公共管理理念創新

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一、重視對政府治理與改革的創新研究

從理論上看，政府治理與改革是公共管理學的核心領域。在某種意義上可以說公共管理學（或公共行政學）就是對政府治理與改革實踐的研究。而從實踐上看，改革是政府管理的永恒主題。為適應變化著的社會經濟環境，有效地履行職能，政府自身總是處于不斷的改革與變化之中。在過去的三十年里，政府治理變革已經成為波及全球的巨大浪潮，不管是發達國家、轉軌國家還是發展中國家，政府治理與改革都處在激烈的變化之中，并逐步形成不同的模式。當代西方政府改革往往被描述為所謂的“新公共管理”的管理改革運動，它追求“三E”（Economy,EfficiencyandEffectiveness，即經濟、效率和效益）目標。這場改革使支配了20世紀大部分時光的傳統的公共行政模式向“管理主義”或“新公共管理”模式轉變。“管理主義”或“新公共管理”是一種新的政府管理圖景，它突破了政府機制與市場機制之間原本不可逾越的鴻溝，使得以企業精神再造公共部門成為一種行之有效的改革路徑。其實，即使在西方，也沒有統一的治理及改革模式。著眼于改革內容，西方政府治理有多種模式，例如，英國學者E•費利耶劃分出四種治理模式：效率驅動模式、小型化與分權模式、追求卓越模式和公共服務取向模式；皮特斯提出四種治理模式，即市場化政府模式、參與型政府模式、靈活性政府模式、解除規制政府模式。就區域而言，當代西方形成了如下幾種有典型意義的政府治理模式：一是英國或英聯邦國家模式，即英國、新西蘭和澳大利亞等國的“新公共管理”運動；二是北美模式，主要包括美國的“企業化政府”或“政府再造”運動為主和加拿大的公共服務改革（或更準確地說，美國和加拿大有各自不同的模式，尤其是在公共服務領域）；三是歐洲大陸模式，德國、法國、意大利、西班牙等國的行政現代化運動；四是北歐模式，斯堪的那維亞各國的政府改革尤其是福利國家及社會保障制度改革等。

在西方（地域意義上的）之外，世界其他地區的政府治理也處于變革之中，并且形成了不同于西方的有區域與國家特色的治理類型及其模式。較有典型意義的有：東歐模式——前蘇東地區尤其是俄羅斯、波蘭、匈牙利等國的體制轉軌與改革；拉美模式——巴西、阿根廷、智利等國的治理改革（尤其是近十年擺脫“拉美陷阱”的努力）；東亞（及東南亞）模式——以日本、韓國、臺灣、香港和新加坡等國家和地區為代表的亞洲工業化國家或地區的政府治理與改革；南亞模式——以印度和不丹為代表等等。“治理”或“公共治理”是當下流行的術語。治理是一個上下互動的管理過程，它主要通過多元、合作、協商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理，其實質在于建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作。它所關注的主要問題是，如何在日益多樣化的政府組織形式下保護公共利益，如何在有限的財政資源下以靈活的手段回應社會的公共需求。通過對政府治理與改革實踐的總結與反思，各國學者開始更加關注于公共服務的結果取向、傾向公共治理結構的多元化發展、通過責任分散的治理手段來構建一個“服務型政府”。國外政府治理與改革的實踐為其理論研究提供了豐富的素材，推動了政府治理與改革的理論發展。

政府治理與改革理論也逐步成為公共管理研究的主流，受到學界和政界的共同關注。在政府治理與改革的理論研究中，既有學者借助公共選擇和新制度主義等經濟學流派的理論和方法，對公共部門加以深入的分析，用市場理念和市場機制重塑政府管理體制和過程；也有學者以民主政治理論為依托，強調政府管理和公共服務的公平公正，關注公共精神的實現。不同的研究路徑推動了當代政治學、經濟學、管理學和社會學等學科的理論結構的重塑和理論重心的轉移，為公共行政或公共管理的跨學科、多視角的研究提供了平臺。可以說，無論是理論進展還是實踐變遷，國外的公共治理體系和政府改革模式都呈現了多元化的發展趨勢，為我國的政府治理與改革實踐提供了豐富的理論研究素材和實踐的經驗教訓借鑒。近年來，黨中央和國務院的主要領導同志反復強調政府管理創新的重要性和迫切性。隨著全球化、信息化時代的來臨，當代國外的公共管理與公共政策的理論和實踐發生了深刻的變化；在我國改革開放和現代化建設事業的發展過程中政府改革和治理方面產生了大量急需解決的重大問題。在我國，“科學發展觀”、“和諧社會”和“服務型政府”等新理念和戰略的提出，為我國構建新型的公共治理體系提供了基本的指導思想。黨的十六屆三中全會提出“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展。”這表明我國公共治理理念已經從強調經濟發展轉到注重經濟社會協調、可持續發展。2003年“非典”事件之后，政府的社會管理和公共服務職能逐漸引起了廣泛的關注。

總理指出：“非典疫情的發生和蔓延，給我們的一個重要啟示，就是要在繼續加強經濟調節和市場監管職能的同時，更加重視政府的社會管理和公共服務職能。”在2008年2月23日中共中央政治局第四次集體學習會上，總書記強調說，建設服務型政府，是加快行政管理體制改革、加強政府自身建設的重要任務。最近，在今年2月19日中央黨校省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班開班式上發表重要講話，強調扎扎實實提高社會管理科學化水平，建設中國特色社會主義社會管理體系。實際上，加強政府的社會管理和公共服務職能意味著我國的政府改革要以社會的公共需求作為內在的規定性，以更為柔性化、人性化和個性化的公共治理方式來實現社會的和諧發展。與此同時，隨著我國市場經濟的推進，社會的階層、結構、運轉方式乃至觀念都產生了深刻的變遷，客觀上需要我國構建新型的公共治理體系，以適應社會變革的需要。現代社會的一個基本特征就是市場經濟構成社會運行的基本面，復雜的分工、交易系統促進了經濟生活的蓬勃發展，同時也使得社會利益主體多元化、社會結構階層化、社會關系復雜化。這種情況擴展了社會的多元需求，激化了政府財政資源稀缺的壓力，客觀上要求政府加強公共治理體系的建設，通過不同治理結構和特定管理自主權的結合，使政府提供的公共服務更好地滿足民眾的需要，并為民眾提供參與公共決策過程的機會。

改革開放以來，我國先后于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年和2008年進行了六次政府機構及行政體制改革。經過改革，政府職能轉變取得重要進展，機構設置和人員編制管理逐步規范，體制機制創新取得積極成效，行政效能顯著提高，基本適應經濟社會發展的需要，為改革開放和社會主義現代化建設提供了重要的制度保障和支持，并逐步形成具有中國特色的政府治理與改革模式。而近年來，我國政府治理與改革進一步深化，特別是在“大部制”改革以及決策、執行與監督的協調、服務型政府建設與完善基本公共服務體系、政府間關系調整與權力下放等方面的改革取得了新的進展。在向市場體制轉軌的過程中，地方政府改革出現了許多創新嘗試，形成了不同的改革模式，如深圳模式、順德模式、晉江模式、富陽的專委會模式、神木、吳起的免費醫療和免費教育實驗、綜合配套改革實驗區的行政管理體制創新探索等。

中國是發展中國家，同時也是經濟體制從計劃經濟向市場經濟轉軌的國家。中國市場經濟建設雖起步時間不長，卻已獲得了經濟高速增長，人民生活水平不斷提高等舉世公認的成就。隨著全球一體化的發展趨勢，如何進一步發揮政府在社會主義市場經濟建設中的作用，如何運用市場的方法來管理公共事務及經濟社會事務，提高公共行政服務的質量和效率，實現公共行政管理的現代化，這是擺在國人面前的現實而又緊迫的問題。我國改革開放與經濟社會的發展急需政府治理與改革的創新研究。必須跟蹤政府治理與改革的理論前沿，探討政府治理與改革的約束條件、激勵機制、基本目標和主要任務，政府治理與改革的戰略和策略，治理與改革的重點層面、突破口和推進方式，國內外政府治理與改革創新的經驗（以及不同政府治理模式的比較），政府能力與執行力建設，治理與改革的公共性與合法性，社會管理與公共服務體系建設、組織人事制度改革與人力資源管理，政府治理與改革中的公民參與，國家與民主理論以及社會主義民主政治發展等方面的問題。加強政府治理與改革的創新研究有助于推動理論與實踐的發展，使兩者的結合更加緊密、相得益彰。

由于傳統的政府理論往往注重從應然的角度對政府問題進行規范分析，卻忽視了實然角度的經驗研究，容易產生理論與實踐“兩張皮”的現象。政府治理與改革理論的研究應更加關注治理與改革實踐的實然層面。通過對政府管理實踐的細致考察，使公共行政的應然層面趨向明顯。反過來可以對政府改革與治理的實踐起著導向作用。而政府治理與改革現實的發展，為理論的研究提供了很好的參考系和實驗地，促進理論的完善和發展。

二、公共行政研究中的“大”問題

公共行政或公共管理的學術研究及理論創新必須關注“大”問題或學科的核心問題。粗略地說，構成“大”問題有這么幾個標準：一是千百年來長期備受關注、備受思考的問題；二是大問題是單一學科不能夠解決的問題；三是反映時代精神，是時代重大實踐問題的回應。我認為，當代公共行政領域需要認真研究的“大”問題有：

（一）公民在公共行政中的角色問題

公民、公民資格、公民精神。在公共行政中，公民應該如何定位？新公共管理理論將公民視為顧客，新公共服務理論將之視為“主人”。我國將公民視為國家的主人。公民是公共行政的主體還是其他？那么在公共行政中，公民到底是什么角色?在中國特色環境下，公民角色應如何發揮？如果公民是位精神病人，那他還是不是主人以及如何作主人的問題。中國老百姓正在轉型：由臣民——準公民——公民轉變的過程。如何培養積極的公民成為一項重要的研究問題。有學生問我政治意義和行政意義上的公民有什么區別？我認為，政治上的“公民”和行政上的“公民”其實沒有嚴格的劃分，各個學科之間也沒有嚴格的界限。公共行政對公民的研究更注重公民的角色如何發揮。按照OECD的標準，積極公民培養與角色發揮，即是做知情的公民、代表的公民、協商的公民、參與的公民、自治的公民。周志忍教授則說：我國公民角色在改變，傳統的研究注重政治領域、政治意義上的公民研究。傳統的代議制存在風險，因此需要公民自己參與公共事務。在我國應該稱作“準公民”，因為我們的“公民”與西方國家的公民在權利上存在差異。當前我國首先要解決的問題是如何理順行政權力。中國現行的行政體制是嚴重扭曲的，最明顯的就是權責的不一致性。中國行政中最重要的是體制的梳理及權責的一致，要在行政上集權以提高效率和執行力，但在政治上是民主。而中國現有狀況是運用行政上的民主來彌補政治上的不民主，這就導致了實際運行中更加的扭曲。還有學生提出如何實現從臣民到公民的過渡這樣一個問題。在我看來對于公民的培養，“重要的還是要教育公民”，我們要通過何種制度設計可以使公民的參與達到我們的預期。例如，知情的公民，我們如何保證公民的知情權，如何定義知情的內涵和外延，如何界定知情與隱私之間的界限。當今我國的許多問題，已經超越了倡導的階段，而是進入了如何落實的階段。

（二）公共行政中的公共利益導向問題

目前，對公共利益的界定成為國內外研究的焦點。是否存在“公共利益”，“公共利益”到底是什么，應當如何加以界定。公共利益與私人利益的分界在哪，是否有明確的分界加以劃分。其實，對公共利益的研究并不是要嚴格劃清公共利益與個人利益之間的關系，而是如果公共行政中真正存在所謂的“公共利益”，那么應當如何通過良好的行政實踐加以體現，即公共行政應如何發揮作用去實現公共利益。

（三）公共行政中的公共行動問題

早期的公共行政研究的是在一個組織的內部如何進行有效的控制、操縱，而現在的公共行政強調的是集體的行動，而非組織內部的操作或操縱。由于當今公共事務的復雜化、客觀環境的動蕩性，單一的組織是無法完成這些事務的處理工作的，使得公共行動并不是簡單的個人、組織的行動，因此需要集體的行動，進而形成一個“行動網絡”。在這個網絡中有多重角色，從橫向看，要涉及立法、司法和行政部門，傳統公共行政中往往忽視對立法和司法部門的研究，在當前我國公共行政研究中，往往會忽視中國共產黨的作用。從縱向看，公共行政涉及中央政府、地方政府、基層政府、企業以及各種社會組織等。這些不同的角色應如何發揮作用？公共行動網絡應當如何加以構建？這些都是值得思考的問題。

（四）公共行政中多重角色之間的互動問題

多元行動者所構成公共行政活動中，多重角色如何進行互動，互動的基礎是什么，互動的正當程序是什么，互動機制要如何構建，互動的邊界是什么，各個多元行動主體又是如何與“公民社會”進行互動的。有同學提出了關于中國公共行政網絡及其主體研究的問題，我認為沒有必要一定要用別人的框架來分析我們的問題，西方不一定就是標準參照系。我國的政治和行政環境與西方國家是不同的，必須要重視中國共產黨的作用。中國特色的公共行政就是共產黨的領導和為人民服務。在黨的統一領導下集中力量辦大事，也是中國特色社會主義建設迅速發展的優勢之一。周志忍教授補充說：歷史就是個平行四邊形，是各種力量共同作用的產物，中國共產黨的領導是歷史的產物，在我國，很多重大決策都是由中國共產黨決定，而政府是執行決策，黨的作用不可忽視。

（五）公共行政中的公共責任實現問題

總的來說，公共行政的研究可以概括為“道、法、術”。“道”是指公共行政價值論（公共行政的核心價值體系是什么，是否存在一套普適性的價值標準）、公共行政方法論（公共行政有沒有自己的特定研究方法）、公共行政知識論（公共行政的知識來源于實踐；公共行政的知識是什么類型的，是科學還是藝術，或者是其他；關鍵問題是公共行政的知識如何應用，注意知識的應用環境問題）。“法”是指一系列法律、政策和制度（尤其要重視基礎制度的研究），特別是關注針對現實問題的“政策工具”選擇。“術”是指相應的管理方法、手段及工具的研究，尤其是尋求正確的治理工具。有同學問我，公共行政的研究中，除了“道”、“法”、“術”，是否可以再加“勢”（即公共行政研究應該以特定的經濟、社會、政治環境為背景）的問題，我說這是一個很好的建議。在公共行政的學術研究與理論創新中，可以比較不同國家特色，但要在我國當前體制及現實狀況下來研究具體問題。研究者在看問題時心態要好，要積極探討，中立客觀、冷靜分析、理性對話。

三、公共管理的研究方法與理論創新

公共管理的知識積累與理論創新必須要高度重視研究方法的訓練。本科生與研究生學習，真正學到的知識是一種能力：邏輯思維能力與分析問題的能力。在學習過程中，忘掉的是書本上的知識，但是積淀下來終身受用的是對事物從不同視角的解讀和研究思路。在當代，各學科交叉融合，公共管理的學術研究要有意識的培養對于現代化的研究方法的掌握和運用，注重實證研究方法的應用，尤其是學會運用數學、統計學及經濟學的研究工具。關于理論創新，所謂站在巨人的肩膀上，一定要對已有研究成果進行全面、透徹的分析，寫好研究綜述，評價現有研究成果的不足，找到目前研究還沒有解決的問題或在研究方法的欠缺等找到問題，然后設計框架，在現有研究成果的基礎上進行的研究才會對學術界有所貢獻。公共管理的學術研究及理論創新首先要解決研究思路和方法問題。公共管理及相關學科的研究過程或程序包括找出問題、確定研究視角、選擇工具、概念化操作化、確立指標、收集數據以及量化分析。我著重指出如下幾點：

（一）研究的問題導向性

現實中，并非所有的問題都有學術研究價值。某些重大的、有影響的社會現象和社會弊端并不能構成學術問題，對社會弊端的陳述也并非研究綜述。有重大現實意義的社會現象可能在某種程度上只構成對有價值的學術問題進行研究的社會背景而存在。所以現實問題與學術研究問題往往不能單純的劃等號。學術研究中的問題要從現有學術研究的成果中尋找，閱讀大量的文獻是最底層意義上的首要工作，作為學術共同體的一員要對學術有所貢獻必須要大量閱讀、分析已有的研究成果，然后在整合文獻成果的基礎上，找出現有研究成果中缺失、不足或偏頗的理論切入點，選擇研究視角，理清研究思路。問題意識的自覺性是很重要的，一方面要增加知識的儲備，另一方面要學習別人是怎么提問題的，怎么梳理、評價和邏輯推理。

（二）研究綜述的寫作

在做文獻綜述時按照主題（ByThemes）來對文獻進行分類整理，同時你所分析的重點要放在與主題相關性高的文獻上，廣泛收錄，深入細化。在文獻分析中，需要注意三個問題，首先，文獻分析不僅僅是按照現有研究的時間順序對作者與書名進行簡單羅列，而是要以研究主題為線索，進行主題梳理（如概念、意義、論題分類、實踐應用……）；其次，文獻述評中切忌使用“現有研究不系統、不深入”這樣的說法，系統性是在引入介紹新領域時就可能達到的，除非所研究的領域真正是一項空白，否則幾乎所有研究本身都存在著不足之處，幾乎所有學科都欠缺深入的研究，研究都是有待深入的，因此，這樣的綜述沒有意義；此外，文獻綜述的寫作切忌僅從二手資料獲得相應的觀點，而不去查閱原文；最后，文獻綜述的內容要與自己研究的主題具有高度相關性，評價文獻綜述的好壞也要看文獻梳理與主題的相關度高不高。

（三）研究范圍的確定

研究范圍一共分為大致三種：大題大作（例如，韋伯的《官僚制》、馬克思的《資本論》等）；大題小作（亨廷頓的《文明的沖突》）；小題大做。當代中國公共管理學科經歷了30年的發展，面上的東西已經很多了，把小的問題搞清楚了，大問題才能搞清楚。找到一個小的視角或主題進行深入分析）。而前兩種是具有一定難度的，并且需要相當的天賦才能完成，而對于大部分研究生而言提倡小題大做，深入研究。在回答大問題之前，要先把小問題搞清楚才可以。踏踏實實地一步一步從小題做起。學術共同體也有“白領與藍領”之分，第一種模式非大家而不能勝任，第二種模式是目前處于研究生階段的學生能力達不到的。至于后一種是大多數學生通過努力可以作的。從“藍領”到“白領”的過渡也是一個質變到量變的過程，否則搞學術就成了一種“奢侈品”。

（四）善于觀察，聯系實際，避免學術研究走極端

學術研究要注重觀察，充分運用觀察力和判斷力，同時發揮自己的聯想能力，將理論、國際經驗、報紙上的案例及日常所看到的事情結合起來，任選一個點，充分調動各方面的思維，多思考，多問為什么。所謂“牽一發而動全身”要充分調動自己的知識儲備，加大信息攝入量。做研究是要立足國情，做一個心懷民族與國家的學者。學術研究要依據中國當前的現實，國外一些理論，其實是解釋不了中國問題的，生搬硬套，說嚴重的話是“誤國誤民”。如國外的新公共服務理論并不適用于我國，做研究的時候要注意結合國情，進行本土轉化。另外，有同學問我關于如何看待近五年來“績效評估”相關主題研究“井噴式”發展現狀的個人看法。我簡要說三點：首先，績效評估需要一個穩定的體系，即指標體系要穩定、評估結果要穩定，但中國的體系是十分不穩定的，因此對于中國現有的績效評估體系來說并沒有“改進”可言，只有保持規范穩定狀態，而非趕時髦，縱向對比持續改進的績效評估實務才能有所進步；其次，績效評估需要一個指標體系，但是中國現有的指標體系太多，各個地方、各級政府、各個部門甚至每一任領導都要搞出一套測評體系，造成當前我國績效評估的泛濫，其中更是缺乏中國本土化的指標體系。第三，中國的績效評估研究處于一個“過熱”的環境中，什么主題新穎，什么話題熱，大家就一窩蜂的涌上去做研究，這并不利于其研究的深入發展。