社會(huì)民眾公共管理關(guān)聯(lián)性

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一、問(wèn)題的提出

所謂公民權(quán)利是公民個(gè)體作為社會(huì)中人所應(yīng)得到的物質(zhì)利益和人權(quán)保障，人類(lèi)的群體性活動(dòng)決定了人與人之間存在交易和利益交集的必然性。在自然法條件下，每個(gè)理性的公民都設(shè)法把自己利益最大化，這種交易和交集在無(wú)政府狀態(tài)下隨著私欲的膨脹必然相互殘殺。正是在這樣的條件下，為了避免相互殘殺，減少交易成本，霍布斯認(rèn)為，人類(lèi)的理性決定每個(gè)公民必須以契約的形式讓渡部分權(quán)利委托第三方代為管理，這就是公共管理存在的重要理由。此外，在無(wú)組織條件下，人類(lèi)單個(gè)的個(gè)體不可能或不能很好解決面對(duì)的各共同體都會(huì)面對(duì)的普遍性的困難，在這條件下，需要各不同個(gè)體讓渡出部分權(quán)利，通過(guò)協(xié)調(diào)合作才能解決，正如盧梭所言“要尋找出一種結(jié)合的形式，使它能以全部共同的力量來(lái)維護(hù)和保障每個(gè)結(jié)合者的人身和財(cái)富，并且由于這一結(jié)合而使得每個(gè)個(gè)體與全體相連，個(gè)人只服從其本人，并且仍然像以往一樣自由。這就是社會(huì)契約所要解決的根本問(wèn)題”[1]19。因此，公共管理是公民之間利益交集存在的必然，也是人類(lèi)社會(huì)生活在同一時(shí)空下的必須。黃建榮教授認(rèn)為所謂的公共管理是指“以政府為核心的公共組織以有效促進(jìn)公共利益最大化為宗旨，運(yùn)用政治的、法律的、經(jīng)濟(jì)的和管理的理論與方法，民主運(yùn)用公共權(quán)力，并以科學(xué)的方法依法制定與執(zhí)行公共政策、管理社會(huì)公共事務(wù)、提供公共物品和公共服務(wù)的活動(dòng)”[2]2。社會(huì)契約是公民集體意志和利益的集中表現(xiàn)，公共管理部門(mén)的建立及運(yùn)行都必須以社會(huì)契約的規(guī)定為前提，公共管理的活動(dòng)唯有在公民同意的基礎(chǔ)上才確保其合法性，正如洛克所言人們“開(kāi)始組織并實(shí)際組成任何政治社會(huì)的，不過(guò)是一些能夠服從大多數(shù)而進(jìn)行結(jié)合并組成這種社會(huì)的自由人的同意。這樣，并且只有這樣，才會(huì)或才能創(chuàng)立世界上任何合法的政府”[3]61-62。社會(huì)契約必須是公民的“同意”，公共管理必須嚴(yán)格執(zhí)行公民“同意”，公民必須嚴(yán)格履行自己的監(jiān)督權(quán)，有理性的市民才能保證健康的政府。英國(guó)學(xué)者杰里米•邊沁（JeremyBentham）曾用“（民眾）監(jiān)管越嚴(yán)格，我們（政府）就越敬業(yè)”[1]2這句話(huà)來(lái)形象說(shuō)明民眾監(jiān)督與公共管理的關(guān)系。

二、公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)是公共管理產(chǎn)生的邏輯起點(diǎn)

公民讓渡出部分權(quán)利給予公共部門(mén)目的在于實(shí)現(xiàn)個(gè)體不能實(shí)現(xiàn)的更大的利益，“公民由于社會(huì)契約而喪失的，乃是他的天然的自由以及對(duì)于他所企圖的和所能得到的一切東西的那種無(wú)限的權(quán)利；而他所獲得的，乃是社會(huì)的自由以及對(duì)他于所享有的一切東西的所有權(quán)”[1]26。正如亞里士多德所言“一切社會(huì)團(tuán)體的建立，其目的總是為了完成某些善業(yè)———所有人類(lèi)的每種作為，在他們自己看來(lái)，其本意總是在謀取某一善果”[5]1。可以說(shuō)，人們之所以需要公共管理是因?yàn)楣駷榱俗非蟾蟮摹吧乒奔礄?quán)利。因此，公共管理的重要目標(biāo)在于為公民提供比其付出的更大的權(quán)利。比如，市民之所以養(yǎng)條獵狗守門(mén)而不是請(qǐng)公共部門(mén)負(fù)責(zé)，是因?yàn)樵跈?quán)利的讓渡與收益的權(quán)衡上，養(yǎng)狗更有利于實(shí)現(xiàn)其權(quán)利。因此，能否給公民帶來(lái)更大的權(quán)利是公共管理合法性的基礎(chǔ)，公共管理目的就是為群眾提供更高效的服務(wù)和更多的公共產(chǎn)品。公共管理的存在目的在于減少社會(huì)交易的成本，市場(chǎng)各主體的行動(dòng)是零散的，沒(méi)有無(wú)序的行為，就社會(huì)整體而言，單個(gè)的收益會(huì)付出更多的成本。公共管理的重要職責(zé)就是對(duì)社會(huì)各要素進(jìn)行整合，使社會(huì)各公民個(gè)體的行動(dòng)在有序的范圍內(nèi)進(jìn)行，從而達(dá)到一加一大于二的效果。正是這種整合權(quán)利使政府擁有了一定的強(qiáng)制權(quán)?！盀榱耸股鐣?huì)公意不至于成為一紙空文，它就默默地包含著這樣一種規(guī)定———唯有這一規(guī)定才能使得其他規(guī)定具有力量———即任何人拒絕服從公意，全體就要迫使他服從公意”[1]24。公共部門(mén)的這種權(quán)力以契約為基礎(chǔ)，其權(quán)力的權(quán)威化程度與公共管理所取得的成果成正比，因此公共部門(mén)必須試圖擴(kuò)大公共利益才能保住自己的合法地位。隨著公民社會(huì)的發(fā)展和公民理性的提高，選舉時(shí)的花言巧語(yǔ)逐漸失去了市場(chǎng)，民眾越來(lái)越看重公共管理帶來(lái)的實(shí)在效果。

三、公共管理以實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利為目標(biāo)

因?yàn)樵谏鐣?huì)中私利的存在決定社會(huì)個(gè)體利益的差異性和一定時(shí)空內(nèi)的非一致性。因此，公共管理所追求的利益目標(biāo)是一定區(qū)域或社會(huì)體制下公民普遍性的利益，是社會(huì)全體公民“同意”及所形成契約基礎(chǔ)上的“大權(quán)利”。在這一目標(biāo)的引導(dǎo)下，公共部門(mén)“目標(biāo)理性行為的當(dāng)務(wù)之急是技術(shù)，是對(duì)手段—目標(biāo)問(wèn)題的解決”[6]4。公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)可以是增加公民個(gè)體的經(jīng)濟(jì)收入額，也可以是使公民本身的發(fā)展。英國(guó)學(xué)者J.S.密爾指出的“好政府”的兩個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)“一是政府的統(tǒng)治必須有助于增進(jìn)被統(tǒng)治者和自身的好的品質(zhì)，即促進(jìn)人民本身的美德和智慧；二是政府必須有道德卓越的美德和智慧；三是政府必須利用它本身存在的好的性質(zhì)來(lái)實(shí)現(xiàn)正當(dāng)?shù)哪康模凑男袨橐戏珊偷赖碌臏?zhǔn)則”[7]6。正如美國(guó)學(xué)者塞繆爾•亨廷頓（1998）曾明確指出“個(gè)人服從社會(huì)不是因?yàn)樗裙芾砩鐣?huì)的那些人低劣，也不是因?yàn)樗芾碜约旱哪芰Σ蝗鐒e人。個(gè)人服從社會(huì)，是因?yàn)樗靼着c同胞聯(lián)合起來(lái)對(duì)自己有利，知道沒(méi)有一種發(fā)生制約作用的權(quán)力，就不可能實(shí)現(xiàn)這種聯(lián)合”。

四、公共管理與公民利益的目標(biāo)相統(tǒng)一

公共管理以社會(huì)契約為基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)的最大“善”為目標(biāo)，包括公民經(jīng)濟(jì)利益的實(shí)現(xiàn)和人身權(quán)的保障，也包括整體社會(huì)利益的發(fā)展。在實(shí)踐中，為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益發(fā)展的效率，又能維護(hù)因不可抗拒因素沖擊而難以生存的少數(shù)公民的權(quán)利，便萌生了形形色色的社會(huì)保障政策。促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的效率和維護(hù)社會(huì)的公平成為公共管理的重要目標(biāo)。當(dāng)今，部門(mén)地區(qū)的公職人員的表現(xiàn)恰恰引起某些民眾的不信任以及另一些公民的直接反感，這至少暗示了確實(shí)存在某些官僚利益和公共利益的不一致性，但當(dāng)公共部門(mén)的目標(biāo)相悖時(shí)，隨著公民不信任度的增加，公共部門(mén)的合法性危機(jī)也逐步顯現(xiàn)。公民的權(quán)利唯有在有序的社會(huì)中才可能得以充分的實(shí)現(xiàn)，這一方面有賴(lài)于公民在高度“同意”的基礎(chǔ)上形成契約，公民“同意”形成的制度、傳統(tǒng)文化依賴(lài)，需要公共部門(mén)起好橋梁紐帶作用，促進(jìn)社會(huì)資本積累的逐步增加?，F(xiàn)實(shí)民意代表與公共部門(mén)的“不和”甚至偶爾的“爭(zhēng)吵”并非是公民利益與公共部門(mén)的不一致性，而是公民利益代表對(duì)公共部門(mén)行為合“契約”性的拷問(wèn)，以便確認(rèn)或糾正公共部門(mén)行為偏差。只有公民的有序的常態(tài)化的監(jiān)督和質(zhì)問(wèn)才可能永葆公共管理目標(biāo)和行為在正確方向上行駛。也只有公共管理的目標(biāo)與公民利益保持一致，才可能確保公共管理的持續(xù)合法性。公民的有序參與既是公民利益有效實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，也是公共管理有效運(yùn)行和持續(xù)合法的保障；同時(shí)公共管理的有效運(yùn)轉(zhuǎn)也是公民權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的有效保證。因此，公共管理的目標(biāo)與公民權(quán)利是一致的。

五、結(jié)語(yǔ)

實(shí)現(xiàn)社會(huì)、政府與市場(chǎng)的有機(jī)結(jié)合是當(dāng)代社會(huì)公共管理實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利的必由之路。公共管理的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公民的權(quán)利，而公共管理如何有效實(shí)現(xiàn)公民的權(quán)利是學(xué)界一直在探索的問(wèn)題。自由資本主義時(shí)期，要求政府僅是“守夜人”的角色，20世紀(jì)30年代初的資本主義危機(jī)，打破了市場(chǎng)主義的夢(mèng)想，證明市場(chǎng)并非萬(wàn)能。在其基礎(chǔ)上的凱恩斯政府干預(yù)主義，隨著后來(lái)資本主義世界的多次危機(jī)，表明政府并非萬(wàn)能，政府與市場(chǎng)也絕非萬(wàn)能，公共管理有效達(dá)成目標(biāo)需要政府、市場(chǎng)與社會(huì)的合作共治，正如黃健榮教授明確指出：“政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間的和諧是社會(huì)的根本性和諧，其關(guān)系的異化失衡必定會(huì)阻滯經(jīng)濟(jì)發(fā)展、危及社會(huì)穩(wěn)定，致使社會(huì)陷入崩潰?！盵8]