新公共警察績(jī)效管理分析

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一、新公共管理理論對(duì)警察組織績(jī)效管理的指引

20世紀(jì)70年代，以傳統(tǒng)“政治—行政”二分法和科層制為指導(dǎo)原則的歐美各國(guó)均陷入了嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)；如何擺脫財(cái)政危機(jī)、提高政府工作績(jī)效成為歐美各國(guó)所面臨的共同難題。隨著布坎南“公共選擇理論”的提出與戴維奧斯本《重塑政府》一書的出版，歐美各國(guó)掀起了以新公共管理理論來(lái)重塑政府、改革政府績(jī)效的新一輪行政改革熱潮。這場(chǎng)改革運(yùn)動(dòng)不僅涉及交通服務(wù)、環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，同時(shí)還涉及警察服務(wù)等政府行政的方方面面。

（一）企業(yè)家政府理論的指引

美國(guó)著名政治家和管理學(xué)家德魯克在描述政府管理體制存在的問(wèn)題及根源時(shí)說(shuō)：掌管公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，尤其是掌管政府機(jī)構(gòu)半年以后，即使那些最有企業(yè)家創(chuàng)新精神的人，其行為也會(huì)變得像最糟糕的混日子的官僚和爭(zhēng)權(quán)奪利的政客一樣。[1]368值得人們思考的是，官僚制在盛行如此多年后，為什么最終會(huì)成為制約政府發(fā)展與提高行政績(jī)效的絆腳石？眾所周知，任何類型體制的產(chǎn)生與發(fā)展都是適應(yīng)與順應(yīng)時(shí)代環(huán)境發(fā)展的產(chǎn)物。傳統(tǒng)“政治—行政”二分法與科層制的管理模式，不僅為當(dāng)時(shí)社會(huì)帶來(lái)了高效的行政績(jī)效，同時(shí)也創(chuàng)造了相對(duì)公開(kāi)、公平的社會(huì)績(jī)效。隨著社會(huì)、組織環(huán)境與分工的變化，傳統(tǒng)官僚制已很難適應(yīng)組織的需要，改革政府體制、提高組織績(jī)效勢(shì)在必行。戴維奧斯本在《重塑政府》一書中提出的企業(yè)家政府理論，拉開(kāi)了新公共管理理論在政府中適用的序幕。企業(yè)家政府理論強(qiáng)調(diào)用企業(yè)家精神來(lái)管理政府組織；而企業(yè)家一詞則由法國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家J.B.薩伊創(chuàng)造，他認(rèn)為，企業(yè)家把經(jīng)濟(jì)資源從生產(chǎn)率和產(chǎn)出較低的地方轉(zhuǎn)移到較高的地方。[1]372換句話說(shuō)，就是要由政府組織的實(shí)際績(jī)效來(lái)決定資源的配置，將資源配置到績(jī)效最高的部門。戴維奧斯本將企業(yè)家精神引入政府行政管理部門，認(rèn)為應(yīng)該用這種新的觀念來(lái)審視政府低效率，用新的思想來(lái)看待政府行政行為，進(jìn)而提出應(yīng)在政府行政組織中進(jìn)行一次有效的改革，從而提出了其著名的企業(yè)家政府基本特征。分別是：掌舵而不是劃槳；重妥善授權(quán)而非事必躬親；注重引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；注重目標(biāo)使命而非繁文縟節(jié)；重產(chǎn)出而非投入；具備“顧客意識(shí)”；有收益而不浪費(fèi)；重預(yù)防而不是治療；重參與協(xié)作的分權(quán)模式而非層級(jí)節(jié)制的集權(quán)模式；重市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)而非僅靠行政指令控制。[1]375-386企業(yè)家政府理論運(yùn)用私營(yíng)部門的管理方式，通過(guò)對(duì)組織體制的改革并引入競(jìng)爭(zhēng)、顧客意識(shí)等方式與理念，以此來(lái)提高組織的行政績(jī)效。分析企業(yè)家理論我們可以看出：警察組織績(jī)效管理不僅要從人抓起，同時(shí)還應(yīng)對(duì)組織體制進(jìn)行適當(dāng)變革以適應(yīng)績(jī)效管理的需要，只有適應(yīng)組織環(huán)境變化的體制才能不斷促進(jìn)組織的發(fā)展。

（二）公共選擇理論的指引

公共選擇理論由1986年諾貝爾獎(jiǎng)獲得者詹姆斯麥吉爾布坎南提出。他在公共選擇理論中創(chuàng)設(shè)了理性經(jīng)濟(jì)人模式，即認(rèn)為人是關(guān)心個(gè)人利益的、是理性的，并且是效用最大化的追逐者。[2]94公共選擇理論用理性經(jīng)濟(jì)人模式來(lái)分析傳統(tǒng)官僚制行政行為，認(rèn)為理性經(jīng)濟(jì)人的自利性引發(fā)的政府權(quán)力擴(kuò)張與腐敗、缺乏競(jìng)爭(zhēng)、追求利益最大化等才是政府行政低效率、權(quán)力尋租等行政異態(tài)行為的根源。布坎南在理性經(jīng)濟(jì)人的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出了其著名觀點(diǎn)——“政府失敗”，他認(rèn)為：政治制度中的政府行為與經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的政府行為都應(yīng)遵循“理性經(jīng)濟(jì)人”模式，他們的共性都是追求個(gè)人利益的最大化。傳統(tǒng)官僚體制下的政府對(duì)社會(huì)產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)，主要是因?yàn)樾姓牡托?，如何提高行政效率是拯救政府行政機(jī)構(gòu)的關(guān)鍵所在。為了阻止政府失敗、提高行政效率，布坎南提出了三項(xiàng)政策建議：創(chuàng)立一種新的政治技術(shù)，提高社會(huì)民主程度；在公共部門恢復(fù)自由競(jìng)爭(zhēng)，改善官僚體制的運(yùn)行效率；改革賦稅制度，約束政府權(quán)力。[3]33布坎南認(rèn)識(shí)到政府失敗及其低效率是因?yàn)檎畠?nèi)部缺乏競(jìng)爭(zhēng)、激勵(lì)機(jī)制及政府機(jī)構(gòu)的自我膨脹。在其公共選擇理論中，他選擇主動(dòng)打破政府的壟斷地位，在政府中引入競(jìng)爭(zhēng)與民主監(jiān)督來(lái)約束政府，最終形成了公共選擇理論以市場(chǎng)為導(dǎo)向的改革理念，從而實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向與顧客導(dǎo)向[2]102的新公共管理理論在政府行政改革中的應(yīng)用。布坎南的公共選擇理論通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)、公眾參與及顧客意識(shí)來(lái)提高政府行政效率。對(duì)警察組織而言，行政效率同樣是機(jī)構(gòu)的生命線。警察組織績(jī)效管理要取得成功，則應(yīng)以顧客意識(shí)為導(dǎo)向，不斷進(jìn)行組織改革、提高組織績(jī)效，讓公共選擇理論真正發(fā)揮巨大作用。

（三）交易成本理論的指引

新公共管理以經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和企業(yè)管理理論為基礎(chǔ)，尋求如何減少成本以取得更大的經(jīng)濟(jì)效益。傳統(tǒng)行政體制的政府公共部門中，由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)成本概念的關(guān)注微乎其微；加之績(jī)效管理考核標(biāo)準(zhǔn)單一，造成服務(wù)產(chǎn)品提供的壟斷與無(wú)效，這不僅浪費(fèi)大量納稅人的錢，還損害了政府行政機(jī)構(gòu)的形象與信譽(yù)。政府是提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的主要機(jī)構(gòu)，以何種方式提高政府效率值得思考與商榷。交易成本理論關(guān)注交易的最佳管理結(jié)構(gòu)，特別是物品和服務(wù)的生產(chǎn)與交換的最佳組合方式，即對(duì)在不同的政府結(jié)構(gòu)下，規(guī)劃、調(diào)整和監(jiān)控任務(wù)完成情況的比較成本進(jìn)行考察。[3]36具體在政府各行政部門，雖然其所提供服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量不一樣，但所面臨的對(duì)象都是社會(huì)公眾，均應(yīng)在不降低服務(wù)質(zhì)量和數(shù)量的前提下，運(yùn)用交易成本理論努力爭(zhēng)取更低的成本預(yù)算。在交易成本理論中，以科斯為代表的經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出以產(chǎn)權(quán)私有化為改革的核心，這是對(duì)傳統(tǒng)官僚制管理模式的挑戰(zhàn)。交易成本理論認(rèn)為：傳統(tǒng)的官僚制管理模式造成權(quán)力集中，進(jìn)而導(dǎo)致服務(wù)的壟斷，行政官僚機(jī)構(gòu)壟斷公共服務(wù)無(wú)疑會(huì)以巨大的交易成本為代價(jià)；這種壟斷引起買賣雙方地位上的錯(cuò)位，行政機(jī)構(gòu)不關(guān)心公眾感受，而公眾也得不到自己想要的公共服務(wù)；并進(jìn)一步導(dǎo)致資源配置的不合理和制度對(duì)公眾與行政人員缺乏激勵(lì)的問(wèn)題。如何糅合行政機(jī)構(gòu)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)功能以達(dá)到降低公共服務(wù)交易成本的目的，關(guān)鍵是要將行政權(quán)力與市場(chǎng)資源合理結(jié)合，既不損害行政機(jī)構(gòu)權(quán)威，又能積極利用市場(chǎng)中潛在的巨大資源。交易成本理論中的簽約外包、合同競(jìng)爭(zhēng)為我們指引了一條有效的途徑，它要求我們通過(guò)委托—等手段，將行政機(jī)構(gòu)的一部分職能授權(quán)給市場(chǎng)中的私營(yíng)部門，讓他們通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)提供本應(yīng)由行政機(jī)構(gòu)提供的公共服務(wù)與產(chǎn)品，而行政機(jī)構(gòu)只是處于監(jiān)督地位，不再親自參與公共服務(wù)的提供。通過(guò)這樣的手段，行政機(jī)構(gòu)可以選擇有效的制度安排與創(chuàng)新來(lái)提高部門的運(yùn)行效率，從而降低交易成本、有效激勵(lì)職員，樹(shù)立良好的政府形象與信譽(yù)。警察組織作為政府行政機(jī)構(gòu)的一個(gè)部門，在其運(yùn)行過(guò)程中應(yīng)該不斷探索將行政權(quán)力與市場(chǎng)資源結(jié)合的方式，充分利用市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)能力來(lái)提高行政機(jī)構(gòu)的績(jī)效；將減少交易成本作為績(jī)效管理的一個(gè)重要目標(biāo)來(lái)激勵(lì)組織及其人員不斷為公眾提供更優(yōu)質(zhì)、高效、便民的公共服務(wù)。

二、以新公共管理理論指導(dǎo)警察組織開(kāi)展績(jī)效管理的必要性

警察組織作為傳統(tǒng)公共行政組織中的一個(gè)重要部門，擔(dān)負(fù)著維護(hù)社會(huì)治安、提供安全保衛(wèi)等社會(huì)服務(wù)的職能；但由于諸多因素的影響，警察組織提供服務(wù)的效率和質(zhì)量一直不高，究其原因主要有以下幾種：

（一）警察組織模式的無(wú)效率

傳統(tǒng)官僚制模式指導(dǎo)下的警察組織也在不斷地追求效率最大化，韋伯將行政管理與行政效率結(jié)合在一起，強(qiáng)調(diào)行政管理的觀念和價(jià)值應(yīng)該包含效率最大化。但傳統(tǒng)“政治—行政”二分法與科層制的官僚體制要求在政府組織內(nèi)部采取集權(quán)的方式進(jìn)行管理，集權(quán)則勢(shì)必導(dǎo)致組織機(jī)構(gòu)的膨脹。古德諾曾明確指出：建立行政集權(quán)體制是政黨得以對(duì)政府負(fù)責(zé)、加強(qiáng)民主與效率協(xié)調(diào)的重要保證。[1]38但政府集權(quán)真的可以帶來(lái)政黨的責(zé)任與效率嗎？試想一下，當(dāng)所有的權(quán)力都集中到一個(gè)地方，則他們提供的社會(huì)服務(wù)必然就會(huì)缺乏相應(yīng)的競(jìng)爭(zhēng)、激勵(lì)機(jī)制與監(jiān)督等；隨著權(quán)力的擴(kuò)大，政府機(jī)構(gòu)也勢(shì)必會(huì)有相應(yīng)的擴(kuò)張，最后必然導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)的自我膨脹，從而降低其工作效率。警察機(jī)構(gòu)作為傳統(tǒng)官僚制模式的產(chǎn)物，在其實(shí)際運(yùn)行中必然存在大量的無(wú)效率，這種無(wú)效率造成大量的資源浪費(fèi)，學(xué)者H萊布斯太因認(rèn)為無(wú)法確定此種無(wú)效率，故將其稱為“X—無(wú)效率”[4]，筆者認(rèn)為這種無(wú)效率可以區(qū)分為組織無(wú)效率和個(gè)體無(wú)效率。組織無(wú)效率主要是從整體層面上來(lái)看，組織不能以最小的支出來(lái)獲得最大的收益。對(duì)警察機(jī)構(gòu)而言，不是取得多少經(jīng)濟(jì)效益，而應(yīng)是以取得更大的社會(huì)效益（控制犯罪數(shù)量、創(chuàng)造良好治安環(huán)境，提高公眾的安全感等）為最終目標(biāo)。但在傳統(tǒng)官僚制管理模式下，警察機(jī)構(gòu)人員在層級(jí)分配上的不合理以及政策選擇中的非最優(yōu)化，導(dǎo)致警察組織中存在大量的工作冗余，從而造成警察組織的無(wú)效率。個(gè)體無(wú)效率指的是組織中的個(gè)人低效率或者無(wú)效率現(xiàn)象。傳統(tǒng)官僚制警察組織中，缺乏合理有效的激勵(lì)機(jī)制，警察中普遍存在“多干少干一個(gè)樣”的消極怠工思想，有些甚至存在“搭便車”現(xiàn)象，他們對(duì)自己的前途、未來(lái)沒(méi)有信心，為自己的努力沒(méi)有回報(bào)而感到沮喪。新公共管理理論強(qiáng)調(diào)組織中的競(jìng)爭(zhēng)、減少交易成本以及建立有效的激勵(lì)機(jī)制，這正是緩解傳統(tǒng)組織與個(gè)人無(wú)效率現(xiàn)象的有效措施；在警察組織中引入市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)方式能有效提高警察工作效率，改善警察工作績(jī)效。

（二）警察組織中的權(quán)力尋租現(xiàn)象嚴(yán)重

權(quán)力尋租是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的尋租理論對(duì)權(quán)力腐敗現(xiàn)象的特定解釋，指握有公權(quán)者以權(quán)力為籌碼謀求獲取自身經(jīng)濟(jì)利益的一種非生產(chǎn)性活動(dòng)。權(quán)力尋租把權(quán)力商品化，以權(quán)力為資本去參與商品交換和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，謀取金錢和物質(zhì)利益。警察屬于擁有一定權(quán)力的群體，在傳統(tǒng)集權(quán)與組織膨脹的官僚制模式下，警察利用手中的權(quán)力干預(yù)市場(chǎng)資源的配置，權(quán)力尋租現(xiàn)象比比皆是。權(quán)力尋租謀取的是個(gè)人利益，而最終損害的則是公共利益，權(quán)力人在獲取財(cái)政支持的同時(shí)卻在用公眾賦予的權(quán)力去損害公眾的利益。依公共選擇理論來(lái)看，權(quán)力尋租現(xiàn)象是行為突破了其最底限的制度規(guī)制，將“觸角”延伸到了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為的范疇之中，用權(quán)力來(lái)干預(yù)市場(chǎng)行為和市場(chǎng)資源的分配與再分配，從而獲取個(gè)人利潤(rùn)或者利益的最大化。在某種程度上，警察的權(quán)力尋租其實(shí)是讓社會(huì)公眾為警察的行為再次“埋單”。警察機(jī)構(gòu)主要靠財(cái)政撥款來(lái)支持其運(yùn)轉(zhuǎn)，國(guó)家財(cái)政收入主要來(lái)自于社會(huì)公眾的納稅；當(dāng)警察進(jìn)行權(quán)力尋租時(shí)，增加的是行政成本，這部分成本必然由社會(huì)公眾來(lái)負(fù)擔(dān)，公眾必將對(duì)警察組織績(jī)效產(chǎn)生懷疑。新公共管理理論強(qiáng)調(diào)組織分權(quán)、決策部門與執(zhí)行部門的區(qū)分以及將“顧客意識(shí)”和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)引入政府行政部門。組織分權(quán)將避免行政集權(quán)所導(dǎo)致的權(quán)力集中與壟斷；決策部門與執(zhí)行部門的區(qū)分將有利于上下部門的互相監(jiān)督，再對(duì)某些業(yè)務(wù)進(jìn)行委托—的授權(quán)，可以進(jìn)一步提高行政組織及人員的績(jī)效；“顧客意識(shí)”強(qiáng)調(diào)警察提供公共服務(wù)與產(chǎn)品不再是隨心所欲的事情，而應(yīng)根據(jù)公眾對(duì)產(chǎn)品的需求來(lái)制定服務(wù)計(jì)劃和產(chǎn)品生產(chǎn)計(jì)劃，以公眾滿意為最高標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)，“顧客意識(shí)”也是意在讓民眾起到外部監(jiān)督的作用，讓警察組織擺脫自己監(jiān)督自己的尷尬局面；此外，行政部門中的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)減少行政成本及激勵(lì)行政人員、提高行政績(jī)效都將起到極大的促進(jìn)作用?？傊S著社會(huì)環(huán)境及組織機(jī)構(gòu)的發(fā)展，用新公共管理理論來(lái)指導(dǎo)警察組織績(jī)效管理，將對(duì)組織績(jī)效的提高起到極大的促進(jìn)作用。

（三）警察組織競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制匱乏

“無(wú)競(jìng)爭(zhēng)則無(wú)效率”說(shuō)得可能有些絕對(duì)，但其體現(xiàn)的正是競(jìng)爭(zhēng)對(duì)促進(jìn)工作效率提高的積極作用。政府組織的官僚制導(dǎo)致政府行政行為的非市場(chǎng)性，缺乏競(jìng)爭(zhēng)的官僚制使得行政機(jī)構(gòu)沒(méi)有降低成本的動(dòng)力，同時(shí)也讓組織及其人員失去了提高績(jī)效的動(dòng)力。沃爾特李普曼這樣說(shuō)道：任何理智的人都不會(huì)希望“廢除競(jìng)爭(zhēng)”，因?yàn)橐坏└?jìng)爭(zhēng)消失殆盡，社會(huì)努力便只能機(jī)械地服從慣例，受少數(shù)人樸素靈感的擺布。[6]傳統(tǒng)行政的壟斷與集權(quán)，組織追求更大的自主權(quán)與壟斷力，阻止市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性自我調(diào)節(jié)模式進(jìn)入行政組織參與組織的服務(wù)提供，最終導(dǎo)致行政組織的規(guī)模越來(lái)越大，壟斷性也越來(lái)越強(qiáng)，但組織中的競(jìng)爭(zhēng)卻越來(lái)越小，這不僅降低了組織的績(jī)效，同時(shí)也讓組織資源得不到合理有效的配置。傳統(tǒng)行政組織缺乏競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題也正是警察組織所面臨的亟待解決的問(wèn)題。通過(guò)新公共管理理論的應(yīng)用，在警察機(jī)構(gòu)中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制與市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)機(jī)制，不僅可以帶動(dòng)內(nèi)部人員之間的競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)也可以將警察機(jī)關(guān)置于相互之間的競(jìng)爭(zhēng)之中，甚至可以讓警察組織與私營(yíng)部門在某些業(yè)務(wù)范圍內(nèi)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)；以此在警察組織內(nèi)、外部建立和完善組織競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，讓警察個(gè)人及組織時(shí)刻處于競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境之中，不斷提高警察績(jī)效并改善警察機(jī)構(gòu)資源配置的效率。

三、我國(guó)警察組織績(jī)效管理機(jī)制的構(gòu)建

20世紀(jì)90年代開(kāi)始，英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞、新西蘭等國(guó)均以新公共管理理論為指導(dǎo)，在警察組織中開(kāi)展績(jī)效管理，以提高組織效率，減少組織行政成本，英國(guó)的“公民憲章”、“雷納評(píng)審”，美國(guó)的國(guó)家績(jī)效評(píng)估“NPR”計(jì)劃等都是以此為目的。近年來(lái)，我國(guó)警察組織也在試行各種績(jī)效改革方式，但總的來(lái)說(shuō)還只是對(duì)績(jī)效管理一個(gè)或者幾個(gè)方面的改革，這種片面的改革方式不能從根本上改善警察組織績(jī)效。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)該在警察組織系統(tǒng)中建立一種自上而下的績(jī)效管理機(jī)制，讓績(jī)效管理貫穿于警察機(jī)構(gòu)的各個(gè)層級(jí)、職位，而不僅僅是針對(duì)派出所警察或者刑警等單一警種或?qū)蛹?jí)。要建立績(jī)效管理機(jī)制，應(yīng)從以下方面抓起。

（一）組織績(jī)效管理觀念的培養(yǎng)

任何行為均需要觀念的指引，任何觀念也需要行為的實(shí)踐。積極的觀念將造就人們積極的價(jià)值取向，引導(dǎo)人們形成積極的行為方式。英國(guó)警察組織20世紀(jì)90年代開(kāi)始的，以新公共管理為指引的組織績(jī)效改革，對(duì)英國(guó)警察組織績(jī)效管理觀念的形成起到了極大的推動(dòng)作用。王大偉教授將英國(guó)警察組織的績(jī)效管理觀念總結(jié)為“3E”觀念、企業(yè)精神與市場(chǎng)的觀念、分權(quán)化與社會(huì)化的觀念。[6]在這些績(jī)效管理觀念的指導(dǎo)下，英國(guó)警察組織在警察職能、警察管理方式等方面都取得了令人欣慰的成就。就我國(guó)警察組織而言，由于受傳統(tǒng)官僚制的影響極深，在組織內(nèi)部流行的仍然是“寧愿少做而不愿做錯(cuò)”的思想；加之我國(guó)警察組織內(nèi)部仍然實(shí)行的是“下指標(biāo)”的工作方式，這種被動(dòng)的工作態(tài)度很難促進(jìn)警察個(gè)人及組織績(jī)效的提高。因此，在警察組織中建立績(jī)效管理觀念，并以此來(lái)促進(jìn)績(jī)效管理工作的展開(kāi)，將成為提高警察個(gè)人及組織工作效率的關(guān)鍵所在。筆者認(rèn)為，績(jī)效管理觀念的形成，首先應(yīng)該是組織文化的培養(yǎng)。警察組織有其自身獨(dú)特的組織文化，我們稱之為警察文化。警察文化對(duì)警察個(gè)人及組織有正功能的促進(jìn)作用，在警察文化中培養(yǎng)建立績(jī)效管理的文化氛圍，形成以競(jìng)爭(zhēng)、分權(quán)、企業(yè)精神和市場(chǎng)化為主導(dǎo)的績(jī)效管理觀念，從而充分發(fā)揮績(jī)效文化對(duì)警察個(gè)人及組織的促進(jìn)作用。英美等國(guó)能夠用新公共管理的績(jī)效理論來(lái)促進(jìn)警察組織效率的提高，在很大程度上都依賴于組織績(jī)效文化指引下形成的績(jī)效管理觀念的指導(dǎo)作用。因此，構(gòu)建我國(guó)警察組織績(jī)效管理機(jī)制，首先必須在警察組織內(nèi)部培養(yǎng)績(jī)效文化、形成績(jī)效觀念，只有讓績(jī)效管理的觀念在警察組織內(nèi)部“生根發(fā)芽、茁壯成長(zhǎng)”，才能推動(dòng)警察系統(tǒng)績(jī)效管理機(jī)制的有效運(yùn)作。

（二）組織績(jī)效目標(biāo)設(shè)計(jì)

績(jī)效目標(biāo)，簡(jiǎn)言之就是組織績(jī)效管理所希望取得的績(jī)效成績(jī)。績(jī)效目標(biāo)是績(jī)效管理機(jī)制中的一個(gè)重要要素，績(jī)效目標(biāo)的正確設(shè)計(jì)是確?？?jī)效管理取得成功的前提?？?jī)效目標(biāo)的設(shè)計(jì)，首先應(yīng)該對(duì)績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行合理的分類。國(guó)內(nèi)目前績(jī)效管理理論中主要有以下幾種分類方法：第一，根據(jù)目標(biāo)層次標(biāo)準(zhǔn)分為組織目標(biāo)、流程目標(biāo)、人員目標(biāo)；第二，根據(jù)目標(biāo)領(lǐng)域分為政治績(jī)效目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)績(jī)效目標(biāo)、社會(huì)績(jī)效目標(biāo)；第三，根據(jù)時(shí)間分為長(zhǎng)期績(jī)效目標(biāo)、中期績(jī)效目標(biāo)和短期績(jī)效目標(biāo)。[7]36-37以上三種分類各有其優(yōu)點(diǎn)，但筆者認(rèn)為：警察組織不同于其他的一般行政部門，它有自己的特性，針對(duì)警察組織中的不同層級(jí)，可以將績(jī)效目標(biāo)分為戰(zhàn)略目標(biāo)、組織系統(tǒng)目標(biāo)和個(gè)人目標(biāo)。首先，戰(zhàn)略目標(biāo)是針對(duì)警察組織決策層而言，組織決策、組織公共政策的正確與否將直接導(dǎo)致組織績(jī)效管理的成敗。警察組織戰(zhàn)略目標(biāo)是對(duì)組織長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)劃的展望，包括組織在5到10年，甚至是更長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)的績(jī)效計(jì)劃，對(duì)組織未來(lái)的發(fā)展和走向?qū)⑵鸬揭龑?dǎo)作用。組織戰(zhàn)略計(jì)劃是宏觀的計(jì)劃，其體現(xiàn)的應(yīng)該是警察組織所期待取得的長(zhǎng)期政治效益和社會(huì)效益，而不是短期成本節(jié)約的經(jīng)濟(jì)效益。其次，組織系統(tǒng)目標(biāo)指的是組織在最近一段時(shí)間所要達(dá)到的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益目標(biāo)，是整個(gè)系統(tǒng)共同的短期目標(biāo)。警察組織系統(tǒng)目標(biāo)作為對(duì)警察組織短期內(nèi)工作的一個(gè)要求，強(qiáng)調(diào)的是警察組織在短期內(nèi)所要達(dá)到的破案數(shù)、抓獲犯罪人數(shù)、處理交通事故數(shù)或年終成本節(jié)約等目標(biāo)。最后，警察組織個(gè)人目標(biāo)指的是警察組織內(nèi)部個(gè)人在一段時(shí)間內(nèi)所需達(dá)到的目標(biāo)設(shè)計(jì)。對(duì)警察的個(gè)人工作應(yīng)該有一個(gè)合理的預(yù)期，適當(dāng)?shù)膫€(gè)人目標(biāo)可以對(duì)警察個(gè)人能動(dòng)性的發(fā)揮起到積極的促進(jìn)作用。警察個(gè)人目標(biāo)應(yīng)該與警察組織戰(zhàn)略目標(biāo)、組織系統(tǒng)目標(biāo)相一致，應(yīng)該以追求社會(huì)效益、公平，維護(hù)社會(huì)治安為前提，而不應(yīng)只是為了懲罰犯罪人而打擊犯罪。

（三）構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

績(jī)效目標(biāo)是績(jī)效管理所要達(dá)到的預(yù)期；與績(jī)效目標(biāo)不同，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)則是切切實(shí)實(shí)用以對(duì)警察組織績(jī)效管理進(jìn)行評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于評(píng)價(jià)指標(biāo)的選擇，我們不能以一段時(shí)間內(nèi)刑事發(fā)案率、刑事破案率、抓獲刑事犯罪人數(shù)等籠統(tǒng)的指標(biāo)為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)建立定性與定量評(píng)價(jià)相結(jié)合的指標(biāo)系統(tǒng)，將對(duì)警察組織及個(gè)人評(píng)價(jià)的不同指標(biāo)，對(duì)警察主觀與客觀評(píng)價(jià)的指標(biāo)，對(duì)警察正面與負(fù)面評(píng)價(jià)的指標(biāo)都融合到警察績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中，使警察績(jī)效評(píng)價(jià)體系更客觀全面。從目前我國(guó)警察機(jī)構(gòu)的績(jī)效考核設(shè)計(jì)來(lái)看，仍然突出對(duì)業(yè)務(wù)的定量考核，而忽視定性的考核。綜上，警察組織績(jī)效管理必須要有一個(gè)客觀全面的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系作為支撐，將定量與定性、主觀與客觀、正面與負(fù)面等評(píng)價(jià)指標(biāo)融合在警察績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中，以此做到對(duì)警察績(jī)效的合理評(píng)價(jià)。

（四）績(jī)效管理方法的應(yīng)用

績(jī)效管理發(fā)源于管理主義理論，是管理主義理論的一個(gè)重要分支。任何管理不僅需要觀念、目標(biāo)、指標(biāo)的指引，同時(shí)還需要合理有效的管理方法的支持，績(jī)效管理亦不例外。1.標(biāo)桿績(jī)效管理方法新公共管理理論視野下的績(jī)效管理，關(guān)鍵就是在警察組織中引入競(jìng)爭(zhēng)來(lái)提高組織的效率，而標(biāo)桿管理理論的目的正是在組織內(nèi)、外部樹(shù)立競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。在管理學(xué)上，標(biāo)桿就是為了尋求達(dá)成卓越表現(xiàn)所需要的最佳經(jīng)營(yíng)方法、創(chuàng)新概念及高效率操作程序的一套系統(tǒng)過(guò)程；而標(biāo)桿理論，即是追求卓越的管理模式，并將之學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)化，以提高組織績(jī)效的管理工具。[8]傳統(tǒng)官僚制模式下的警察機(jī)構(gòu)，組織內(nèi)部缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，警察人員不但缺乏積極性，而且更多的只是機(jī)械地完成上級(jí)分配的任務(wù)。以新公共管理理論為指導(dǎo)，在警察機(jī)構(gòu)中引入標(biāo)桿管理理論，確立警察機(jī)構(gòu)內(nèi)部和外部標(biāo)桿，不僅讓警察之間形成競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)也讓組織之間進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。標(biāo)桿理論要求在警察中選擇績(jī)效水平高的人員作為標(biāo)桿，標(biāo)桿既可以是本組織內(nèi)部的人員，也可以是其他組織的人員；當(dāng)標(biāo)桿選定后，其他人員則以標(biāo)桿為目標(biāo)，以標(biāo)桿為其績(jī)效的考核標(biāo)準(zhǔn)。警察組織引入標(biāo)桿績(jī)效的管理方法，輔之以精神或物質(zhì)的激勵(lì)機(jī)制，將對(duì)警察組織績(jī)效管理機(jī)制起到極大的促進(jìn)作用。2.績(jī)效合同與市場(chǎng)調(diào)節(jié)法績(jī)效合同與市場(chǎng)調(diào)節(jié)法有異曲同工之妙，只是二者針對(duì)的對(duì)象不盡相同而已。績(jī)效合同是指政府在內(nèi)部要素及外部公共關(guān)系處理過(guò)程中利用合同化的管理模式對(duì)相關(guān)的績(jī)效做出合同規(guī)范以達(dá)到公共管理和提供服務(wù)的目的。[7]152在英美等國(guó)的新公共管理改革中，績(jī)效合同主要是通過(guò)組織內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)，將部門業(yè)務(wù)以合同的方式確定給組織內(nèi)部成員，這樣既能降低組織的行政成本支出，同時(shí)也可以激勵(lì)組織人員不斷提高個(gè)人績(jī)效。在我國(guó)警察組織中，績(jī)效合同的方式暫且沒(méi)有得到試行，但有種值得注意的趨勢(shì)——如某地公安局實(shí)現(xiàn)的“局長(zhǎng)承包命案積案”。這種承包制雖然與績(jī)效合同有所區(qū)別，但我們可以注意到，“局長(zhǎng)承包命案積案”制其實(shí)也是以合同的形式將組織內(nèi)部的業(yè)務(wù)承包給部分人員，只是這種承包沒(méi)有紙質(zhì)的合同，沒(méi)有約定的金錢獎(jiǎng)勵(lì)；而激勵(lì)人員努力破案、提高績(jī)效的則是精神上的責(zé)任感與道義感。所以，在警察組織中，可以通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)的形式將部門業(yè)務(wù)以合同的形式承包給組織內(nèi)部分人員，這樣既可以減少組織行政成本，同時(shí)又能激勵(lì)組織成員不斷提高個(gè)人績(jī)效。市場(chǎng)調(diào)節(jié)法是指在警察機(jī)構(gòu)中引入市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)機(jī)制，以此達(dá)到優(yōu)化資源配置、提高組織績(jī)效的目的。市場(chǎng)調(diào)節(jié)法也是一種重要的績(jī)效管理方法，其形式主要有簽約外包、治安承包。行政機(jī)關(guān)由于處于壟斷地位，在提供公共服務(wù)與公共產(chǎn)品時(shí)，多不關(guān)心行政成本問(wèn)題，必然造成機(jī)構(gòu)行政績(jī)效難以提高。市場(chǎng)調(diào)節(jié)法正是針對(duì)警察等行政機(jī)構(gòu)的這些弊端，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)的方式，將原來(lái)屬于警察機(jī)構(gòu)的部分職能（例如尋找失蹤人、某些許可證的簽發(fā)或者咨詢類業(yè)務(wù)等）承包給社會(huì)團(tuán)體、私營(yíng)企業(yè)或者個(gè)人。在警察組織中引入市場(chǎng)調(diào)節(jié)法，不僅可以充分利用社會(huì)力量來(lái)協(xié)助警察組織維護(hù)社會(huì)治安；同時(shí)，警察機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)外包后，還可以縮小組織規(guī)模，減少行政成本，提高組織績(jī)效。

（五）績(jī)效管理中的群眾參與機(jī)制

績(jī)效管理不僅需要警察組織的改革與完善，同時(shí)更需要群眾的參與，只有堅(jiān)持走群眾路線、讓績(jī)效管理的全過(guò)程處于群眾的監(jiān)督之中，績(jī)效管理改革才能取得最后的成功。群眾參與績(jī)效評(píng)估是績(jī)效管理中不可缺少的部分，作為公共服務(wù)與公共產(chǎn)品的使用者和付費(fèi)者，只有讓公眾來(lái)評(píng)價(jià)警察服務(wù)才能知道公共產(chǎn)品與服務(wù)是否滿足群眾的需要，是否高效、可靠。對(duì)于群眾參與績(jī)效管理機(jī)制，學(xué)界已有共識(shí)，即使用者介入機(jī)制，指的是公安部門基于顧客滿意的基本原則而讓公眾直接參與并滲透到公安產(chǎn)品的生產(chǎn)過(guò)程中的制度安排模式。[9]同時(shí)，新公共管理中強(qiáng)調(diào)“顧客意識(shí)”，群眾即是警察服務(wù)的顧客。此外，群眾參與到警察組織的績(jī)效管理中來(lái)，不僅能增加績(jī)效管理的評(píng)估主體，還能有效調(diào)節(jié)警察資源的配置。通過(guò)收集群眾提供的信息和數(shù)據(jù)，我們可以了解群眾的需求，以及群眾對(duì)警察工作的滿意程度，以此來(lái)改善警察的工作細(xì)節(jié)，不斷提高警察績(jī)效，讓群眾成為警察績(jī)效管理的評(píng)估者和監(jiān)督者。

四、結(jié)語(yǔ)

新公共管理理論對(duì)西方國(guó)家警察組織的績(jī)效管理起到了積極的促進(jìn)作用，績(jī)效合同、業(yè)務(wù)競(jìng)標(biāo)、治安承包等“企業(yè)化”管理方式已經(jīng)成為提高警察組織績(jī)效的有效手段。對(duì)我國(guó)警察組織而言，績(jī)效管理仍然處于摸索階段，但警察組織正在試行的各種不同形式的績(jī)效管理手段，讓我們對(duì)我國(guó)警察組織績(jī)效管理機(jī)制的形成與完善充滿信心。