新公共管理下政府績效審計

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【摘要】文章闡述政府績效審計的主要內容與基本目標，以新公共管理為視角，針對政府績效審計受到的影響和審計困境等問題進行探討，從多個層面給出應對措施。

【關鍵詞】新公共管理政府績效審計審計困境

一段時間以來，新公共管理績效理念沒有深入人心、績效管理工作由于基礎薄弱和科學化水平較低，使得政府績效審計工作也長期處于低位。而實際上，無論是在技術特性還是在內容層面上，政府績效審計都與管理評價等工作“相互獨立”，但由于未能及時有效地接受政府績效審計的理念認識，對政府績效審計的發展造成了一定制約。目前，政府績效審計工作與新公共管理理念、理論的結合越來越緊密，在全國各地都出現了政府績效管理和績效審計的熱潮，之前績效審計發展不平衡的狀況得到了極大緩解。更為重要的是，人們對政府績效審計的認識也從單純的“3E”、“4E”、“5E”等轉化到了審計經濟性、效率性與效果性的關注。文章闡述政府績效審計的主要內容與基本目標，以新公共管理為視角，針對政府績效審計受到的影響和審計困境等問題進行探討，從多個層面給出應對措施。

一、政府績效審計的主要內容和基本目標

（一）政府績效審計的主要內容

1.效率性審計此類審計的重點是對政府投入與產出之間的關系進行審查，主要內容涉及到對政府經濟行為的綜合評估。比如，要對一些政府投資的項目進行效率性評價，看其是否有效，如果無效，要對低效率的原因進行分析，找到問題的癥結所在。接下來，要通過第三方評價政府機構對政府投入的合理性和產出的高效性等問題進行縫隙，借此找到可以提升其績效的尺度與方向。2.效果性審計這類審計工作主要指的是對政府計劃完成狀態進行的審查工作，即借助審計活動界定政府的產出是不是和預期情況相符，是不是已經達到了既定的目標。這一過程中，應對政府經濟行為和預期目標的一致性開展評價工作，并針對資源的使用情況、使用方式和最終成效予以綜合衡量等。3.經濟性審計這類審計關系到對公共資源的占用和耗費情況，在開展審計的過程中，重點關注其中是不是存在資源浪費的情況，也就是說，在該經濟性評價環節內，需要將資源視為出發點，并針對出現資源浪費或者不經濟的環節、做法和行為予以糾正。這樣，才能確保政府人力、財力與物力資源得到高效利用，發揮資源的使用績效。

（二）我國政府績效審計的基本目標

在政府績效審計的過程中，一般都較為注重公共資源的使用情況和管理的有效性問題。因此，在對政府績效進行檢查和評價的過程中，應該重點保證公共事業管理工作順利推進，以此實現更好的政府管理成效以及公共資金的使用績效。通常情況下，政府績效審計的目標應通過第三者的視角確定，即在為利益相關者創造價值、使之在履行經濟責任獲得更理想效果的同時，可以讓社會資源和政府資源的管理者以及項目經營者能夠持續優化工作效果，讓經濟責任得到更好的履行。按照這個角度，政府績效審計的目標就與審計的本質直接相關，并在這一過程中針對政府掌握的公共資源與履行職責的經濟性、效率性和效果性進行綜合評價，并借此確定政府績效審計的目標。這一目標關乎對政府績效的審查，對政府項目和有關經濟活動的監督，對政府投入產出的經濟性、效率性和效果性的評判。這樣，可以讓納稅人、投資人、立法機構等利益相關者能夠更為深入的了解政府行為及其運作效果和效率，還能促使政府績效和公共管理實踐成效的提升。在政府績效審計目標設定方面，永城市政府的做法值得借鑒。2018年9月12日，永城市污染治理與環境保護政策落實及專項資金績效審計工作會議召開。會議以新公共管理的視角，要求各有關部門對此問題應高度重視，積極謀劃，周密部署，把此項工作列為當前重點，并派專人具體負責；要精心組織，做好各類材料的收集和歸檔；同時要強化責任，全力配合，市審計、環保和其他有關部門要加強協作，全力配合好審計組的工作，推動各項工作落到實處，取得實效。在后續的工作中，政府相關部門對全市污染治理與環境保護政策落實及專項資金績效審計工作進行了安排部署及責任分工，經過一段時間的實施之后，取得了良好效果。

二、新公共管理理論對政府績效審計影響與審計困境

（一）新公共管理理論對政府績效審計影響

一是新公共管理理論注重政府要以公眾利益最優化為前提做出公共選擇，并借此構建積極有效的防范措施，通過有效手段對政府公共選擇和運行中出現的資源耗費和運行低效問題開展評價與監督工作，全面消減政府部門和社會公眾間的矛盾。這樣做能夠提升政府績效審計的獨立性，還能讓政府職能目標與政府公共管理選擇行為處于帕累托最優狀態。二是讓政府公共受托責任得到強化。在政府工作中，如果不能以社會公眾的利益為前提，在履行公共受托責任的過程中就會出現很多環節和內容的缺失。在新公共管理思想的影響下，政府績效審計工作的開展就可以交由獨立審計機構或者審計人員按照既定的法規標準開展。期間，一方面可以在新公共管理思想的指引下將更多新的審計程序與方法應用其中，對政府績效進行更加客觀、公正的監督評價，另一方面，政府和有關機可以借此更加高效的管理公共資源和實現政府管理目標。更為重要的是，在得到審計結論之后，政府可以據此進行整改，增強了社會公眾尤其是利益相關者對政府的信任。三是在新公共管理思想的指引下，政府績效審計工作的開展可以對政府之公共受托責任的履行情況予以綜合評估與過程監督，還可以更加有效地促進政府信息的公開，讓行政監督和問責制度得到充分落實。同時，可以借助新公共管理思想對政府工作以“企業化”行政管理模式推進。這樣，政府部門就具有了一定的經濟理性，規避委托-風險，有效防范政府機構或者政府官員損害委托人利益的行為。

（二）新公共管理理論視角下政府績效審計的困境

1.從事政府績效審計的工作人員的素質有待提高績效審計人員在進行政府績效審計時一般要具備較高的獨立性與勝任能力。但是，審計人員一般具有傳統財務審計所倡導的勝任能力，在綜合能力和素養方面較為欠缺，這在一定程度上影響了政府績效審計工作的開展。2.評價政府績效的標準不統一在政府績效審計實踐中，審計對象沒有嚴格劃定，使用的標準也千差萬別，得出的結論也就各不相同。一般而言，在開展政府績效審計的過程中，審計人員應該在審計工作開始階段對績效標準進行衡量，和審計對象進行協商，借此確定各方公認和不存在異議的評價標準。而一旦審計衡量標準無法確定，就會對績效審計人員的審計工作帶來消極影響，結論的客觀性和公正性也就難以得到保障。3.績效審計人員缺乏對審計證據的必要關注審計人員在開展政府績效審計時，有些沒有選擇正確的方法與技術，這對提升審計證據的充分性與可靠性是極為不利的。此外，針對政府績效審計的證據未能依據既定程序開展收集工作，導致在績效審計工作中，審計人員無法提升樣本的代表性，而這對提升總體推斷的準確性是大為不利的。

三、新公共管理視角下政府績效審計的應對策略

（一）樹立全新的政府績效審計觀念

在新公共管理場域中，政府需要不斷強化服務意識，通過樹立全新的政府績效審計觀念，最大限度的提升社會公眾的滿意度，并將其視作政府工作的主要目標，在進行政府績效審計時營造更為理想的客觀環境。此外，應該針對政府績效審計中出現的困難進行綜合分析，防止這些困難約束審計人員的思想。為此，需要從政府和績效審計的視角，一方面要對政府績效審計予以高度重視，讓績效審計工作得到順利實施，另一方面，為了確保審計工作卓有成效，還應強化政府績效審計的宣傳，讓新公共管理理念下的政府績效審計能夠深入人心。

（二）探索適合自身特點的績效審計方法

政府績效審計工作需要面向公眾、面向未來，并針對不同情況確定績效審計的方案，選擇正確的、高效的審計方法。對于這一問題，審計人員需要按照績效審計的目標要求，按照特定的方式方法和多學科的知識，對政府績效審計目標開展分析和評價工作，以便為政府績效審計提供更為科學、有價值的參照。此外，需要認識到績效審計目標與出發點的差異，在政府績效審計中要開展專項審計調查等工作，以便在消減一般性財務收支審計項目的同時，提升專項審計調查項目的比例。在這方面，為進一步促進政府投資項目的規范管理，提高投資效益。2018年上半年，無棣縣審計局采取五項措施，大力推進政府投資項目績效審計。一是前移監督關口，開展攔標價審計。二是實行跟蹤審計。從項目準備階段開始介入，直至項目竣工驗收的全過程實行全程跟蹤。三是嚴格執行審核制度，確保審計質量。嚴格按照《政府投資項目審計質量控制辦法》的規定，實行三級復核，確保出具的每份審計報告準確、真實。四是注重審計創新，提高投資審計績效。對政府投資項目實行臺賬動態管理，建立政府投資建設項目數據庫，對所有項目建立動態臺賬，適時監督項目審批、投資額度、工程進展等情況。

（三）深化我國政府體制和績效審計體制改革

在我國，進一步深化政府體制改革，調整政府結構，不但可以促進政府績效審計工作的開展，使之從單純的監督機制朝更加完善的公共財產激勵機制轉變，還能更好的解決政府績效審計中的諸多。為了實現這一點，政府部門需要在提高其工作效率的同時，將工作重點轉移至公共財產效益的提升與社會福利的改良方面。同時，還應更加讓審計人員對公共受托經濟責任履行情況予以重點關注，提升政府績效審計的獨立性與權威性。針對這一問題，2018年以來，浙江省寧波市審計局在常規審計的同時，緊扣績效主題，圍繞三大重點內容，為決策機構提供相關評價意見，突出分析審計對象在經濟性、效率性、效果性方面存在的問題或績效不佳的領域，促進被審計單位整改。具體做法包括：一是圍繞公共政策的執行績效，把政府部門履行職責的績效狀況作為審計內容。如開展垃圾分類實施情況審計，所評價的內容涉及垃圾分類政策制定的適當性、目標的公共性、垃圾分類方案的科學性、垃圾分類執行的有效性以及最終效果。二是圍繞公共項目的實施績效，把公共領域投資項目的運營效果作為審計內容。如開展公共自行車運營情況審計，所評價的內容涉及是否合理規劃公共自行車項目建設，能否經濟地投入公共自行車項目的建設及運營資金，能否充分有效地實現項目的社會效益等。三是圍繞公共資源（資金）的使用績效，把政府部門負責管理、分配和利用公共資源的情況作為審計內容。比如：開展產業基金投資業務情況審計，所評價的內容涉及基金投資的運營管理、基金投向的合規性、基金運行過程中的風險因素，重點關注產業基金是否能夠合理、經濟、效益的使用。

【參考文獻】

［1］周榮.“新公共管理”模式下的政府績效審計［J］.湖南稅務高等專科學校學報，2007，（3）：25-26.

［2］譚民俊，周雙玲.審計管理體制：中國政府績效審計建設性功能弱化的根源［J］.經濟研究導刊，2010，（09）：51-53.

［3］李遠明.“新公共管理”模式下政府績效審計的問題與對策［J］.行政事業資產與財務，2011，（07）：25-30.

作者：張娟 單位：寶雞文理學院