公共管理土地產權制度研究

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1紅色邊疆農場自然和地理概況

紅色邊疆農場位于黑龍江中上游黑河市愛輝區南部和孫吳縣東部，地跨兩區縣，東鄰黑龍江，隔江與俄羅斯相望，西接孫吳縣臥牛河鄉，南與孫吳縣沿江鄉和腰屯鄉接壤，北與愛輝區西崗子鎮和坤河達斡爾滿族鄉相鄰。南北長65里，東西寬40公里。是黑龍江省國有農場群中黑龍江沿岸最北部的農場，邊境線長25公里。紅色邊疆農場屬寒溫帶大陸性季風氣候，氣候溫暖，年平均氣溫0.2℃，年積溫2300℃，無霜期100~120天。雨水充沛，年均降水544.7毫米，62%的降水集中在6、7、8月份。光照充足，年均日照時數為2567小時。水資源充足，全場可利用徑流水資源1.29億立方米。紅色邊疆農場位于小興安嶺余脈東側，地貌呈西高東低，可分為低山丘陵區、山前漫崗區和沿江平原區。其中沿江平原區為沖積平原，土壤母質為砂和粘質沖積物，面積18740公頃，占全場面積的23.77%，平原起伏平緩，土層深厚，土質肥沃，是農場糧豆主產區。農場土地面積中耕地面積14712公頃，林地6999公頃，牧草地4889公頃。水面1894公頃。可墾荒地2433公頃。農場內土地平緩連片，適于機械耕作。在我國日益完善的市場經濟體制下，適應我國政府管理的公共管理理論在我國日益發展并有著越來越重要的作用，為適應新形勢的發展，國有農場應引入公共管理的模式。

2紅色邊疆農場土地產權制度存在的問題

1982年《中華人民共和國憲法》規定了我國的土地所有制，即國家和集體二級所有的制度；1988年《憲法》修正案中明確了土地使用權可依法轉讓，從根本法層次上確立了我國土地使用制度。一般來講，產權是財產權的簡稱。從產權權能結構角度看，產權總是以復數形式出現的“權利束”。包括所有權、占有權、使用權、收益權和處置權，也可以包括“受損受益權”等。有專家指出：市場經濟的發展，也就是產權不斷細化和加速流轉的過程。目前我國土地產權體系中，只有土地所有權、國有土地使用權、農村土地承包經營權以及土地抵押權。隨著土地社會化和市場化的發展，新的土地權利不斷地從所有權和使用權中分解和細化出來，使土地產權日益多元化，如土地的占有權、發展權、空間權、通行權等等。這些分解和細化出來的權利，在現實生活中大量存在，但對這些權利進行相應規范的產權制度的完善和建設滯后嚴重，極不適應土地市場產權交易和平等保護土地財產權益的要求。紅色邊疆農場的土地所有權是國家所有，而“權利束”中其它的權利并沒有得到完全體現、明確，只有承包經營權、租賃權從權利束中分解出來。改革開放后，通過城鎮國有土地使用制度改革，實現了土地所有權和使用權的分離，土地使用權的歸屬逐步清晰。但從以上分析中可以看出，由于農場政企合一的管理體制，紅色邊疆農場的土地所有權和使用權并未完全分離，農場作為企業使用國有土地，其具有土地的使用權，相應的也就具有了土地的承包、租賃、轉讓等權利，農場職工作為企業的一員，也應當具有土地的使用權，但職工并沒有土地的使用權，只是在土地經營方式決定之后具有土地的租賃、承包等的權利，這主要是由于土地的使用權并沒有體現在農場的職工身上。因此說紅色邊疆農場的土地使用權的權利并沒有在最大、最多數的權利主體———農場職工的身上體現。從以上分析中可以看出，農場的土地使用權體現在了企業這個主體上，農場的土地經營方式都是由農場決定的，這其中土地的各種經營方式有其優點和不足之處。家庭農場的經營方式在利益分配上容易產生矛盾。土地租賃是農場經營的一種方式，農場向租種土地的職工收取租金是符合國有土地有償使用的規定的，但農場的職工在沒有工資收入的同時又要支付土地租金。分組承包在管理上適合于農場這樣的大型機械化耕作地區，但不能體現按勞分配的原則，職工的積極性不容易調動。

3紅色邊疆農場土地產權改革的思路

3.1完善農場職工代表大會制度，加強農場職工的公眾參與

紅色邊疆農場的職工代表大會是每年舉行一次，由各生產隊派出職工代表參加會議，對農場的全年生產情況進行總結，提出新的一年的生產計劃及目標，但農場的各項政策措施的實行卻不是由職工代表大會討論通過的，而是由農場的行政部門決定或由上級以文件等形式傳達的。對于涉及到農場的各項改革措施，卻缺少農場職工的參與。在我國公共管理日益完善的時期，對于建立現代化的國有農場企業來說，引入公共管理的模式，提高農場職工的公共參與程度，對于深化農場的土地產權制度改革，完善農場的土地產權制度是十分重要的。對此，農場不只要建立全農場的職工代表大會制度，還要建立與完善農場各連隊的職工代表大會制度，以使國有農場成為現代化的國有農場。

3.2以公共管理模式對農場的管理體制進行更加深入的改革

公共管理模式可使管理者從舊有的集權式的官僚組織中解脫出來，增加其自主性，可使人力和技術資源發揮到最大作用，以促使產出極大化、成本極小化，可促使其整體效率的發揮，并確保公共服務的品質。現紅色邊疆農場的管理者需要改變觀念，學習公共管理的先進理念，首先要建立人才培養體制，加大投入使管理者掌握先進的公共管理理念，其次在機構改革中擺脫企業式、官僚式、集權式的舊的管理體制，建立適合于公共管理的現代的行政管理機構。如在中可采用公共參與的形式，可將農場的各項改革措施提出并在職工代表大會上進行討論決定，職工有好的建議及對策可在大會上提出。

3.3建立完善的政策評估體系

土地經營中政策的執行是至關重要的，在其執行過程中出現的問題應進行全面的評估，在政策執行過程中發現執行有困難時要及時進行調整。紅色邊疆農場的土地租賃政策在執行中發現存在土地分配不合理等問題時就要及時調整其不合理的地方，也就是在土地租賃中首先考慮本農場農工的整體利益，租賃優先權應考慮本農場的職工，應盡力杜絕管理者利用職權為其自己謀利益的行為。