新公共管理住房市場分析

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一、住房市場中地方政府的行為表現

20世紀70年代以來,新公共管理思潮在英國、美國、新西蘭等西方國家廣泛興起。它運用經濟學理論對政府進行重新假設,從而導致了傳統(tǒng)的公共行政理論陷入合法性危機,促成了強調以市場機制改造政府、以企業(yè)家精神重塑政府的新公共管理的興起[2]。20世紀90年代后期以來,這一思潮對中國政府行為也產生了重要影響。具體到地方政府在市場化的住房改革中的表現,主要有如下幾個方面:

1.公房私有化

公共部門私有化是西方國家新公共管理運動中的一個重要內容。由于西方國家深受凱恩斯主義的影響,走上了福利國家的道路,其后果是政府負擔日益加重,機構臃腫龐大。于是,西方國家首先考慮的是裁減龐大的公共部門并出售資產,進行大規(guī)模的私有化改革。計劃經濟時期,住房是中國社會主義福利制度的重要組成部分,通過國家分配所得,產權歸國家所有,這使得政府負擔過重而且住房分配效率低下。為了建設與市場經濟體制相適應的新城鎮(zhèn)住房制度,造就千百萬多元化的住房產權主體并作為市場運作的微觀基礎,在中央政府的推動下,地方政府經過數次反復改革后,公房出售得以開展并逐漸啟動了住房市場[3]。特別是1998年7月國務院下發(fā)《關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》,指出停止住房實物分配,逐步實行住房分配貨幣化,這標志著公房分配開始退出歷史的舞臺,住房產權私有化成了住房制度的主旋律,市場則成為住房分配的主要機制。

2.建立土地市場,引入住房市場競爭體制

新公共管理強調政府應在管理中廣泛引入市場競爭機制,取消政府在公共物品和公共服務供給上的壟斷地位,提倡公共部門與私人部門之間以及在公共部門之間展開競爭,讓更多的私營部門參與公共物品和服務的供給。為了體現中國社會主義的公有制,計劃經濟體制下的土地都是通過國家無償劃撥來供給,同時運用行政手段對住房進行實物分配,這導致了土地利用效率不高、住房條件差和苦樂不均。政府首先改革了土地使用制度,確定了土地的有償出讓制度。地方政府代表國家行使土地所有權,對土地實行統(tǒng)一管理,統(tǒng)一出讓,并向獲取土地的房地產企業(yè)收取土地出讓金。住房供給則從以前的政府作為唯一主體轉變成了現在的房地產企業(yè)為主體。中國為了配合社會主義市場經濟建設,逐漸建立起了土地市場和住房市場。如今,房地產行業(yè)已經成長為中國一個舉足輕重的行業(yè)。

3.吸納企業(yè)管理技術

新公共管理主張建立公司機構之間的競爭機制,吸納企業(yè)管理技術,用經濟學的管理方式取代傳統(tǒng)行政管理方法來管理社會事務。特別是經濟學提出的基于市場的公共政策設計,如民營化、市場檢驗、簽約外包等企業(yè)管理技術,也可用于公共管理領域。企業(yè)管理技術在住房市場中的運用非常普遍。在中國的住房改革中,一個重要的方面是公共部門改制。中國與住房經營相關的行政事業(yè)單位都改制成了企業(yè),確立了自主經營、自負盈虧的市場經營方式。同時,鼓勵民營企業(yè)進入住房市場。在住房市場化后,地方政府退出了保障性住房生產環(huán)節(jié),改變成與房地產企業(yè)合作。地方政府通過招標確定項目開發(fā)的房地產企業(yè),在房地產企業(yè)開發(fā)完成后再由地方政府對購房者進行資格確認,向符合條件的居民租售。在舊城區(qū)改造中,有的地方政府將拆遷外包給拆遷公司,而以前政府負責的住房維修,則通過成立專業(yè)的物業(yè)管理公司負責管理。

4.顧客導向

新公共管理通過把政府服務的接受者視為消費者或“顧客”,而把顧客至上論的理念引進了關于公共行政官員與公民之間適當關系的討論中。新公共管理認為,顧客驅動的政府優(yōu)于官僚制政府,因為前者具有更負責任、更多創(chuàng)新、有可能產生更多服務選擇以及更少浪費等優(yōu)點。在住房市場化后,地方政府以顧客導向的理念向房地產企業(yè)和購房者兩個群體提供服務。住房市場剛開始發(fā)育時,為了鼓勵房地產業(yè)的發(fā)展、扶持房地產企業(yè)的成長,地方政府在土地和信貸方面都制定了寬松的政策予以支持,房地產企業(yè)最終得以迅速成長、發(fā)展。同時,為了滿足購房者的購房需求,提高其購買能力,地方政府通過金融政策和財政政策進行回應,使他們能夠有足夠的支付能力購買自己所需的住房。房地產企業(yè)和購房者在“顧客導向”的理念下都能作出個性化的選擇,而不再依賴政府的壟斷性服務。

二、新公共管理視角下住房市場中地方政府的行為分析

新公共管理的理論缺陷已受到了眾多學者的批判。更何況中國官僚制整體上尚處于發(fā)育不足的狀態(tài),無論是市場發(fā)育、法制建設還是公民社會都沒有達到西方國家進行新公共管理運動時的整體水平。因此,中國住房市場中地方政府行為的“實然”表現和新公共管理預設的“應然”表現并不完全一致。

1.過分依賴土地財政

中國現行法律規(guī)定,土地一級市場是由國家壟斷供應,地方政府則代表國家行使該項職能。地方政府通過一級土地市場獲取的土地收入,為緩解城建資金壓力、改善城市基礎設施發(fā)揮了極為重要的作用。但是由此而來的問題是,在現行分稅制的壓力下,使得地方政府財政收入比重明顯下降,而財政支出的壓力卻又不斷增加。當地方經濟無法快速增長以獲取足夠的財政收入時,土地則成了彌補地方政府財政赤字直接而又迅速的渠道,地方政府也越來越依賴土地財政。地方政府在住房制度改革后,供地收入逐年上升,最近幾年在地方財政收入中的比重也逐漸穩(wěn)定在50%左右。所以,地方政府成了房價上漲的受益者,也導致了地方政府和開發(fā)商的利益高度一致。①供地收入由地租和土地供給產生的稅收兩部分構成。地租包括土地出讓中獲得的出讓金、土地租賃中獲得的租金以及其他土地供給方式獲得的收入;土地供給產生的稅收主要體現為耕地占用稅和契稅。本文參考了俞露《我國房地產市場中地方政府行為的經濟學分析》(2009)中的相關表格及數據,并在其基礎上添加和整理。

2.對住房市場過于迷信

健全的市場體系、近百年市場經濟的發(fā)展經驗、成熟的市場運作是西方國家的新公共管理運動能夠取得效果的一個重要前提。市場發(fā)揮作用需要一系列的假設條件、政治環(huán)境、法律環(huán)境以及文化環(huán)境,但是如果假設條件缺失,會直接造成“市場失靈”[4]。市場失靈和政府失靈所造成的后果同樣嚴重。土地的相對稀缺性和區(qū)位壟斷性造成土地市場的自然壟斷,加之住房產品的差異性以及開發(fā)商趨同的營銷策略等多種因素,這些都決定了住房市場是壟斷性的市場結構。所以,住房市場從來就不曾是一個完全競爭的市場。同時,住房的不同需求使得住房分為必需品和投資品、消費品和奢侈品,而投資品和奢侈品需求旺盛則會對必需品產生擠出效應[5]。目前,過多的投資品和奢侈品的旺盛需求擾亂了住房市場機制的正常運行,從而產生房地產泡沫。因此,中國的住房市場結構使得市場機制未能發(fā)揮其功效。地方政府又過于迷信于“萬能”的市場機制,對市場的脆弱性以及市場失靈并沒有充分的認識。目前住房市場的狀況是:大量房地產企業(yè)在源源不斷地進入住房市場,由于各種相關制度不健全,致使房地產企業(yè)能夠達成價格合謀,從而導致房價一路上漲。

3.政策法規(guī)執(zhí)行的選擇性

新公共管理運動都是從高層開始推動的,而對執(zhí)行規(guī)則缺乏足夠的重視,這是個現實的問題。實際上,具體環(huán)節(jié)的貫徹執(zhí)行情況將最終決定改革成敗[6]。新公共管理市場化的理念導向,使得地方政府產生了利己性。地方政府在中央政府績效考評體系中的晉升壓力下,會盡可能地遵循中央政府的指令,而市場取向的分權化使得地方政府謀求自身利益的可能性與可行性大大提高,同時也帶有機會主義的傾向。所以,中央政府的政策和地方政府的利益是否一致,決定了地方政府是否會積極地執(zhí)行中央政府的各項政策和指令。例如,在中央對房地產發(fā)出調控指令時,某些地方政府出于維護自身利益的需要對調控政策進行“軟抵抗”,一切以追求經濟利益為導向,對房地產市場的違法違規(guī)行為采取“睜一只眼、閉一只眼”的態(tài)度,對此類行為不制止、不查處或者隱瞞不報、壓案不查,更有甚者便成了土地違法的主體。再如,2008年住房市場不景氣時,一些地方政府在國務院頒布《關于促進房地產市場健康發(fā)展的若干意見》(又稱131號文件)之前就出臺了救市政策,給住房市場松綁,希望通過出臺的政策帶動住房市場的回升。而當國務院出臺131號文件之后,其他地方政府也迅速地制定了各地的救市政策。

4.缺少制度約束導致“尋租”嚴重

發(fā)展中國家的法律制度也常常不太健全,政府及工作人員不能夠被有效約束[7]。為了對房地產企業(yè)監(jiān)管以保證住房質量,地方政府一般會采取多種管制措施。所以住房市場中的每個環(huán)節(jié),從開發(fā)商獲取土地到各項手續(xù)的審批,再到住房銷售和各種證件的辦理,都離不開地方政府的審批和監(jiān)管。當然,地方政府對住房的各個環(huán)節(jié)實行監(jiān)管無疑是在行使自己的職責,可是政府監(jiān)管的不透明并缺少制度約束,為政府創(chuàng)造了一些可能“尋租”的機會,從而也創(chuàng)造了許多腐敗的機會。

5.“顧客導向”理念促使政府逃避相關責任

在顧客導向的理念下,盡管公民需要國家,但是他們與國家沒有任何道德關系,而且,他們僅像顧客控制商品的生產者那樣通過購買或不購買它們的產品來控制其國家官員[8]。而且在住房市場中,房地產企業(yè)和購房者的需求不同,甚至目標沖突,地方政府在有限的資源下不可能滿足每一位顧客的要求,如果地方政府從自身利益出發(fā),就很有可能傾向于和自己利益一致的群體。在顧客導向的理念下,地方政府在縮減規(guī)模時,把本應由政府承擔的責任和義務推給了社會和市場。特別是2003年8月國務院頒布的《關于促進房地產市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》,把經濟適用房由“住房供應主體”換成了“具有保障性質的政策性商品住房”,從此絕大部分的購房者只能通過市場購買住房。特別是當地方政府嚴重依賴土地獲得財政收入時,其利益已經和房地產企業(yè)高度一致了。所以,在滿足“顧客”需求方面,地方政府將其職能放在規(guī)范和穩(wěn)定住房市場上,強調購房者通過市場來解決住房問題,忽視了中低收入家庭的住房公平問題。中國社會科學院的首本住房綠皮書《中國住房發(fā)展報告(2009—2010)》中指出,廉租房建設緩慢,保障范圍小,資金缺口大,遠遠沒有滿足“十一五”期間每年近500億元的廉租房資金需求。截至2006年底,通過廉租房制度改善居住環(huán)境的低收入家庭僅有54.7萬戶,占2008年底目標的5.5%。

三、住房市場中政府行為的矯正

我們應該從中國國情出發(fā),完善各項制度,以發(fā)揮政府自身的優(yōu)勢;同時,我們也不應該拒新公共管理于千里之外,而應該在對其進行審慎分析的基礎上,取其所長。我們只有弄清楚中國目前所處的現實國情,真正理解新公共管理的適用性,才能更好地解決中國住房市場的問題。

1.地方政府應重新定位自己的職能

新公共管理受到最多的批判是其核心價值———只追求效率而忽視公平,這樣導致了政府公共性的喪失,也會使政府出現合法性危機。效率不應當是政府最主要的價值目標,政府的首要價值目標是公平、公共利益、民主等多元價值目標。政府雖然不必是唯一的提供者,但政府的某些傳統(tǒng)責任和職能是不能放棄的,而且某些公共物品只能由政府來提供。住房之所以被社會各界所廣泛關注,是因為住房是最基本的生活必需品,即使最貧困的階層也需要自己的棲身之所。地方政府的職能不只是關注GDP的增長、財政收入的增加,而更應該切實關注社會的公平問題。地方政府要嚴格把握自身職能,在中低收入家庭的住房問題上應該積極有為。所以,地方政府不僅僅是住房市場的培育者和監(jiān)督者,更應該是公共住房的供給者。

2.加強法制建設,從制度上減少地方政府的逐利性

在新公共管理理論中,很少提及制度、法律和程序的問題,這是由于西方國家是建立在高度發(fā)達和成熟的市場經濟基礎上,有著完善的法制和規(guī)章。制度和法律是公共管理范式的潛在基礎。但中國仍處于計劃經濟向市場經濟轉型時期,更多的是處于“摸著石頭過河”的探索中,缺乏成熟的相關法律和制度。因此,中國地方政府應加強法制建設,使住房市場中各項行為都有健全的行政法律進行約束。同時,盡管中央政府三令五申地要求地方政府在穩(wěn)定房價上采取積極的措施,但是由于地方政府和房地產行業(yè)的利益高度一致,很多措施落不到實處,所以,不僅需要加強法制建設,還需要在制度設計上重新安排中央政府和地方政府的關系。應該改革土地管理制度和土地收益分配機制,以消除或減少人為創(chuàng)造的“尋租”空間,從制度上減少地方政府的逐利性,割斷地方政府和房地產企業(yè)的利益關聯。

3.強化政府監(jiān)管,規(guī)范市場秩序

政府和市場二者之間并不是非此即彼的關系,而是互補的關系。市場機制的正常運行是以良好的政府監(jiān)管為前提。所以,在保證地方政府監(jiān)管有效性的基礎上,通過地方政府的監(jiān)管保證住房市場的有效競爭,才能發(fā)揮市場機制的資源配置作用。中國住房市場的壟斷性結構,以及在目前投資品和奢侈品需求過于旺盛的情況下,地方政府無疑應該強化其監(jiān)管職能,盡可能破除住房市場的壟斷性結構。地方政府應該設計出有效的住房政策,重點加大必需品的供給,保證必需品市場、租賃市場和長期投資品市場的需求,不盲目擴大奢侈品的需求,穩(wěn)定購買市場需求,抑制短期投資品市場需求。同時,對房地產企業(yè)不道德的營銷行為,如烘托氣氛、營造假象、捂盤銷售等,應出臺相關行政法規(guī)對其進行限制。

4.培育各種住房開發(fā)主體,加大保障性住房的供給

競爭的方式有私對私的競爭、公對私的競爭以及公對公的競爭。中國的住房市場目前最大的弊端在于市場主體只有房地產企業(yè),而房地產企業(yè)更多的是濫用市場力量以追求利潤最大化,忽視了自己所應承擔的社會責任。要想改變住房市場的壟斷性結構,就必須引入其他形式的住房開發(fā)主體。在大部分發(fā)達資本主義國家,以非營利為目的的開發(fā)也是比較常見的。弗林認為有六種基本類型的開發(fā)商:私有個人、私有公司、非營利公司(如住房協(xié)會、社團、聯合會等)、近似半公共實體和非營利公司但屬國家控制的地方性官方機構、政府部門[9]。地方政府也應該在更大范圍內允許非營利組織和公共企業(yè)在住房供給中發(fā)揮作用,特別是對非營利組織在保障性住房開發(fā)上給予土地、信貸、資金和稅收上的扶持,從而增加市場上供給方和產品的多樣化,進一步消除房地產企業(yè)的壟斷力量。只有通過各種住房開發(fā)主體的培育,讓其進入到住房市場,各個階層所需的各種住房產品才能有效供給。