公共管理預(yù)算會計革新思考

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一、政府職能轉(zhuǎn)變對現(xiàn)行預(yù)算會計體系的影響

首先，政府是公開、透明的政府，政府應(yīng)當(dāng)接受人民的監(jiān)督和評價，其中包括對政府國有資產(chǎn)管理、債務(wù)管理和財政性資金管理的監(jiān)督和評價。政府會計必須能為人民評價監(jiān)督政府國有資產(chǎn)管理、負債管理和財政性資金管理提供相關(guān)的完整信息。這就要求政府會計提供的信息可以全面、完整、系統(tǒng)地反映政府部門的財務(wù)狀況和財務(wù)活動結(jié)果，連續(xù)地反映公共資金的運營情況，預(yù)算收支的制訂和執(zhí)行情況，以及財務(wù)狀況的變動情況，并能向相關(guān)信息使用者提供政府部門各個方面、各種類型的財務(wù)活動信息。其次，政府是受托的政府，負有公共受托責(zé)任，用公共資金管理國家各項事務(wù)，向廣大人民提供公共服務(wù)。因此政府會計應(yīng)能夠全面、客觀地反映政府部門的受托業(yè)績，同時有利于對政府和官員進行客觀有效的激勵和約束。但是政府的非營利性和追求公共利益的目標(biāo)，使得政府部門不得以股東財富增長、財務(wù)狀況改善、經(jīng)營實力增強等財務(wù)指標(biāo)為主反映其受托業(yè)績。雖然財務(wù)指標(biāo)也能夠在一定程度上反映政府部門的財務(wù)受托業(yè)績，如遵循法定預(yù)算情況、公共財務(wù)實力及公共財務(wù)健全性等，但是政府部門公共資金使用或公共支出的目標(biāo)主要是維護國家安全和社會穩(wěn)定、促進社會公平和經(jīng)濟增長，提高國家或地方政府競爭實力，減少貧困的狀況，鼓勵科研的成效等方面。由于這些目標(biāo)都是反映程度和質(zhì)量的，因此很難用貨幣度量，政府部門受托責(zé)任履行情況的衡量是復(fù)雜的。第三，政府是低成本的、廉價的并且是有效率的。這就要求政府會計能夠全面、客觀、真實地反映政府部門的成本費用。政府部門的成本費用從財務(wù)支出角度，應(yīng)包括貨幣支出和物化支出，較客觀、真實地反映政府公共部門的耗費水平。同時，也為政府部門控制費用和支出，提高行政效率提供了信息支持。

二、國庫集中收付制度對現(xiàn)行預(yù)算會計體系的影響

國庫集中收付制度指政府在國庫或國庫指定的行開設(shè)賬戶，集中收納和支付所有財政性資金的制度。建立國庫集中收付制度后，預(yù)算支出款項的撥付，不必再由財政部門事先將資金從國庫撥出，通過預(yù)算單位層層轉(zhuǎn)撥，最后由支出預(yù)算單位向供貨商付款，而是由財政部門根據(jù)用款單位的撥款請求，按照購貨合同從國庫直接將資金撥付給商品的供應(yīng)商或勞務(wù)的提供者。實行國庫集中收付制度后，現(xiàn)行預(yù)算會計體系中的財政總預(yù)算會計和行政事業(yè)單位會計都將面臨一次深刻的變革，影響主要體現(xiàn)在以下幾方面：

（一）重組預(yù)算會計體系。國庫集中收付制度帶來的是全新的支付管理方式和資金運動過程，以預(yù)算收入集中入庫和預(yù)算資金集中支付兩種形式來反映政府資金的運動過程。具體地說，國庫集中收付制度實施后，財政部門不再將資金撥到行政單位，只需給行政單位下達年度預(yù)算指標(biāo)和審批預(yù)算單位的月度用款計劃。這樣，財政部門由原來只是財政資金的分配部門轉(zhuǎn)變?yōu)樨斦Y金的使用部門，而行政單位成為財政資金使用的延伸部門，它是包括財政部門的政府的組成部分，其所有的資金都是財政資金，都要通過國庫單一賬戶收付，其資金活動己通過總預(yù)算會計反映，行政單位會計只是財政總預(yù)算會計核算的細化。財政部門將對財政支出資金實施全過程管理，財政總預(yù)算會計的監(jiān)控對象己延伸到原來的單位預(yù)算會計，對單位預(yù)算會計的依賴減弱，財政支出就是實際的購買支出或轉(zhuǎn)移支出。

（二）要求引入權(quán)責(zé)發(fā)生制核算基礎(chǔ)。國庫集中收付制度的建立，改變了預(yù)算資金的流轉(zhuǎn)程序和收支的確認，同時要求預(yù)算會計能連續(xù)、系統(tǒng)、全面地反映預(yù)算收支對政府和單位財務(wù)活動情況及財務(wù)狀況產(chǎn)生的當(dāng)期影響及連續(xù)影響。根據(jù)權(quán)責(zé)發(fā)生制原則，收入只有在政府提供服務(wù)時才加以確認，而且在政府接受服務(wù)以后，就應(yīng)該將相應(yīng)的義務(wù)確認為當(dāng)期費用，并將其作為債務(wù)列入資產(chǎn)負債表，這樣，政府的會計報告就可以完整地反映政府的財政狀況和運行成果。國庫集中收付制度的改革要建立在準確完整的計量和確認標(biāo)準上，因而在財政總預(yù)算會計和行政事業(yè)單位會計中引入權(quán)責(zé)發(fā)生制是大勢所趨。

三、政府采購制度對現(xiàn)行預(yù)算會計體系的影響

首先，實行政府采購制度后，如何對政府采購進行核算和管理又成了當(dāng)前需要解決的重要問題。如對于行政事業(yè)單位而言，采購的貨物或勞務(wù)何時記賬，是在收到貨物時記賬，還是在支付貨款時記賬？采購尾款如何處理？由于現(xiàn)行預(yù)算會計制度和行政事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則對政府采購缺乏規(guī)定，為了政府采購工作的需要，一些地方對采購資金撥付、財政總預(yù)算會計列支以及采購單位的列收列支等出臺了相應(yīng)的會計核算辦法，但由于各地做法不一致，直接影響了政府采購工作的開展，無法保證會計工作的秩序和會計信息的質(zhì)量。其次，現(xiàn)行的行政事業(yè)單位會計核算體系和具體操作方法，是按照國家機構(gòu)的設(shè)置和經(jīng)費領(lǐng)報關(guān)系確定的。每年預(yù)算一經(jīng)批準，財政部門即根據(jù)預(yù)算指標(biāo)和各單位用款進度，按主管會計單位、二級會計單位、基層會計單位層層下?lián)芙?jīng)費，年度終了又層層上報經(jīng)費使用情況，匯編決算。實行政府統(tǒng)一采購，財政部門就不能再簡單按預(yù)算下?lián)芙?jīng)費給用款單位，而應(yīng)按批準的預(yù)算和采購合同的履約情況直接支付給供貨商。由于政府采購的中介機構(gòu)和供應(yīng)商不屬于財政撥款單位，從而對這種直接付款形式，現(xiàn)行的會計核算體系無法反映。因此，迫切需要統(tǒng)一的會計核算辦法以規(guī)范當(dāng)前的情況，確保預(yù)算會計信息的統(tǒng)一可比。第三，由于目前的政府預(yù)算收支科目并不能全面反映政府采購預(yù)算支出，也不能滿足日常會計核算實際需要，不利于預(yù)算管理。因此，適應(yīng)政府采購的政府會計體系還有必要進行預(yù)算支出科目的變化，即要求預(yù)算支出科目必須全面且詳細地反映政府采購支出的規(guī)模和構(gòu)成，在總體上形成政府采購預(yù)算會計信息系統(tǒng)。

四、事業(yè)單位改革對現(xiàn)行預(yù)算會計體系的影響

我國現(xiàn)行預(yù)算會計體系包括財政總預(yù)算會計、行政單位會計和事業(yè)單位會計三大主體會計?？偟膩碚f，我國事業(yè)單位數(shù)量龐大，不僅可以區(qū)分為財政撥款和自負盈虧，而且還可以區(qū)分為納入預(yù)算管理和不納入預(yù)算管理。所以當(dāng)前將所有事業(yè)單位不加區(qū)分全部納入政府預(yù)算會計體系顯然是不合理的。因為自負盈虧及不納入預(yù)算管理的事業(yè)單位與財政脫鉤，有自己的經(jīng)費來源，如果再將其收入與支出的數(shù)據(jù)并入政府財政部門編制的事業(yè)行政單位收入支出匯總表，匯總的收入與支出數(shù)據(jù)缺乏意義；另外由于自負盈虧以及不納入預(yù)算管理的事業(yè)單位，其會計原則與行政單位差別很大，因此，如果將其納入政府會計體系，政府會計制度體系就難以完善。所以納入政府會計體系的事業(yè)單位，可以僅限于那些財政撥款且納入預(yù)算管理的事業(yè)單位，至于那些自負盈虧以及不納入預(yù)算管理的事業(yè)單位，不應(yīng)納入政府會計體系，而應(yīng)納入到非營利組織會計體系。我國預(yù)算會計管理單位改革，將可能不再劃分為行政單位和事業(yè)單位，而是按照社會主義市場經(jīng)濟條件下公共財政的要求，將具有公共功能的現(xiàn)行行政單位原則上劃為政府單位。事業(yè)單位分三類：第一類是將公共功能較強的事業(yè)單位劃為政府單位；第二類是將不以盈利為目的，能夠通過非政府性收費等方式實現(xiàn)收支平衡的事業(yè)單位，劃為非營利組織；第三類是將競爭領(lǐng)域的經(jīng)營單位劃分為企業(yè)。這方面的改革還要和我國整個政府機構(gòu)的改革相協(xié)調(diào)。國際上，國際會計師聯(lián)合會（IFAC）先后了《中央政府的財務(wù)報告》、《政府財務(wù)報告的主體》、《中央政府財務(wù)報表的要素》等準則，旨在提高政府會計信息的質(zhì)量，促進政府提供可比的、相關(guān)的和可理解的財務(wù)信息。國際公共部門會計準則的，涉及政府預(yù)算會計的確認基礎(chǔ)、財務(wù)報告等相關(guān)內(nèi)容，目的在于加強世界范圍內(nèi)政府的會計責(zé)任和財務(wù)管理。國際貨幣基金組織的《財政透明度示范章程———宣言和原則》涉及政府應(yīng)當(dāng)公開預(yù)算的準備、執(zhí)行和報告等內(nèi)容?？梢灶A(yù)見，隨著經(jīng)濟全球化、政治民主、信息技術(shù)的進一步發(fā)展，財政透明度問題在全球?qū)艿皆絹碓蕉嗟年P(guān)注，我國的政府預(yù)算會計改革勢在必行。