公共管理水運船型標準化分析
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1.前言
2010年8月25日，總理主持召開國務院常務會議，研究部署推進長江等內河水運發展工作。會議提出：力爭用10年左右時間，建成暢通、高效、平安、綠色的現代化內河水運體系。其中特別強調：要加快船舶運力結構調整，優化船舶運輸組織，提高水運科技與管理水平，構建航道、港口、船舶和支持保障系統協調發展、運轉高效W的內河水運體系；要嚴格執行和逐步提高船舶排放標準，加快淘汰老舊船舶。珠江是我國僅次于長江的水運大動脈，貨運量約占全國內河運輸的20%，集裝箱運量居全國內河運輸第一位。筆者從我國推進內河船型標準化現狀出發，結合國際國內一些做法，就如何推進珠江干線船型標準化工作中，如何發揮其“公共服務”的應有作用，以實現公共利益最大化，作一些思考和探索。
2.影響珠江船型標準化的相關因素
2.1珠江船型標準化的內涵
所謂標準船型，就是以標準形式公布的船型。內河標準化船型，就是由政府組織開發或政府與民間聯合開發并經有關交通主管部門認可公布的內河船型，具有比非標準船型更經濟合理、具有競爭力的優勢。推進內河船型標準化，是內河航運結構調整的重要內容，其實也是一項“民生工程”，通俗地說就類似城市中的“舊城改造”。隨著《全國內河船型標準化發展綱要》（2006年2月由交通部印發）的逐步實施，對推動內河運輸船舶技術進步，提高內河運輸船舶技術水平，優化內河運輸船舶結構，提高航道和船閘等通航設施利用率，減少船舶污染，保障水上交通運輸安全，降低內河船舶運輸成本，提高內河航運競爭力，促進內河水運可持續發展，具有十分重要的意義。目前，推進珠江船型標準化工作主要內容包括對現有船型的認定、標準船型的研發和推廣、現有非標準船型的管理等方面。
2.2與珠江船型標準化的相關要素
一般來說，影響內河船型標準化的推進工作相關因素較多，既有自然因素（如：港口、航道、船閘、橋梁等限制性條件），有歷史因素（如船舶所有人——船東、船舶經營人——船公司和船員的習慣作法），也有經濟社會發展因素（如沿江經濟社會發展狀況、船舶技術發展狀況、航運企業的經營狀況等），還有政府的職能因素。船型標準化涉及各個相關利益方，從國家或區域利益來說，作為中央政府和地方各級政府以及交通港航等主管部門（如：船檢、海事和運政等部門），要統籌協調和維護管理公共利益，讓公益性的航道、船閘等發揮其最大效益，同時，引導和推行節能、環保和安全性能好的船型，使水運事業可持續發展；作為與船舶相關的產業和從業人員，如船舶設計單位、船廠、船東、船公司和船民等，在市場經濟快速發展的時代，他們生產的目標應該追求的是盡可能高的利潤，必須考量投入和產出；作為珠江干線所處的流域，沿江經濟社會發展不平衡，既有經濟較發達的改革開發的前沿地區，也有西部欠發達地區，航運市場需求差別較大。推進船型標準化工作，事實上也是解決民生問題、區域協調發展問題以及城鄉統籌發展中的公共服務均等化問題。因此，如何平衡私人利益和公共利益，局部利益和全局利益，是推進船型標準化工作的的重點和難點。
3.珠江船型標準化的必要性
3.1有助于提高珠江航道資源利用效率
珠江流域由西江、北江、東江和珠江三角洲四部分組成，總通航里程1.55萬公里，等級以上航道6300公里。珠江干線包括西江南寧、柳州、來賓以下，北江韶關以下，東江河源以下航運干線及珠江三角洲珠航道。珠江干線航道總體規劃是：至2010年建成珠江三角洲高等級航道網；提高西江航運干線、北江、東江通航標準。至2020年西江航運干線實現航道現代化；建成三個通向云貴的西南水運出海通道。目前，在珠江干線上，由于航道等級較低，船閘、橋梁較多，船舶普遍存在載重噸位小、船型復雜、船型標準化程度低、技術經濟性能差等問題。珠江干線貨運船型標準化率偏低，導致船閘等資源利用率下降，如西江桂平和長洲船閘自2009年下半年以來，閘室常常出現1/4的空置面積，造成巨大的資源浪費。因此有必要推出標準船型，來適應這些制約條件。
3.2有助于促進珠江干線船型有序發展
目前，珠江船型標準化現狀落后于時展的需要，與旺盛的珠江水運需求不相適應，主要表現在三個方面：一是船型雜亂，影響航道、船閘等基礎設施利用率。珠江內河現有船舶船型雜亂，機型復雜，不利于提高航道、船閘等基礎設施的利用率，從而影響內河航道效益的發揮，成為珠江水運競爭力提高的瓶頸之一。二是部分船舶技術狀況落后，存在安全隱患。內河船舶總體技術水平不高，部分地區還存在水泥質船等落后船型，船齡大，操作性能差，航運安全存在隱患。船舶平均噸位較小，能耗高，營運效率低。三是落后船型對環境存在污染。隨著國家對水資源環境保護的重視，社會各界對船舶的環保要求也越來越高。而現存的某些落后船型，對油污水和生活污水沒有專門的回收或儲存裝置，肆意排放，嚴重污染水質。推進船型標準化工作，能較好地從技術層面上保障珠江船型的有序發展。
3.3有助于加快珠江水運現代化進程
珠江水運現代化是一個美好愿景，其內涵豐富，筆者認為，主要應包括港口智能化、航道數字化、船型標準化和管理科學化等方面。珠江不僅是云南、貴州和廣西等省（區）與珠江三角洲溝通聯系的水運大動脈，也是溝通我國大陸與東盟、港澳的天然經濟紐帶，對促進地區間物資交流，實現資源優勢和經濟優勢互補，推動流域經濟社會發展發揮著不可替代的作用。珠江水系下游的珠江三角洲地區是我國重要的經濟中心，是改革開放的先行地區，在我國經濟發展和改革開放中具有突出的帶動作用和舉足輕重的戰略地位；《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》明確提出：到2020年，率先基本實現現代化，建設開放的現代綜合交通運輸體系。上游的云南、貴州、廣西等省區則是我國能源、有色金屬資源富集地區，也是西南地區水泥等建筑材料的主要生產基地，成為承載珠三角地區經濟向內陸轉移的有利地區，為珠三角地區經濟結構轉型和發展方式轉變奠定了堅實的基礎。當前，珠江水運量發展勢頭良好，推進船型標準化，則可加快珠江水運現代化進程。
4.珠江船型標準化的可行性
4.1珠江水運已納入國家戰略
近年來，內河水運越來越得到國家的重視，已納入加快轉變發展方式的國家戰略。總理在2010年8月25日國務院常務會議上提出：力爭用10年左右時間，建成暢通、高效、平安、綠色的現代化內河水運體系。2009年12月，張德江副總理到長江考察調研并把內河水運提升到國家戰略加以部署；2009年11月，交通運輸部李盛霖部長于考察調研珠江水運發展情況，指導珠江水運建設。廣東、廣西、貴州、云南等省（區）政府和群眾熱切期盼珠江水運的快速發展。因此，有國家的重視和沿江地方政府的支持，中央政府和地方政府加大了投入，珠江水運的發展便指日可待。而作為珠江水運發展重要的基礎性工作——推進船型標準化，也就有了組織保障和堅強后盾。
4.2新公共管理理論與實踐支持
新公共管理是上世界80年代開始在西方發達國家掀起的一場政府改革運動，它對西方整個公共管理特別是政府管理產生了重大影響。新公共管理以市場為取向，重塑政府與公眾的關系。政府是以人為本的服務提供者，要把經濟資源從生產效率較低的地方轉移到效率較高的地方，以此產出高效的公共服務。確立政府有限責任，由“劃好槳”（即做好具體的服務性工作）轉為“掌好舵”（即做好決策），政府通過重新塑造市場，在政策和資金方面，施加各種可行和有力的影響。我國政府的職能定位是“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”，新公共管理理論和實踐經驗，對我國政府管理有一定的借鑒意義。在推進珠江船型標準化工作中，政府及其職能部門要“掌好舵”，可運用新公共管理的原理和方法，在新公共管理視角下審時度勢，把更多的財力和精力投入到組織基本的公共服務和公共產品的供給方面，有效實現最大的公共利益。
4.3國內外船型標準化經驗借鑒
國外主要是歐美國家（歐洲的萊茵河和美國的密西西比河）的船型標準化工作取得了很大的成效。他們經過了幾十年的發展，使船型的系列化和標準化達到了較高的程度，各國政府主要采取引導、推薦的手段，通過市場力量來調節。一是制定法律法規，保證航運發展；二是建立相對獨立而又相互聯系、標準統一的高等級航道網；三是國家航運政策的支持和優惠。國內的京杭大運河和長江干線船型標準化工作有了一定的基礎。在推動落后船型提前退出市場方面，京杭運河和長江的主要經驗是綜合運用了法律、經濟和行政手段。法律手段是研究、修訂、出臺和實施相應的規范，提供法律依據；行政手段是依靠地方行政管理部門的行政命令去實現，如對于違反行動計劃的船舶，不予簽證放行或不予安排過船閘等；經濟手段提供非標準船舶拆解、改造的補貼等。這些經驗和做法，可結合珠江干線的實際和特點，在推進船型標準化的過程中加以借鑒和吸收。
5.推進珠江船型標準化應關注的幾個問題
推進珠江干線船型標準化工作，是一個龐大的公共服務的系統工程，需要硬件、軟件的支持以及各方面的共同努力，在實施規劃、管理機制和經濟政策等主要方面采取有效措施，有效整合和利用公共資源，以便提供更好的公共服務。
5.1把握面臨的實際困難
目前，珠江船型標準化工作面臨的困難較多：一是對標準船型認識上的差異。水運市場對標準船型的接受程度與政府的推廣工作存在差異，船東對船型標準化認識不足，導致標準船型需求不強。二是標準船型開發機制不健全。標準船型的開發滯后于市場的需求，使船東用戶無法得到想要的標準船型，未形成超前開發。三是標準船型尚未系列化。標準船型覆蓋面不廣，未形成系列化，許多船型還屬空白地帶。四是政策、法規不完善。標準船型從開發到推廣，是一項系統工程，需要許多政策和法規來做指導，將全國內河船型標準化作為一項長期行業政策的法規尚未頒布。五是配套措施不到位。推進船型標準化工作，必須要有相應配套的措施和有效的手段，如行政措施、經濟措施以及貸款造船優惠政策等。多年來，由于缺乏有力的配套措施，船型標準化工作推進難度大。六是監控力度不夠。雖然制訂和頒布了不少船型標準（如2004年頒布的珠江干線船型主尺度系列僅為推薦標準），但在實施過程中，缺乏有力的監控手段，使得船型標準工作很難推廣。
5.2制定可行的實施方案
船型標準化是一項長期的工作，需要逐步推進，因此，必須制定切實可行的實施方案。編制實施方案的目的，是在總結和分析推進全國內河船型標準化工作經驗的基礎上，以珠江流域經濟社會發展為基礎，以航道和船閘等通航設施為條件，以內河航運和港口發展需求為依據，主要采用“關后門、開前門、調存量”的推進方式，以2020年我國內河船型基本實現標準化為目標，確定珠江船型標準化的指導思想與原則，提出實現船型標準化的分階段目標，制定相關政策與措施。通過實施經濟補貼政策淘汰落后船型和開展珠江干線示范船型工程，實現珠江干線船舶的大型化和標準化；進行節能減排、防污染、智能綜合船橋系統、航運安全等關鍵技術研究，提高標準船型的科技含量和船舶智能化水平。確保船型標準化率（標準船型的艘數與船舶總艘數之百分比）、船舶平均噸位（船舶總運力與船舶總艘數之比）、船齡（船舶自建造檢驗完成日到目前的年數）、航道與船閘等通航設施利用率（指實際通過量與設計通過能力之比）達到合理的標準。珠江干線上游地區經濟欠發達，技術水平落后，推廣船型標準化有利于促進當地船舶技術進步；珠江干線中下游及三角洲航道網航道條件良好，經濟發達，政府可采取引導、推薦的方式促進船型技術進步。實施方案出臺前，要廣泛征求意見，充分聽取各相關利益方的意見和建議，得到他們的參與和支持。
5.3建立有效的聯動機制
推進船型標準化的聯動管理，形成工作合力。一是建立研發機制，要充分運用市場機制，動員社會各方面力量廣泛參與標準船型研究與開發，加強協作，聯合攻關。逐步形成政府引導和宏觀管理、社會中介組織、科研單位研發、運輸業戶經辦運作、船民自主經營的管理體制。二是建立健全工作制度。建立相關管理部門（地方政府和船檢、海事、運政等）定期會議制度和重點水運企業聯系制度；探索和建立運輸市場聯合稽查制度；完善和落實公示、投訴、舉報監督制度；完善相關管理部門之間信息定期通報、制度。三是廣泛宣傳。各有關省區應要結合本地實際，利用各種媒體和其它有效形式，切實做好內河船型標準化的宣傳工作，要讓廣大人民群眾特別是船民熟悉了解船型標準化的意義、分階段行動計劃和具體措施，使珠江船型標準化工作得到廣大船民的配合與支持。
5.4制定合理的經濟政策
發展珠江水運，提高珠江干線船舶的技術水平和競爭力，加快落后船型的淘汰和老舊船舶的更新，推廣應用技術性能好、安全環保的標準船型，是實現珠江水運現代化的有效手段，當然，這需要大量的資金扶持。要通過建立科學合理的補貼機制，明確補貼資金渠道、補貼標準和補貼對象，保證補貼基金專用賬戶，專款專用。實行差別規費、優先過閘等措施，通過行政手段和經濟措施鼓勵和推廣標準船型，加快淘汰非標準船型。研究符合珠江干線實際情況的新造船貸款融資政策，積極發揮地方政府的協調作用，為航運業主貸款建造標準船型提供便利條件。中央政府和地方政府對推進內河船型標準化工作和標準船型的研究開發給予資金支持；地方政府對落后船型的淘汰和退出市場工作給予資金支持。全國政協委員、交通運輸部安全總監劉功臣曾建議:中央財政進一步加大資金投入，從成品油消費稅稅收增量資金中籌集部分資金，建立全國內河船舶運力結構調整專項資金，重點在“十二五”、“十三五”期間，由國家每年安排內河船型標準化專項經費，對內河現有非標準船提前退出市場給予經濟補貼，對標準船型相關科研給予經費支持。筆者認為，這是一種可行的選擇，期待形成一項長效的政策措施。
6.結束語
我國是水運大國，內河水運發展潛力巨大。當前，我國在內河船型標準化上與世界一些發達國家相比還存在較大差距。有資料表明：我國內河船型標準化比發達國家落后20年。珠江作為內河主要水運大動脈，推進船型標準化才剛剛起步，任重道遠。政府及其相關職能部門如何運用公共權力，有效配置公共資源，推進珠江船型標準化，發展珠江水運，促進沿江經濟社會可持續發展，實現公共利益最大化，這對于樹立一個“服務型政府”形象極為重要。
