社會民眾公共管理關聯性

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一、問題的提出

所謂公民權利是公民個體作為社會中人所應得到的物質利益和人權保障，人類的群體性活動決定了人與人之間存在交易和利益交集的必然性。在自然法條件下，每個理性的公民都設法把自己利益最大化，這種交易和交集在無政府狀態下隨著私欲的膨脹必然相互殘殺。正是在這樣的條件下，為了避免相互殘殺，減少交易成本，霍布斯認為，人類的理性決定每個公民必須以契約的形式讓渡部分權利委托第三方代為管理，這就是公共管理存在的重要理由。此外，在無組織條件下，人類單個的個體不可能或不能很好解決面對的各共同體都會面對的普遍性的困難，在這條件下，需要各不同個體讓渡出部分權利，通過協調合作才能解決，正如盧梭所言“要尋找出一種結合的形式，使它能以全部共同的力量來維護和保障每個結合者的人身和財富，并且由于這一結合而使得每個個體與全體相連，個人只服從其本人，并且仍然像以往一樣自由。這就是社會契約所要解決的根本問題”[1]19。因此，公共管理是公民之間利益交集存在的必然，也是人類社會生活在同一時空下的必須。黃建榮教授認為所謂的公共管理是指“以政府為核心的公共組織以有效促進公共利益最大化為宗旨，運用政治的、法律的、經濟的和管理的理論與方法，民主運用公共權力，并以科學的方法依法制定與執行公共政策、管理社會公共事務、提供公共物品和公共服務的活動”[2]2。社會契約是公民集體意志和利益的集中表現，公共管理部門的建立及運行都必須以社會契約的規定為前提，公共管理的活動唯有在公民同意的基礎上才確保其合法性，正如洛克所言人們“開始組織并實際組成任何政治社會的，不過是一些能夠服從大多數而進行結合并組成這種社會的自由人的同意。這樣，并且只有這樣，才會或才能創立世界上任何合法的政府”[3]61-62。社會契約必須是公民的“同意”，公共管理必須嚴格執行公民“同意”，公民必須嚴格履行自己的監督權，有理性的市民才能保證健康的政府。英國學者杰里米•邊沁（JeremyBentham）曾用“（民眾）監管越嚴格，我們（政府）就越敬業”[1]2這句話來形象說明民眾監督與公共管理的關系。

二、公民權利的實現是公共管理產生的邏輯起點

公民讓渡出部分權利給予公共部門目的在于實現個體不能實現的更大的利益，“公民由于社會契約而喪失的，乃是他的天然的自由以及對于他所企圖的和所能得到的一切東西的那種無限的權利；而他所獲得的，乃是社會的自由以及對他于所享有的一切東西的所有權”[1]26。正如亞里士多德所言“一切社會團體的建立，其目的總是為了完成某些善業———所有人類的每種作為，在他們自己看來，其本意總是在謀取某一善果”[5]1。可以說，人們之所以需要公共管理是因為公民為了追求更大的“善果”即權利。因此，公共管理的重要目標在于為公民提供比其付出的更大的權利。比如，市民之所以養條獵狗守門而不是請公共部門負責，是因為在權利的讓渡與收益的權衡上，養狗更有利于實現其權利。因此，能否給公民帶來更大的權利是公共管理合法性的基礎，公共管理目的就是為群眾提供更高效的服務和更多的公共產品。公共管理的存在目的在于減少社會交易的成本，市場各主體的行動是零散的，沒有無序的行為，就社會整體而言，單個的收益會付出更多的成本。公共管理的重要職責就是對社會各要素進行整合，使社會各公民個體的行動在有序的范圍內進行，從而達到一加一大于二的效果。正是這種整合權利使政府擁有了一定的強制權。“為了使社會公意不至于成為一紙空文，它就默默地包含著這樣一種規定———唯有這一規定才能使得其他規定具有力量———即任何人拒絕服從公意，全體就要迫使他服從公意”[1]24。公共部門的這種權力以契約為基礎，其權力的權威化程度與公共管理所取得的成果成正比，因此公共部門必須試圖擴大公共利益才能保住自己的合法地位。隨著公民社會的發展和公民理性的提高，選舉時的花言巧語逐漸失去了市場，民眾越來越看重公共管理帶來的實在效果。

三、公共管理以實現公民權利為目標

因為在社會中私利的存在決定社會個體利益的差異性和一定時空內的非一致性。因此，公共管理所追求的利益目標是一定區域或社會體制下公民普遍性的利益，是社會全體公民“同意”及所形成契約基礎上的“大權利”。在這一目標的引導下，公共部門“目標理性行為的當務之急是技術，是對手段—目標問題的解決”[6]4。公民權利的實現可以是增加公民個體的經濟收入額，也可以是使公民本身的發展。英國學者J.S.密爾指出的“好政府”的兩個基本標準“一是政府的統治必須有助于增進被統治者和自身的好的品質，即促進人民本身的美德和智慧；二是政府必須有道德卓越的美德和智慧；三是政府必須利用它本身存在的好的性質來實現正當的目的，即政府的行為要符合法律和道德的準則”[7]6。正如美國學者塞繆爾•亨廷頓（1998）曾明確指出“個人服從社會不是因為他比管理社會的那些人低劣，也不是因為他管理自己的能力不如別人。個人服從社會，是因為他明白與同胞聯合起來對自己有利，知道沒有一種發生制約作用的權力，就不可能實現這種聯合”。

四、公共管理與公民利益的目標相統一

公共管理以社會契約為基礎，以實現社會的最大“善”為目標，包括公民經濟利益的實現和人身權的保障，也包括整體社會利益的發展。在實踐中，為了實現社會整體利益發展的效率，又能維護因不可抗拒因素沖擊而難以生存的少數公民的權利，便萌生了形形色色的社會保障政策。促進社會發展的效率和維護社會的公平成為公共管理的重要目標。當今，部門地區的公職人員的表現恰恰引起某些民眾的不信任以及另一些公民的直接反感，這至少暗示了確實存在某些官僚利益和公共利益的不一致性，但當公共部門的目標相悖時，隨著公民不信任度的增加，公共部門的合法性危機也逐步顯現。公民的權利唯有在有序的社會中才可能得以充分的實現，這一方面有賴于公民在高度“同意”的基礎上形成契約，公民“同意”形成的制度、傳統文化依賴，需要公共部門起好橋梁紐帶作用，促進社會資本積累的逐步增加。現實民意代表與公共部門的“不和”甚至偶爾的“爭吵”并非是公民利益與公共部門的不一致性，而是公民利益代表對公共部門行為合“契約”性的拷問，以便確認或糾正公共部門行為偏差。只有公民的有序的常態化的監督和質問才可能永葆公共管理目標和行為在正確方向上行駛。也只有公共管理的目標與公民利益保持一致，才可能確保公共管理的持續合法性。公民的有序參與既是公民利益有效實現的基礎，也是公共管理有效運行和持續合法的保障；同時公共管理的有效運轉也是公民權利得以實現的有效保證。因此，公共管理的目標與公民權利是一致的。

五、結語

實現社會、政府與市場的有機結合是當代社會公共管理實現公民權利的必由之路。公共管理的目標是實現公民的權利，而公共管理如何有效實現公民的權利是學界一直在探索的問題。自由資本主義時期，要求政府僅是“守夜人”的角色，20世紀30年代初的資本主義危機，打破了市場主義的夢想，證明市場并非萬能。在其基礎上的凱恩斯政府干預主義，隨著后來資本主義世界的多次危機，表明政府并非萬能，政府與市場也絕非萬能，公共管理有效達成目標需要政府、市場與社會的合作共治，正如黃健榮教授明確指出：“政府、市場和社會之間的和諧是社會的根本性和諧，其關系的異化失衡必定會阻滯經濟發展、危及社會穩定，致使社會陷入崩潰。”[8]