序上分為：工程準(zhǔn)備階段，包括工程開工前在項(xiàng)目立項(xiàng)申請、立項(xiàng)、批復(fù)、勘察、設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、項(xiàng)目實(shí)施方案等有關(guān)文件資料；工程施工階段，包括監(jiān)理資料、施工管理資料（施工單位），重要會議紀(jì)要、大事記、重要問題的書面匯報(bào)、請示和上級的批復(fù)等；竣工驗(yàn)收階段，包括竣工總結(jié)報(bào)告、竣工圖、施工總結(jié)報(bào)告、監(jiān)理報(bào)告、竣工決算報(bào)告、審計(jì)報(bào)告、設(shè)計(jì)總結(jié)報(bào)告、初驗(yàn)報(bào)告、工程管護(hù)工作報(bào)告，評審驗(yàn)收的會議記錄，總結(jié)紀(jì)要以及驗(yàn)收部門的意見書和竣工驗(yàn)收結(jié)論等；施工管理全過程影像資料。對工程建設(shè)有關(guān)的重要活動(dòng)、記載工程建設(shè)主要過程和現(xiàn)狀，具有保存價(jià)值的各種載體的文件，均應(yīng)收集齊全，建立信息檔案制度，規(guī)范整理，立卷成冊。

3結(jié)論

在以上規(guī)范管理各環(huán)節(jié)中，承擔(dān)單位要對土地開發(fā)整理相關(guān)法律法規(guī)及有關(guān)規(guī)程全面掌握，嚴(yán)格執(zhí)行，從業(yè)人員要加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，熟練掌握各種現(xiàn)有規(guī)程及管理辦法，在實(shí)踐中做到程序與實(shí)體并重，具備計(jì)劃、決策、組織、協(xié)調(diào)、控制五種能力。對項(xiàng)目實(shí)施通盤考慮，系統(tǒng)安排。圍繞項(xiàng)目實(shí)施的全過程、總目標(biāo)，在控制進(jìn)度、質(zhì)量、資金的前提下，做好內(nèi)部分工與配合的協(xié)調(diào)，做好外部參建單位協(xié)助和配合，達(dá)到同心協(xié)力，共建優(yōu)質(zhì)工程的目的。