新公共警察績效管理分析

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一、新公共管理理論對警察組織績效管理的指引

20世紀70年代，以傳統“政治—行政”二分法和科層制為指導原則的歐美各國均陷入了嚴重的財政危機；如何擺脫財政危機、提高政府工作績效成為歐美各國所面臨的共同難題。隨著布坎南“公共選擇理論”的提出與戴維奧斯本《重塑政府》一書的出版，歐美各國掀起了以新公共管理理論來重塑政府、改革政府績效的新一輪行政改革熱潮。這場改革運動不僅涉及交通服務、環境保護領域，同時還涉及警察服務等政府行政的方方面面。

（一）企業家政府理論的指引

美國著名政治家和管理學家德魯克在描述政府管理體制存在的問題及根源時說：掌管公共服務機構，尤其是掌管政府機構半年以后，即使那些最有企業家創新精神的人，其行為也會變得像最糟糕的混日子的官僚和爭權奪利的政客一樣。[1]368值得人們思考的是，官僚制在盛行如此多年后，為什么最終會成為制約政府發展與提高行政績效的絆腳石？眾所周知，任何類型體制的產生與發展都是適應與順應時代環境發展的產物。傳統“政治—行政”二分法與科層制的管理模式，不僅為當時社會帶來了高效的行政績效，同時也創造了相對公開、公平的社會績效。隨著社會、組織環境與分工的變化，傳統官僚制已很難適應組織的需要，改革政府體制、提高組織績效勢在必行。戴維奧斯本在《重塑政府》一書中提出的企業家政府理論，拉開了新公共管理理論在政府中適用的序幕。企業家政府理論強調用企業家精神來管理政府組織；而企業家一詞則由法國經濟學家J.B.薩伊創造，他認為，企業家把經濟資源從生產率和產出較低的地方轉移到較高的地方。[1]372換句話說，就是要由政府組織的實際績效來決定資源的配置，將資源配置到績效最高的部門。戴維奧斯本將企業家精神引入政府行政管理部門，認為應該用這種新的觀念來審視政府低效率，用新的思想來看待政府行政行為，進而提出應在政府行政組織中進行一次有效的改革，從而提出了其著名的企業家政府基本特征。分別是：掌舵而不是劃槳；重妥善授權而非事必躬親；注重引入競爭機制；注重目標使命而非繁文縟節；重產出而非投入；具備“顧客意識”；有收益而不浪費；重預防而不是治療；重參與協作的分權模式而非層級節制的集權模式；重市場機制調節而非僅靠行政指令控制。[1]375-386企業家政府理論運用私營部門的管理方式，通過對組織體制的改革并引入競爭、顧客意識等方式與理念，以此來提高組織的行政績效。分析企業家理論我們可以看出：警察組織績效管理不僅要從人抓起，同時還應對組織體制進行適當變革以適應績效管理的需要，只有適應組織環境變化的體制才能不斷促進組織的發展。

（二）公共選擇理論的指引

公共選擇理論由1986年諾貝爾獎獲得者詹姆斯麥吉爾布坎南提出。他在公共選擇理論中創設了理性經濟人模式，即認為人是關心個人利益的、是理性的，并且是效用最大化的追逐者。[2]94公共選擇理論用理性經濟人模式來分析傳統官僚制行政行為，認為理性經濟人的自利性引發的政府權力擴張與腐敗、缺乏競爭、追求利益最大化等才是政府行政低效率、權力尋租等行政異態行為的根源。布坎南在理性經濟人的基礎上進一步提出了其著名觀點——“政府失敗”，他認為：政治制度中的政府行為與經濟社會中的政府行為都應遵循“理性經濟人”模式，他們的共性都是追求個人利益的最大化。傳統官僚體制下的政府對社會產生負效應，主要是因為行政的低效率，如何提高行政效率是拯救政府行政機構的關鍵所在。為了阻止政府失敗、提高行政效率，布坎南提出了三項政策建議：創立一種新的政治技術，提高社會民主程度；在公共部門恢復自由競爭，改善官僚體制的運行效率；改革賦稅制度，約束政府權力。[3]33布坎南認識到政府失敗及其低效率是因為政府內部缺乏競爭、激勵機制及政府機構的自我膨脹。在其公共選擇理論中，他選擇主動打破政府的壟斷地位，在政府中引入競爭與民主監督來約束政府，最終形成了公共選擇理論以市場為導向的改革理念，從而實現了市場導向、結果導向與顧客導向[2]102的新公共管理理論在政府行政改革中的應用。布坎南的公共選擇理論通過競爭、公眾參與及顧客意識來提高政府行政效率。對警察組織而言，行政效率同樣是機構的生命線。警察組織績效管理要取得成功，則應以顧客意識為導向，不斷進行組織改革、提高組織績效，讓公共選擇理論真正發揮巨大作用。

（三）交易成本理論的指引

新公共管理以經濟學理論和企業管理理論為基礎，尋求如何減少成本以取得更大的經濟效益。傳統行政體制的政府公共部門中，由于缺乏競爭，對成本概念的關注微乎其微；加之績效管理考核標準單一，造成服務產品提供的壟斷與無效，這不僅浪費大量納稅人的錢，還損害了政府行政機構的形象與信譽。政府是提供公共產品與服務的主要機構，以何種方式提高政府效率值得思考與商榷。交易成本理論關注交易的最佳管理結構，特別是物品和服務的生產與交換的最佳組合方式，即對在不同的政府結構下，規劃、調整和監控任務完成情況的比較成本進行考察。[3]36具體在政府各行政部門，雖然其所提供服務的質量和數量不一樣，但所面臨的對象都是社會公眾，均應在不降低服務質量和數量的前提下，運用交易成本理論努力爭取更低的成本預算。在交易成本理論中，以科斯為代表的經濟學家提出以產權私有化為改革的核心，這是對傳統官僚制管理模式的挑戰。交易成本理論認為：傳統的官僚制管理模式造成權力集中，進而導致服務的壟斷，行政官僚機構壟斷公共服務無疑會以巨大的交易成本為代價；這種壟斷引起買賣雙方地位上的錯位，行政機構不關心公眾感受，而公眾也得不到自己想要的公共服務；并進一步導致資源配置的不合理和制度對公眾與行政人員缺乏激勵的問題。如何糅合行政機構與市場調節功能以達到降低公共服務交易成本的目的，關鍵是要將行政權力與市場資源合理結合，既不損害行政機構權威，又能積極利用市場中潛在的巨大資源。交易成本理論中的簽約外包、合同競爭為我們指引了一條有效的途徑，它要求我們通過委托—等手段，將行政機構的一部分職能授權給市場中的私營部門，讓他們通過競爭來提供本應由行政機構提供的公共服務與產品，而行政機構只是處于監督地位，不再親自參與公共服務的提供。通過這樣的手段，行政機構可以選擇有效的制度安排與創新來提高部門的運行效率，從而降低交易成本、有效激勵職員，樹立良好的政府形象與信譽。警察組織作為政府行政機構的一個部門，在其運行過程中應該不斷探索將行政權力與市場資源結合的方式，充分利用市場的自我調節能力來提高行政機構的績效；將減少交易成本作為績效管理的一個重要目標來激勵組織及其人員不斷為公眾提供更優質、高效、便民的公共服務。

二、以新公共管理理論指導警察組織開展績效管理的必要性

警察組織作為傳統公共行政組織中的一個重要部門，擔負著維護社會治安、提供安全保衛等社會服務的職能；但由于諸多因素的影響，警察組織提供服務的效率和質量一直不高，究其原因主要有以下幾種：

（一）警察組織模式的無效率

傳統官僚制模式指導下的警察組織也在不斷地追求效率最大化，韋伯將行政管理與行政效率結合在一起，強調行政管理的觀念和價值應該包含效率最大化。但傳統“政治—行政”二分法與科層制的官僚體制要求在政府組織內部采取集權的方式進行管理，集權則勢必導致組織機構的膨脹。古德諾曾明確指出：建立行政集權體制是政黨得以對政府負責、加強民主與效率協調的重要保證。[1]38但政府集權真的可以帶來政黨的責任與效率嗎？試想一下，當所有的權力都集中到一個地方，則他們提供的社會服務必然就會缺乏相應的競爭、激勵機制與監督等；隨著權力的擴大，政府機構也勢必會有相應的擴張，最后必然導致政府機構的自我膨脹，從而降低其工作效率。警察機構作為傳統官僚制模式的產物，在其實際運行中必然存在大量的無效率，這種無效率造成大量的資源浪費，學者H萊布斯太因認為無法確定此種無效率，故將其稱為“X—無效率”[4]，筆者認為這種無效率可以區分為組織無效率和個體無效率。組織無效率主要是從整體層面上來看，組織不能以最小的支出來獲得最大的收益。對警察機構而言，不是取得多少經濟效益，而應是以取得更大的社會效益（控制犯罪數量、創造良好治安環境，提高公眾的安全感等）為最終目標。但在傳統官僚制管理模式下，警察機構人員在層級分配上的不合理以及政策選擇中的非最優化，導致警察組織中存在大量的工作冗余，從而造成警察組織的無效率。個體無效率指的是組織中的個人低效率或者無效率現象。傳統官僚制警察組織中，缺乏合理有效的激勵機制，警察中普遍存在“多干少干一個樣”的消極怠工思想，有些甚至存在“搭便車”現象，他們對自己的前途、未來沒有信心，為自己的努力沒有回報而感到沮喪。新公共管理理論強調組織中的競爭、減少交易成本以及建立有效的激勵機制，這正是緩解傳統組織與個人無效率現象的有效措施；在警察組織中引入市場的自我調節方式能有效提高警察工作效率，改善警察工作績效。

（二）警察組織中的權力尋租現象嚴重

權力尋租是經濟學中的尋租理論對權力腐敗現象的特定解釋，指握有公權者以權力為籌碼謀求獲取自身經濟利益的一種非生產性活動。權力尋租把權力商品化，以權力為資本去參與商品交換和市場競爭，謀取金錢和物質利益。警察屬于擁有一定權力的群體，在傳統集權與組織膨脹的官僚制模式下，警察利用手中的權力干預市場資源的配置，權力尋租現象比比皆是。權力尋租謀取的是個人利益，而最終損害的則是公共利益，權力人在獲取財政支持的同時卻在用公眾賦予的權力去損害公眾的利益。依公共選擇理論來看，權力尋租現象是行為突破了其最底限的制度規制，將“觸角”延伸到了市場經濟行為的范疇之中，用權力來干預市場行為和市場資源的分配與再分配，從而獲取個人利潤或者利益的最大化。在某種程度上，警察的權力尋租其實是讓社會公眾為警察的行為再次“埋單”。警察機構主要靠財政撥款來支持其運轉，國家財政收入主要來自于社會公眾的納稅；當警察進行權力尋租時，增加的是行政成本，這部分成本必然由社會公眾來負擔，公眾必將對警察組織績效產生懷疑。新公共管理理論強調組織分權、決策部門與執行部門的區分以及將“顧客意識”和市場競爭引入政府行政部門。組織分權將避免行政集權所導致的權力集中與壟斷；決策部門與執行部門的區分將有利于上下部門的互相監督，再對某些業務進行委托—的授權，可以進一步提高行政組織及人員的績效；“顧客意識”強調警察提供公共服務與產品不再是隨心所欲的事情，而應根據公眾對產品的需求來制定服務計劃和產品生產計劃，以公眾滿意為最高標準，同時，“顧客意識”也是意在讓民眾起到外部監督的作用，讓警察組織擺脫自己監督自己的尷尬局面；此外，行政部門中的市場競爭，對減少行政成本及激勵行政人員、提高行政績效都將起到極大的促進作用。總之，隨著社會環境及組織機構的發展，用新公共管理理論來指導警察組織績效管理，將對組織績效的提高起到極大的促進作用。

（三）警察組織競爭機制匱乏

“無競爭則無效率”說得可能有些絕對，但其體現的正是競爭對促進工作效率提高的積極作用。政府組織的官僚制導致政府行政行為的非市場性，缺乏競爭的官僚制使得行政機構沒有降低成本的動力，同時也讓組織及其人員失去了提高績效的動力。沃爾特李普曼這樣說道：任何理智的人都不會希望“廢除競爭”，因為一旦競爭消失殆盡，社會努力便只能機械地服從慣例，受少數人樸素靈感的擺布。[6]傳統行政的壟斷與集權，組織追求更大的自主權與壟斷力，阻止市場的競爭性自我調節模式進入行政組織參與組織的服務提供，最終導致行政組織的規模越來越大，壟斷性也越來越強，但組織中的競爭卻越來越小，這不僅降低了組織的績效，同時也讓組織資源得不到合理有效的配置。傳統行政組織缺乏競爭的問題也正是警察組織所面臨的亟待解決的問題。通過新公共管理理論的應用，在警察機構中引入競爭機制與市場的自我調節機制，不僅可以帶動內部人員之間的競爭，同時也可以將警察機關置于相互之間的競爭之中，甚至可以讓警察組織與私營部門在某些業務范圍內進行競爭；以此在警察組織內、外部建立和完善組織競爭機制，讓警察個人及組織時刻處于競爭的環境之中，不斷提高警察績效并改善警察機構資源配置的效率。

三、我國警察組織績效管理機制的構建

20世紀90年代開始，英國、美國、澳大利亞、新西蘭等國均以新公共管理理論為指導，在警察組織中開展績效管理，以提高組織效率，減少組織行政成本，英國的“公民憲章”、“雷納評審”，美國的國家績效評估“NPR”計劃等都是以此為目的。近年來，我國警察組織也在試行各種績效改革方式，但總的來說還只是對績效管理一個或者幾個方面的改革，這種片面的改革方式不能從根本上改善警察組織績效。因此，筆者認為應該在警察組織系統中建立一種自上而下的績效管理機制，讓績效管理貫穿于警察機構的各個層級、職位，而不僅僅是針對派出所警察或者刑警等單一警種或層級。要建立績效管理機制，應從以下方面抓起。

（一）組織績效管理觀念的培養

任何行為均需要觀念的指引，任何觀念也需要行為的實踐。積極的觀念將造就人們積極的價值取向，引導人們形成積極的行為方式。英國警察組織20世紀90年代開始的，以新公共管理為指引的組織績效改革，對英國警察組織績效管理觀念的形成起到了極大的推動作用。王大偉教授將英國警察組織的績效管理觀念總結為“3E”觀念、企業精神與市場的觀念、分權化與社會化的觀念。[6]在這些績效管理觀念的指導下，英國警察組織在警察職能、警察管理方式等方面都取得了令人欣慰的成就。就我國警察組織而言，由于受傳統官僚制的影響極深，在組織內部流行的仍然是“寧愿少做而不愿做錯”的思想；加之我國警察組織內部仍然實行的是“下指標”的工作方式，這種被動的工作態度很難促進警察個人及組織績效的提高。因此，在警察組織中建立績效管理觀念，并以此來促進績效管理工作的展開，將成為提高警察個人及組織工作效率的關鍵所在。筆者認為，績效管理觀念的形成，首先應該是組織文化的培養。警察組織有其自身獨特的組織文化，我們稱之為警察文化。警察文化對警察個人及組織有正功能的促進作用，在警察文化中培養建立績效管理的文化氛圍，形成以競爭、分權、企業精神和市場化為主導的績效管理觀念，從而充分發揮績效文化對警察個人及組織的促進作用。英美等國能夠用新公共管理的績效理論來促進警察組織效率的提高，在很大程度上都依賴于組織績效文化指引下形成的績效管理觀念的指導作用。因此，構建我國警察組織績效管理機制，首先必須在警察組織內部培養績效文化、形成績效觀念，只有讓績效管理的觀念在警察組織內部“生根發芽、茁壯成長”，才能推動警察系統績效管理機制的有效運作。

（二）組織績效目標設計

績效目標，簡言之就是組織績效管理所希望取得的績效成績。績效目標是績效管理機制中的一個重要要素，績效目標的正確設計是確保績效管理取得成功的前提。績效目標的設計，首先應該對績效目標進行合理的分類。國內目前績效管理理論中主要有以下幾種分類方法：第一，根據目標層次標準分為組織目標、流程目標、人員目標；第二，根據目標領域分為政治績效目標、經濟績效目標、社會績效目標；第三，根據時間分為長期績效目標、中期績效目標和短期績效目標。[7]36-37以上三種分類各有其優點，但筆者認為：警察組織不同于其他的一般行政部門，它有自己的特性，針對警察組織中的不同層級，可以將績效目標分為戰略目標、組織系統目標和個人目標。首先，戰略目標是針對警察組織決策層而言，組織決策、組織公共政策的正確與否將直接導致組織績效管理的成敗。警察組織戰略目標是對組織長遠計劃的展望，包括組織在5到10年，甚至是更長時間內的績效計劃，對組織未來的發展和走向將起到引導作用。組織戰略計劃是宏觀的計劃，其體現的應該是警察組織所期待取得的長期政治效益和社會效益，而不是短期成本節約的經濟效益。其次，組織系統目標指的是組織在最近一段時間所要達到的經濟、社會效益目標，是整個系統共同的短期目標。警察組織系統目標作為對警察組織短期內工作的一個要求，強調的是警察組織在短期內所要達到的破案數、抓獲犯罪人數、處理交通事故數或年終成本節約等目標。最后，警察組織個人目標指的是警察組織內部個人在一段時間內所需達到的目標設計。對警察的個人工作應該有一個合理的預期，適當的個人目標可以對警察個人能動性的發揮起到積極的促進作用。警察個人目標應該與警察組織戰略目標、組織系統目標相一致，應該以追求社會效益、公平，維護社會治安為前提，而不應只是為了懲罰犯罪人而打擊犯罪。

（三）構建績效評價指標體系

績效目標是績效管理所要達到的預期；與績效目標不同，績效評價指標則是切切實實用以對警察組織績效管理進行評價的標準。對于評價指標的選擇，我們不能以一段時間內刑事發案率、刑事破案率、抓獲刑事犯罪人數等籠統的指標為評價標準，而應建立定性與定量評價相結合的指標系統，將對警察組織及個人評價的不同指標，對警察主觀與客觀評價的指標，對警察正面與負面評價的指標都融合到警察績效評價指標體系中，使警察績效評價體系更客觀全面。從目前我國警察機構的績效考核設計來看，仍然突出對業務的定量考核，而忽視定性的考核。綜上，警察組織績效管理必須要有一個客觀全面的績效評價指標體系作為支撐，將定量與定性、主觀與客觀、正面與負面等評價指標融合在警察績效評價指標體系中，以此做到對警察績效的合理評價。

（四）績效管理方法的應用

績效管理發源于管理主義理論，是管理主義理論的一個重要分支。任何管理不僅需要觀念、目標、指標的指引，同時還需要合理有效的管理方法的支持，績效管理亦不例外。1.標桿績效管理方法新公共管理理論視野下的績效管理，關鍵就是在警察組織中引入競爭來提高組織的效率，而標桿管理理論的目的正是在組織內、外部樹立競爭機制。在管理學上，標桿就是為了尋求達成卓越表現所需要的最佳經營方法、創新概念及高效率操作程序的一套系統過程；而標桿理論，即是追求卓越的管理模式，并將之學習轉化，以提高組織績效的管理工具。[8]傳統官僚制模式下的警察機構，組織內部缺乏競爭機制，警察人員不但缺乏積極性，而且更多的只是機械地完成上級分配的任務。以新公共管理理論為指導，在警察機構中引入標桿管理理論，確立警察機構內部和外部標桿，不僅讓警察之間形成競爭，同時也讓組織之間進行競爭。標桿理論要求在警察中選擇績效水平高的人員作為標桿，標桿既可以是本組織內部的人員，也可以是其他組織的人員；當標桿選定后，其他人員則以標桿為目標，以標桿為其績效的考核標準。警察組織引入標桿績效的管理方法，輔之以精神或物質的激勵機制，將對警察組織績效管理機制起到極大的促進作用。2.績效合同與市場調節法績效合同與市場調節法有異曲同工之妙，只是二者針對的對象不盡相同而已。績效合同是指政府在內部要素及外部公共關系處理過程中利用合同化的管理模式對相關的績效做出合同規范以達到公共管理和提供服務的目的。[7]152在英美等國的新公共管理改革中，績效合同主要是通過組織內部競爭，將部門業務以合同的方式確定給組織內部成員，這樣既能降低組織的行政成本支出，同時也可以激勵組織人員不斷提高個人績效。在我國警察組織中，績效合同的方式暫且沒有得到試行，但有種值得注意的趨勢——如某地公安局實現的“局長承包命案積案”。這種承包制雖然與績效合同有所區別，但我們可以注意到，“局長承包命案積案”制其實也是以合同的形式將組織內部的業務承包給部分人員，只是這種承包沒有紙質的合同，沒有約定的金錢獎勵；而激勵人員努力破案、提高績效的則是精神上的責任感與道義感。所以，在警察組織中，可以通過競爭的形式將部門業務以合同的形式承包給組織內部分人員，這樣既可以減少組織行政成本，同時又能激勵組織成員不斷提高個人績效。市場調節法是指在警察機構中引入市場自我調節機制，以此達到優化資源配置、提高組織績效的目的。市場調節法也是一種重要的績效管理方法，其形式主要有簽約外包、治安承包。行政機關由于處于壟斷地位，在提供公共服務與公共產品時，多不關心行政成本問題，必然造成機構行政績效難以提高。市場調節法正是針對警察等行政機構的這些弊端，通過競爭的方式，將原來屬于警察機構的部分職能（例如尋找失蹤人、某些許可證的簽發或者咨詢類業務等）承包給社會團體、私營企業或者個人。在警察組織中引入市場調節法，不僅可以充分利用社會力量來協助警察組織維護社會治安；同時，警察機構業務外包后，還可以縮小組織規模，減少行政成本，提高組織績效。

（五）績效管理中的群眾參與機制

績效管理不僅需要警察組織的改革與完善，同時更需要群眾的參與，只有堅持走群眾路線、讓績效管理的全過程處于群眾的監督之中，績效管理改革才能取得最后的成功。群眾參與績效評估是績效管理中不可缺少的部分，作為公共服務與公共產品的使用者和付費者，只有讓公眾來評價警察服務才能知道公共產品與服務是否滿足群眾的需要，是否高效、可靠。對于群眾參與績效管理機制，學界已有共識，即使用者介入機制，指的是公安部門基于顧客滿意的基本原則而讓公眾直接參與并滲透到公安產品的生產過程中的制度安排模式。[9]同時，新公共管理中強調“顧客意識”，群眾即是警察服務的顧客。此外，群眾參與到警察組織的績效管理中來，不僅能增加績效管理的評估主體，還能有效調節警察資源的配置。通過收集群眾提供的信息和數據，我們可以了解群眾的需求，以及群眾對警察工作的滿意程度，以此來改善警察的工作細節，不斷提高警察績效，讓群眾成為警察績效管理的評估者和監督者。

四、結語

新公共管理理論對西方國家警察組織的績效管理起到了積極的促進作用，績效合同、業務競標、治安承包等“企業化”管理方式已經成為提高警察組織績效的有效手段。對我國警察組織而言，績效管理仍然處于摸索階段，但警察組織正在試行的各種不同形式的績效管理手段，讓我們對我國警察組織績效管理機制的形成與完善充滿信心。