新公共管理下政府績效審計

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【摘要】文章闡述政府績效審計的主要內(nèi)容與基本目標(biāo)，以新公共管理為視角，針對政府績效審計受到的影響和審計困境等問題進(jìn)行探討，從多個層面給出應(yīng)對措施。

【關(guān)鍵詞】新公共管理政府績效審計審計困境

一段時間以來，新公共管理績效理念沒有深入人心、績效管理工作由于基礎(chǔ)薄弱和科學(xué)化水平較低，使得政府績效審計工作也長期處于低位。而實際上，無論是在技術(shù)特性還是在內(nèi)容層面上，政府績效審計都與管理評價等工作“相互獨立”，但由于未能及時有效地接受政府績效審計的理念認(rèn)識，對政府績效審計的發(fā)展造成了一定制約。目前，政府績效審計工作與新公共管理理念、理論的結(jié)合越來越緊密，在全國各地都出現(xiàn)了政府績效管理和績效審計的熱潮，之前績效審計發(fā)展不平衡的狀況得到了極大緩解。更為重要的是，人們對政府績效審計的認(rèn)識也從單純的“3E”、“4E”、“5E”等轉(zhuǎn)化到了審計經(jīng)濟(jì)性、效率性與效果性的關(guān)注。文章闡述政府績效審計的主要內(nèi)容與基本目標(biāo)，以新公共管理為視角，針對政府績效審計受到的影響和審計困境等問題進(jìn)行探討，從多個層面給出應(yīng)對措施。

一、政府績效審計的主要內(nèi)容和基本目標(biāo)

（一）政府績效審計的主要內(nèi)容

1.效率性審計此類審計的重點是對政府投入與產(chǎn)出之間的關(guān)系進(jìn)行審查，主要內(nèi)容涉及到對政府經(jīng)濟(jì)行為的綜合評估。比如，要對一些政府投資的項目進(jìn)行效率性評價，看其是否有效，如果無效，要對低效率的原因進(jìn)行分析，找到問題的癥結(jié)所在。接下來，要通過第三方評價政府機(jī)構(gòu)對政府投入的合理性和產(chǎn)出的高效性等問題進(jìn)行縫隙，借此找到可以提升其績效的尺度與方向。2.效果性審計這類審計工作主要指的是對政府計劃完成狀態(tài)進(jìn)行的審查工作，即借助審計活動界定政府的產(chǎn)出是不是和預(yù)期情況相符，是不是已經(jīng)達(dá)到了既定的目標(biāo)。這一過程中，應(yīng)對政府經(jīng)濟(jì)行為和預(yù)期目標(biāo)的一致性開展評價工作，并針對資源的使用情況、使用方式和最終成效予以綜合衡量等。3.經(jīng)濟(jì)性審計這類審計關(guān)系到對公共資源的占用和耗費情況，在開展審計的過程中，重點關(guān)注其中是不是存在資源浪費的情況，也就是說，在該經(jīng)濟(jì)性評價環(huán)節(jié)內(nèi)，需要將資源視為出發(fā)點，并針對出現(xiàn)資源浪費或者不經(jīng)濟(jì)的環(huán)節(jié)、做法和行為予以糾正。這樣，才能確保政府人力、財力與物力資源得到高效利用，發(fā)揮資源的使用績效。

（二）我國政府績效審計的基本目標(biāo)

在政府績效審計的過程中，一般都較為注重公共資源的使用情況和管理的有效性問題。因此，在對政府績效進(jìn)行檢查和評價的過程中，應(yīng)該重點保證公共事業(yè)管理工作順利推進(jìn)，以此實現(xiàn)更好的政府管理成效以及公共資金的使用績效。通常情況下，政府績效審計的目標(biāo)應(yīng)通過第三者的視角確定，即在為利益相關(guān)者創(chuàng)造價值、使之在履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任獲得更理想效果的同時，可以讓社會資源和政府資源的管理者以及項目經(jīng)營者能夠持續(xù)優(yōu)化工作效果，讓經(jīng)濟(jì)責(zé)任得到更好的履行。按照這個角度，政府績效審計的目標(biāo)就與審計的本質(zhì)直接相關(guān)，并在這一過程中針對政府掌握的公共資源與履行職責(zé)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行綜合評價，并借此確定政府績效審計的目標(biāo)。這一目標(biāo)關(guān)乎對政府績效的審查，對政府項目和有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動的監(jiān)督，對政府投入產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的評判。這樣，可以讓納稅人、投資人、立法機(jī)構(gòu)等利益相關(guān)者能夠更為深入的了解政府行為及其運作效果和效率，還能促使政府績效和公共管理實踐成效的提升。在政府績效審計目標(biāo)設(shè)定方面，永城市政府的做法值得借鑒。2018年9月12日，永城市污染治理與環(huán)境保護(hù)政策落實及專項資金績效審計工作會議召開。會議以新公共管理的視角，要求各有關(guān)部門對此問題應(yīng)高度重視，積極謀劃，周密部署，把此項工作列為當(dāng)前重點，并派專人具體負(fù)責(zé)；要精心組織，做好各類材料的收集和歸檔；同時要強(qiáng)化責(zé)任，全力配合，市審計、環(huán)保和其他有關(guān)部門要加強(qiáng)協(xié)作，全力配合好審計組的工作，推動各項工作落到實處，取得實效。在后續(xù)的工作中，政府相關(guān)部門對全市污染治理與環(huán)境保護(hù)政策落實及專項資金績效審計工作進(jìn)行了安排部署及責(zé)任分工，經(jīng)過一段時間的實施之后，取得了良好效果。

二、新公共管理理論對政府績效審計影響與審計困境

（一）新公共管理理論對政府績效審計影響

一是新公共管理理論注重政府要以公眾利益最優(yōu)化為前提做出公共選擇，并借此構(gòu)建積極有效的防范措施，通過有效手段對政府公共選擇和運行中出現(xiàn)的資源耗費和運行低效問題開展評價與監(jiān)督工作，全面消減政府部門和社會公眾間的矛盾。這樣做能夠提升政府績效審計的獨立性，還能讓政府職能目標(biāo)與政府公共管理選擇行為處于帕累托最優(yōu)狀態(tài)。二是讓政府公共受托責(zé)任得到強(qiáng)化。在政府工作中，如果不能以社會公眾的利益為前提，在履行公共受托責(zé)任的過程中就會出現(xiàn)很多環(huán)節(jié)和內(nèi)容的缺失。在新公共管理思想的影響下，政府績效審計工作的開展就可以交由獨立審計機(jī)構(gòu)或者審計人員按照既定的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)開展。期間，一方面可以在新公共管理思想的指引下將更多新的審計程序與方法應(yīng)用其中，對政府績效進(jìn)行更加客觀、公正的監(jiān)督評價，另一方面，政府和有關(guān)機(jī)可以借此更加高效的管理公共資源和實現(xiàn)政府管理目標(biāo)。更為重要的是，在得到審計結(jié)論之后，政府可以據(jù)此進(jìn)行整改，增強(qiáng)了社會公眾尤其是利益相關(guān)者對政府的信任。三是在新公共管理思想的指引下，政府績效審計工作的開展可以對政府之公共受托責(zé)任的履行情況予以綜合評估與過程監(jiān)督，還可以更加有效地促進(jìn)政府信息的公開，讓行政監(jiān)督和問責(zé)制度得到充分落實。同時，可以借助新公共管理思想對政府工作以“企業(yè)化”行政管理模式推進(jìn)。這樣，政府部門就具有了一定的經(jīng)濟(jì)理性，規(guī)避委托-風(fēng)險，有效防范政府機(jī)構(gòu)或者政府官員損害委托人利益的行為。

（二）新公共管理理論視角下政府績效審計的困境

1.從事政府績效審計的工作人員的素質(zhì)有待提高績效審計人員在進(jìn)行政府績效審計時一般要具備較高的獨立性與勝任能力。但是，審計人員一般具有傳統(tǒng)財務(wù)審計所倡導(dǎo)的勝任能力，在綜合能力和素養(yǎng)方面較為欠缺，這在一定程度上影響了政府績效審計工作的開展。2.評價政府績效的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一在政府績效審計實踐中，審計對象沒有嚴(yán)格劃定，使用的標(biāo)準(zhǔn)也千差萬別，得出的結(jié)論也就各不相同。一般而言，在開展政府績效審計的過程中，審計人員應(yīng)該在審計工作開始階段對績效標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量，和審計對象進(jìn)行協(xié)商，借此確定各方公認(rèn)和不存在異議的評價標(biāo)準(zhǔn)。而一旦審計衡量標(biāo)準(zhǔn)無法確定，就會對績效審計人員的審計工作帶來消極影響，結(jié)論的客觀性和公正性也就難以得到保障。3.績效審計人員缺乏對審計證據(jù)的必要關(guān)注審計人員在開展政府績效審計時，有些沒有選擇正確的方法與技術(shù)，這對提升審計證據(jù)的充分性與可靠性是極為不利的。此外，針對政府績效審計的證據(jù)未能依據(jù)既定程序開展收集工作，導(dǎo)致在績效審計工作中，審計人員無法提升樣本的代表性，而這對提升總體推斷的準(zhǔn)確性是大為不利的。

三、新公共管理視角下政府績效審計的應(yīng)對策略

（一）樹立全新的政府績效審計觀念

在新公共管理場域中，政府需要不斷強(qiáng)化服務(wù)意識，通過樹立全新的政府績效審計觀念，最大限度的提升社會公眾的滿意度，并將其視作政府工作的主要目標(biāo)，在進(jìn)行政府績效審計時營造更為理想的客觀環(huán)境。此外，應(yīng)該針對政府績效審計中出現(xiàn)的困難進(jìn)行綜合分析，防止這些困難約束審計人員的思想。為此，需要從政府和績效審計的視角，一方面要對政府績效審計予以高度重視，讓績效審計工作得到順利實施，另一方面，為了確保審計工作卓有成效，還應(yīng)強(qiáng)化政府績效審計的宣傳，讓新公共管理理念下的政府績效審計能夠深入人心。

（二）探索適合自身特點的績效審計方法

政府績效審計工作需要面向公眾、面向未來，并針對不同情況確定績效審計的方案，選擇正確的、高效的審計方法。對于這一問題，審計人員需要按照績效審計的目標(biāo)要求，按照特定的方式方法和多學(xué)科的知識，對政府績效審計目標(biāo)開展分析和評價工作，以便為政府績效審計提供更為科學(xué)、有價值的參照。此外，需要認(rèn)識到績效審計目標(biāo)與出發(fā)點的差異，在政府績效審計中要開展專項審計調(diào)查等工作，以便在消減一般性財務(wù)收支審計項目的同時，提升專項審計調(diào)查項目的比例。在這方面，為進(jìn)一步促進(jìn)政府投資項目的規(guī)范管理，提高投資效益。2018年上半年，無棣縣審計局采取五項措施，大力推進(jìn)政府投資項目績效審計。一是前移監(jiān)督關(guān)口，開展攔標(biāo)價審計。二是實行跟蹤審計。從項目準(zhǔn)備階段開始介入，直至項目竣工驗收的全過程實行全程跟蹤。三是嚴(yán)格執(zhí)行審核制度，確保審計質(zhì)量。嚴(yán)格按照《政府投資項目審計質(zhì)量控制辦法》的規(guī)定，實行三級復(fù)核，確保出具的每份審計報告準(zhǔn)確、真實。四是注重審計創(chuàng)新，提高投資審計績效。對政府投資項目實行臺賬動態(tài)管理，建立政府投資建設(shè)項目數(shù)據(jù)庫，對所有項目建立動態(tài)臺賬，適時監(jiān)督項目審批、投資額度、工程進(jìn)展等情況。

（三）深化我國政府體制和績效審計體制改革

在我國，進(jìn)一步深化政府體制改革，調(diào)整政府結(jié)構(gòu)，不但可以促進(jìn)政府績效審計工作的開展，使之從單純的監(jiān)督機(jī)制朝更加完善的公共財產(chǎn)激勵機(jī)制轉(zhuǎn)變，還能更好的解決政府績效審計中的諸多。為了實現(xiàn)這一點，政府部門需要在提高其工作效率的同時，將工作重點轉(zhuǎn)移至公共財產(chǎn)效益的提升與社會福利的改良方面。同時，還應(yīng)更加讓審計人員對公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況予以重點關(guān)注，提升政府績效審計的獨立性與權(quán)威性。針對這一問題，2018年以來，浙江省寧波市審計局在常規(guī)審計的同時，緊扣績效主題，圍繞三大重點內(nèi)容，為決策機(jī)構(gòu)提供相關(guān)評價意見，突出分析審計對象在經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性方面存在的問題或績效不佳的領(lǐng)域，促進(jìn)被審計單位整改。具體做法包括：一是圍繞公共政策的執(zhí)行績效，把政府部門履行職責(zé)的績效狀況作為審計內(nèi)容。如開展垃圾分類實施情況審計，所評價的內(nèi)容涉及垃圾分類政策制定的適當(dāng)性、目標(biāo)的公共性、垃圾分類方案的科學(xué)性、垃圾分類執(zhí)行的有效性以及最終效果。二是圍繞公共項目的實施績效，把公共領(lǐng)域投資項目的運營效果作為審計內(nèi)容。如開展公共自行車運營情況審計，所評價的內(nèi)容涉及是否合理規(guī)劃公共自行車項目建設(shè)，能否經(jīng)濟(jì)地投入公共自行車項目的建設(shè)及運營資金，能否充分有效地實現(xiàn)項目的社會效益等。三是圍繞公共資源（資金）的使用績效，把政府部門負(fù)責(zé)管理、分配和利用公共資源的情況作為審計內(nèi)容。比如：開展產(chǎn)業(yè)基金投資業(yè)務(wù)情況審計，所評價的內(nèi)容涉及基金投資的運營管理、基金投向的合規(guī)性、基金運行過程中的風(fēng)險因素，重點關(guān)注產(chǎn)業(yè)基金是否能夠合理、經(jīng)濟(jì)、效益的使用。

【參考文獻(xiàn)】

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作者：張娟 單位：寶雞文理學(xué)院